CC BY
684
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ТЕРРИТОРИЙ
УДК 352[(430)+(436)+(470+571)] Г.Г. КРАСИЛЬЩИКОВ, ассистент кафедры государственного
и муниципального управления
ФГБОУ ВПО «Пермский государственный национальный исследовательский университет», г. Пермь, ул. Букирева, 15 Электронный адрес: krasilshchikov@gmail.com
А.А. САБИРОВ, консультант-референт руководителя
Администрация губернатора Пермского края, г. Пермь, ул. Куйбышева, 14
Электронный адрес: secretary@ag.permkrai.ru
ОСНОВНЫЕ ТРЕНДЫ В ОРГАНИЗАЦИИ МОДЕЛЕЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ, АВСТРИИ, ФЕДЕРАТИВНОЙ РЕСПУБЛИКЕ ГЕРМАНИЯ И ШВЕЙЦАРИИ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ
Введение
Система местного самоуправления (МСУ) в Российской Федерации построена по принципу стран, реализующих германскую модель самоуправления, к числу которых относятся ФРГ, Австрия и, с некоторыми оговорками,
Швейцария. Однако эффективность системы МСУ в вышеуказанных странах значительно выше, чем в России.
Одним из ключевых правовых актов, регулирующих систему МСУ в России, является федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
В статье приведены результаты изучения опыта местного самоуправления Австрии, Федеративной Республики Германии, Швейцарии и Российской Федерации (на примере Пермского края). Проведен сравнительный анализ основных моделей организации местного самоуправления и полномочий органов муниципальной власти в рассматриваемых странах, выделены основные тренды и направления развития систем местного самоуправления, предложены рекомендации по совершенствованию местного самоуправления в Пермском крае.
Ключевые слова: местное самоуправление; модели местного самоуправления; муниципальные власти; полномочия органов местного самоуправления; Австрия; Швейцария; ФРГ; Российская Федерация; Пермский край
64 © Красильщиков Г.Г., Сабиров А.А., 2012
Федерации», принятый в 2003 г. В течение 9 лет в данный закон вносилось в среднем по одному изменению каждые два месяца [2], последняя поправка была принята в июне 2012 г. Данный факт говорит о недоработанности федерального закона и необходимости его дальнейшего совершенствования.
Цель статьи: определить общее и особенное в организации систем МСУ в России, в частности в Пермском крае и германских странах.
Задачи статьи:
определить модели и организационную структуру органов муниципальной власти;
определить основные тренды развития моделей МСУ в странах, реализующих германскую модель;
выработать перечень рекомендаций, направленных на совершенствование системы МСУ в Пермском крае.
Прежде чем перейти к рассмотрению основных моделей организации МСУ, определимся со структурой органов муниципальной власти. Для описания российской и зарубежной систем МСУ достаточно выделить три основных субъекта власти:
• представительный орган, обеспечивающий реализацию законодательной ветви власти, формирование которого осуществляется на выборной основе;
• глава муниципального образования, высшее должностное лицо муниципалитета, выполняющее общую организационную деятельность органов МСУ;
• местная администрация, представляющая собой муниципальный орган, занимающийся общими административными вопросами.
Именно данные органы муниципального управления реализуют основной спектр полномочий МСУ и их конфигурации позволяют говорить о различных моделях МСУ.
Организация МСУ в Австрии
В Австрии муниципальным представительным органом является муниципальный совет. Количество членов совета варьируется в зависимости от численности населения и регионального законодательства. В совете формируются специализированные комитеты. Члены совета входят в состав исполнительного органа муниципальной власти - муниципального правления или, в случае городов с особым правовым статусом, городского сената. Количество членов правления также определяется численностью членов совета (3-12 человек). Правление формируется по пропорциональной системе согласно представительству партий в местном совете. Муниципальный совет принимает решения и представляет их на рассмотрение правления. Разграничение полномочий регулируется местным законодательством.
Главой муниципального образования является мэр (бургомистр) - высшее должностное лицо муниципального образования и руководитель муниципальных подразделений. Он отвечает перед муниципальным советом и исполняет его решения. Также мэр ответственен перед земельным и федеральным правительствами за исполнение делегированных полномочий. Мэр избирается муниципальным советом из числа его членов либо в результате прямых выборов, к практике которых вернулись в 90-х гг. прошлого века [5].
Решением общих административных вопросов занимается муниципальный аппарат, возглавляемый руководителем местной администрации либо, в случае городов с особым правовым статусом, муниципальная администрация. Руководитель местной администрации назначается муниципальным советом.
Таким образом, в Австрии реализуются две модели МСУ, различные исключительно по процедуре выбора бургомистра (см. рис. 1).
Непрямые выборы
Прямые выборы*
*к данной модели вернулись лишь в 1990-е гг.
Рис. 1. Модели организации МСУ в Австрии
Организация МСУ в Федеративной Республике Германия
В ФРГ можно выделить два уровня МСУ: общинный и районный.
Базовой единицей МСУ являются общины. Общиной может являться город, сельское поселение, совокупность нескольких поселений. Необходимое условие организации МСУ - раздельное существование представительного и исполнительного органа власти, что предусмотрено конституциями всех земель.
На общинном уровне можно выделить несколько моделей организации МСУ на общинном уровне [6].
Модель магистрата
Эта модель действует в земле Гессен, в городах земли Шлезвиг-Гольштейн, в некоторых городах Рейнланд-Пфальца и в Бременхафене. Она традиционно используется прежде всего в городских поселениях.
Избираемый путем всеобщего голосования совет выбирает из своего состава председателя совета.
Одновременно совет назначает путем голосования коллегиальный исполнительный орган - магистрат, который состоит из профессиональных управленцев. Совет назначает (как правило, по представлению членов магистрата) бургомистра, который возглавляет магистрат. Однако
его роль сравнительно невелика: Рис, 2, Модель магистрата
он председательствует на заседаниях магистрата, представляет магистрат в совете, обладает правом решающего голоса в магистрате (при равном количестве голосов), не являясь начальником для членов магистрата (см. рис. 2).
Северогерманская модель / модель «управляющего»
Эта модель действует в землях Северный Рейн-Вестфалия и Нижняя Саксония.
Совет общины избирает из своего состава бургомистра или обер-буршмистра. Бургомистр председательствует на заседаниях общины и выполняет представительские функции. Одновременно совет назначает профессионального управленца на должность директора общины или городского директора. Директор общины единолично руководит администрацией, готовит и исполняет решения совета (см. рис. 3).
Руководство над ОМВ ► Выборы / назначения
Рис. 3. Северогерманская модель / модель «управляющего»
Модель бургомистра
Эта модель организации МСУ распространена в землях Рейнланд-Пфальц, Саар и в сельских общинах Шлезвиг-Гольштейна.
Совет избирает из своего состава бургомистра (обер-бургомистра),
который одновременно является председателем совета и главой исполнительной власти общины. Параллельно совет назначает из числа профессиональных управленцев и из собственного состава управу, в которую входит
и бургомистр. Задачей управы является подготовка решений совета, руководство - под началом бургомистра - общинной администрацией (см. рис. 4).
Руководство над ОМВ ^ Выборы / назначения
Рис. 4. Модель бургомистра
Южногерманская модель
Модель, принятая в Баварии, Саксонии, Баден-Вюртемберге и в большинстве земель бывшей ГДР.
В целом здесь повторяются характеристики бургомистерской модели, но бургомистр (обер-бургомистр) избирается населением путем прямых всеобщих выборов. Бургомистр также совмещает функции главы исполнительной власти и председателя совета; естественно, он же и представляет общину. Совет также формирует - частично из своего состава, частично из чиновников - управу или другой коллегиальный орган с участием бургомистра, подчиняющийся ему в вопро-
сах исполнительском деятельности и участвующий в подготовке решении совета (см. рис. 5).
Районы, как единицы МСУ, обладают статусом юридического лица, имеют собственные компетенции, однако традиционно рассматриваются в немецкой правовой и управленческой традиции как совокупности общин.
Проведенная в 1970-х гг. реформа сократила вдвое количество районов путем их объединения. Сейчас аналогичная реформа завершается в землях бывшей ГДР [3].
Главным отличием от организации общинных органов управления является присутствие в районах государственной администрации: во всех землях глава исполнительной власти района одновременно возглавляет государственную администрацию на его территории.
На районном уровне также можно выделить несколько моделей организации местного управления [1;6].
Модель комитета
Районное собрание формирует коллегиальный исполнительный орган -районный комитет. Данная модель распространена в землях Гессен и Шлезвиг-Гольштейн. В Шлезвиг-Гольштейне он формируется из состава собрания, в Гессене одновременное членство в собрании и в комитете запрещено (см. рис. 6).
Модель ландрата Главой исполнительной власти района является ландрат. Он является государственным чиновником и назначается правительством земли по представлению районного собрания, председателем которого одновременно является.
Такая модель распространена в Сааре и Рейнланд-Пфальце (см. рис. 7).
Руководство над ОМВ ► Выборы / назначения
Рис. 5. Южногерманская модель
Руководство над ОМВ
"Лаилрат - глава исполнительной власти
Выборы / назначения
Рис. 6. Модель комитета
Рис. 7. Модель ландрата
Южногерманская модель
Ландрат - глава исполнительной власти, избираемый населением путем всеобщих прямых выборов сроком на 6 лет. Он является чиновником района и председателем собрания (см. рис. 8).
Модель директора
Главой исполнительной власти является директор района, избираемый собранием сроком на 10 или 12 лет. В Вестфалии избранный собранием директор утверждается правительством земли.
В этих землях существует также должность ландрата - это председатель собрания, не обладающий исполнительными полномочиями (см. рис. 9).
Города-государства
Три территориальных образования - агломерации Бремена, Гамбурга и Берлина - имеют одновременно статус общин и земель (т.е. субъектов федерации), концентрируя на одном уровне управления полномочия всех трех типов сообществ. В немецком праве три этих города именуются города-государства.
Организация МСУ в Швейцарии
Муниципальные образования рассматриваются в Швейцарии именно как сообщества проживающих совместно граждан [4]. Житель Швейцарии в первую очередь гражданин общины, а уже затем кантона и конфедерации.
Исполнительная власть в общинах принадлежит коллегиальному органу - местному совету, избираемому гражданами. В качестве гражданского института, посредством которого формируются местные органы власти, выступает собрание общины. Местный совет состоит из не менее 5 членов. Местный совет возглавляет президент коммуны, избираемый народом. Он же является высшим должностным лицом на местном уровне.
Рис. 9. Модель директора
Руководство над ОМВ ► Выборы / назначения
Рис. 10. Модель организации МСУ в Швейцарии
Законодательную власть в коммуне возглавляет коммунальный парламент (избирается гражданами). Также вопросы законодательной ветви власти осуществляется на всеобщем собрании жителей коммуны.
Высшим решением волеизъявления народа признается коммунальный референдум.
Модель организации МСУ в Швейцарии представлена на рис. 10.
Организация МСУ в Российской Федерации (на примере Пермского края)
В зависимости от характера отношений между представленными органами МСУ принято выделять четыре модели организации муниципальной власти, распространенные в российской практике.
В рамках первой модели глава муниципального образования наряду с представительным органом избирается населением, а также возглавляет местную администрацию (см. рис. 11).
В России данная модель широко реализуется, в Пермском крае она представлена в городах Кунгур, Березники,
Соликамск, Кудымкар и в большинстве муниципальных районов.
Отличительной чертой следующей модели является то, что глава муниципального образования избирается из состава депутатов и возглавляет местную администрацию (см. рис. 12).
В германских странах эта модель отсутствует. В России она имеет место только в сельских поселениях.
Рис. 12. Поселенческая модель организации МСУ в России
Рис. 11. Традиционная модель организации МСУ в России
Третью модель принято называть моделью «управляющего» (сити-менеджера), в ней глава муниципального образования не возглавляет местную администрацию. Последняя находится под управлением сити-менеджера, отдельно назначаемого представительным органом.
Такая модель МСУ имеет две разновидности - выбор главы муниципального образования производится либо из числа
Рис. 13. Модель «управляющего» организации МСУ в России
депутатов представительного органа, либо населением (см. рис. 13).
В Пермском крае повторяется австрийский сценарий и имеют место оба варианта реализации представленной модели. Например, в ЗАТО Звездный глава муниципального образования избирается населением, глава администрации (сити-менеджер) работает по контракту. В ином случае глава муниципального образования избирается из состава депутатов представительного органа, глава администрации работает по контракту (г. Пермь, Большесоснов-ский, Кизеловский, Пермский, Губахинский муниципальные районы).
Основные тенденции развития моделей МСУ
На основании рассмотренных фактов можно выявить ряд закономерностей в принципах организации МСУ.
В германских странах решение многих локальных задач осуществляется при сотрудничестве нескольких муниципальных образований. Развитость института межмуниципального сотрудничества в рассмотренных государствах значительно превосходит отечественный опыт. В России, как правило, межмуниципальное взаимодействие является номинальным. Решения, принимаемые организациями наподобие ассоциаций муниципальных образований, носят лишь рекомендательный характер.
Важно отметить всеобщую тенденцию сокращения количества муниципалитетов в германских странах: за последние 30 лет на 25-30% за счет объединения. В России, и в Пермском крае в частности, такая практика затруднена в силу низкой плотности населения в ряде территорий и необходимости в оптимизации заселенности территорий.
Среди моделей организации МСУ в зарубежных государствах явно превалируют модели «управляющего», т.е. те, в которых предполагается привлечение главы местной администрации - сити-менеджера - на контрактной основе. Данный факт говорит об эффективности модели «управляющего», что подтверждается на примере ряда муниципалитетов Пермского края. Однако в поселениях с низкой численностью населения (до 1000 чел.) ее применение требует дополнительной адаптации.
Было выявлено, что в большинстве поселений германских стран прямые выборы глав поселений заменены косвенными. Тенденция возвращения к пря-
мым выборам наблюдалась в Австрии в 1990-х гг. Тем не менее лишь малая часть австрийских муниципалитетов вернулась к такой практике.
В качестве специфичной черты, обусловленной местной традицией, следует отметить способ гражданского самоопределения местных жителей. В Швейцарии, где в полномочия коммун входит наделение гражданством, житель коммуны определяет себя в первую очередь как ее гражданин, а не как гражданин Швейцарской Конфедерации. В некоторых землях ФРГ местные жители также позиционируют себя в первую очередь как граждан этой земли, а не Германии.
Заключение
При рассмотрении базовых принципов организации МСУ в германских странах выявлено еще одно характерное отличие от организации МСУ в России. В Австрии и Швейцарии развита практика межмуниципального взаимодействия для решения определенных задач или реализации некоторых функций (например, в сфере образования и обеспечения правопорядка). В России эта практика развита очень слабо и лишь начинает свое существование. Данный факт во многом обусловлен тем, что в России, в отличие от рассмотренных государств, не развита система межрегионального взаимодействия. Таким образом, полагаем необходимым внедрение такой практики в муниципалитеты Пермского края, но этому должна предшествовать подготовка законопроекта, регулирующего процесс межмуниципального взаимодействия.
Вопрос оптимизации количества муниципалитетов в Пермском крае затруднен ввиду низкой плотности населения (особенно в северных территориях). Для уменьшения количества муниципальных образований и повышения эффективности управления потребуется переселить жителей на определенные территории. Однако этот путь не представляется возможным в ближайшие годы.
Список литературы
1. Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления. М.: Проспект, 2006. 560 с.
2. Жигалов Д., Перцов Л. Финансовые основы местного самоуправления: итоги 2000-х годов [Электронный ресурс] // Институт экономики города. URL: http://www.urbaneconomics.ru/publications/?mat_id=576 (дата обращения: 07.04.12).
3. Маркварт Э. Организация местного самоуправления в Германии и применимость немецкого опыта к российским реалиям // Вопросы гос. и муниц. управления. 2008. № 3. С. 61- 73.
4. Неф Р. Да здравствует нонцентрализм! / пер. с нем. М.: Фонд Фридриха Наумана, 2002. 93 с.
5. Пророк Т. Особенности австрийского федерализма // Гос. власть и местное самоуправление. 2006. № 6. С. 38-42.
6. Хрусталев А. Организационно-правовые и финансовые аспекты местного самоуправления в ФРГ [Электронный ресурс] // Энциклопедия местного самоуправления. URL: http://emsu.ru/ml/default.asp?c=1795&p=1 (дата обращения: 06.05.2012).
