CC BY
141
ВЗАИМОДЕИСТВИЕ ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РФ С МЕЖДУНАРОДНЫМИ ФИНАНСОВЫМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ, ЗАРУБЕЖНЫМИ ЦЕНТРАЛЬНЫМИ БАНКАМИ И РЕГУЛИРУЮЩИМИ ОРГАНАМИ О ОБЛАСТИ БАНКОВСКОГО НАДЗОРА
Д. Г. КОРОВЯКОВСКИЙ, кандидат юридических наук, доцент
Международное сотрудничество в области банковского регулирования и надзора осуществляется путем использования двух механизмов — институционного и нормативного:
— институционный механизм означает создание структурного образования (органа), в рамках которого вырабатываются взаимосогласованные подходы;
— нормативный механизм включает комплекс нормативных инструментов (документов, актов и т.д.), содержащих единообразные стандарты банковского регулирования.
Импульсом к началу развития международного сотрудничества в области банковского регулирования и надзора послужил крах крупного западногерманского банка в 1974 г., произошедший в результате массивных потерь из-за необдуманно рискованных валютных операций. Закрытие иностранных филиалов данного банка привлекло внимание индустриально развитых государств к несовершенству банковского регулирования, а также продемонстрировало взаимозависимость национальных банковских систем. Этот кризис привел к созданию органа международного сотрудничества государств в области банковского регулирования, широко известного в настоящее время как Базель-ский комитет по банковскому надзору1. Базельский
1 Базельский комитет по банковскому надзору при Банке международных расчетов («Committee on Banking Supervision of the Bank for international Settlements») основан в г. Базель в 1974г. президентами центральных банков стран G10. В настоящий момент членами комитета являются высокопоставленные представители центральных банков и органов финансового регулирования стран G10 (Бельгия, Великобритания,
комитет был создан на основании пресс-коммюнике руководителей центральных банков 10 государств. Базельский комитет по банковскому надзору (далее — Комитет) собирается 4 раза в год. Постоянно действующий секретариат при Банке международных расчетов в г. Базеле. Основной задачей Комитета является внедрение единых стандартов в сфере банковского регулирования. С этой целью Комитет разрабатывает директивы и рекомендации для органов регулирования государств-членов. Эти рекомендации не являются обязательными к выполнению, однако в большинстве случаев находят свое отражение в национальных законодательствах государств-членов. Разработка директив и рекомендаций осуществляется в сотрудничестве с банками и органами регулирования всего мира, и поэтому они используются не только в государствах-участниках Комитета, так например, работы по внедрению рекомендаций «Базель II» ведутся более чем в 100 странах. В ЕС рекомендации Комитета также используются для взаимной интеграции государств-членов союза. Комитет отчитывается перед президентами центральных банков и руководителями ведомств по контролю за банковской деятельностью десяти крупнейших промышленно развитых стран и активно сотрудничает со странами, не являющимися его членами. Основными документами Базельского комитета считаются:
Германия, Италия, Канада, Нидерланды, США, Франция, Швейцария, Швеция, Япония), а также Люксембурга и Испании. Европейская Комиссия принимает участие в работе на правах наблюдателя.
— Основные принципы эффективного надзора (1997 г., пересмотрены в 2006 г.);
— Базель — I (1988 г.);
— Новые соглашения о достаточности капитала (Базель — II) 2004 г.
По мнению американских ученых, с самого начала своего существования как неформальный форум международного сотрудничества Базель-ский комитет поставил цель сформулировать единообразные подходы к существенным вопросам банковского регулирования посредством выработки рекомендаций и обмена информацией между органами банковского надзора государств, представленных в нем.
Одним из первыхдокументов, подготовленных Базельским комитетом в 1975 г., «был Доклад по надзору за иностранными учреждениями банков, впоследствии получивший название Конкордат 1975 г. Документ был посвящен проблеме разграничения полномочий национальных органов банковского надзора в отношении регулирования деятельности банков, функционирующих на территории нескольких государств, посредством создания в них филиалов, дочерних банков и совместных банков. По форме Конкордат 1975 г. представлял собой документ рекомендательного характера и базировался на следующих ключевых принципах:
— надзор за деятельностью иностранного банковского учреждения находится в совместной компетенции органов государства происхождения и государства пребывания;
— ни одно иностранное банковское учреждение не должно избежать надзора;
— практическое сотрудничество должно включать обмен информацией между органами государства происхождения и государства пребывания, а также инспекции органов государства происхождения на территории государства пребывания.
Конкордат 1975 г. явился значительным шагом вперед в развитии международного сотрудничества. Вместе с тем он содержал ряд недостатков, связанных с отсутствием единого подхода к определению международной банковской группы.
Это отчетливо было продемонстрировано при втором международном банковском кризисе, вызванном крахом крупного итальянского банка в 1982г. Итальянские власти обеспечили компенсацию потерянных вкладов только итальянским вкладчикам и отказались от каких-либо действий в пользу вкладчиков дочернего банка в Люксембурге, основываясь на том факте, что дочерний банк в Люксембурге был скорее холдингом, чем банком в строгом смысле слова, и на его экстерриториальном характере. В свою очередь компетентные власти Люксембурга сложили с себя ответственность
за осуществление банковского надзора, учитывая лицензирование дочернего банка как холдинговой компании.
Новым импульсом к развитию международного сотрудничества стал третий международный банковский кризис, вызванный крахом крупнейшего британского банка в 1991 г. К моменту закрытия этот банк имел сеть филиалов и дочерних банков по всему миру, его активы превышали 20 млрд долл. Закрытие банка последовало в результате выявления многочисленных нарушений в его деятельности, выразившихся в фальсифицировании бухгалтерской отчетности, использовании подставных лиц для незаконного приобретения банков в США, сокрытии массивных убытков с помощью финансовых махинаций. Во главе глобальной банковской сети стояла холдинговая компания, зарегистрированная в Люксембурге, но большая часть операций холдинга и дочерних банков была сосредоточена в Великобритании. Однако компетентные власти ни Люксембурга, ни Великобритании не были готовы к осуществлению надзора на консолидированной основе.
Крах этого банка выявил ряд недостатков в международно-правовом режиме банковского регулирования:
— отсутствие консолидированного надзора, осуществляемого одним компетентным органом;
— неоправданно широкое использование офшорных центров банковского бизнеса, сочетающих весьма суровые законы о банковской тайне со слабым банковским надзором;
— неадекватное сотрудничество в области обмена информацией между органами банковского надзора разных государств.
Следующим этапом развития международного банковского регулирования и надзора была разработка Базельским комитетом «Основных принципов эффективного банковского надзора», которые вступили в силу в 1997 г.
В работе над документом приняли участие не только представители центральных банков государств-участников Базельского комитета, но и ряда других государств, в частности России, Китая, Мексики, Чили, Чехии, Гонконга, Таиланда.
Документ содержит 25 принципов эффективного банковского надзора, которые сгруппированы следующим образом:
— условия для эффективного банковского надзора;
— лицензирование и структура;
— пруденциальное регулирование и стандарты;
— методы текущего банковского надзора;
— требования к информации;
— формальные полномочия надзорных органов;
— трансграничная банковская деятельность.
«Основные принципы» явились новым и весьма важным шагом на пути развития международного сотрудничества в области правового регулирования банковской деятельности. Очевидно, что имеет место тенденция выравнивания, унификации требований, предъявляемых к банковской деятельности в разных государствах, причем это касается как трансграничных банковских учреждений, так и исключительно внутригосударственных.
Принимая во внимание тот факт, что Базель-ский комитет является неформальным объединением, закономерно возникает вопрос о юридической силе его документов. В западной литературе была высказана мысль о том, что документы Базельского комитета, не обладая прямой юридической силой, тем не менее имеют «юридическую значимость». Юридическая значимость выражается в способности генерировать правовые нормы, затрагивать частные и публичные операции и влиять на процесс принятия решения компетентными органами банковского надзора. С этим утверждением трудно не согласиться. Действительно, не будучи формально юридическими актами, документы Базельского комитета вместе с тем содержат в себе элемент юридической обязательности. Он выражается в том, что государства, юридически не обязанные следовать положениям его документов, тем не менее стараются как можно полнее и шире использовать их при создании своего внутригосударственного правового регулирования банковской деятельности. Именно стремление государств инкорпорировать выработанные Базельским комитетом принципы в свое внутреннее право придает документам комитета элемент юридической обязательности.
В России банковский надзор — это наблюдение Банка России (дистанционное и контактное) за исполнением и соблюдением конкретными кредитными организациями банковского законодательства, регулирующего банковскую деятельность, установленных им нормативных актов, в том числе финансовых нормативов и правил бухгалтерского учета и отчетности.
Сущность банковского надзора состоит в проверке соответствия решений и действий кредитной организации законам, регулирующим банковскую деятельность, и нормативным актам Банка России. Он используется Банком России прежде всего для управления рисками в банковской системе. То есть для осуществления пруденциального надзора, но не сводится только к нему. Банк России не управляет кредитными организациями, а только наблюдает за соответствием их деятельности установленным финансовым нормативам. Он не имеет административных полномочий по управлению коммерческими банками и другими кредитны-
ми организациями. По закону Банк России не вправе вмешиваться в оперативную деятельность кредитных организаций. Это означает, что они самостоятельны и действуют на основе договорных отношений. Банк России не вправе регулировать гражданские правоотношения. Он не регулирует сделки, а только устанавливает правила банковских операций. Федеральный закон предоставил Банку России правомочия осуществлять банковский надзор: наблюдать за кредитной организацией с точки зрения нормативности принимаемых ею решений. Банк России в соответствии с действующим законодательством ведет активную политику на международной арене2.
Банковский надзор занимает важное место в системе мер по обеспечению стабильности функционирования банковского сектора. Наиболее ярко статус банковского надзора выражен во всех странах с рыночной экономикой, при этом его направление в таких странах неодинаково. Для выявление существующих различий, касающихся главным образом его организации, правовой основы, используемых инструментов и технологий, представители Банка России принимают участие в рабочих встречах, консультациях и подготовке материалов и комментариев в рамках работы в Банке России, экспертов миссий Международного валютного фонда, в том числе по вопросам достаточности капитала, а также обновления данных программы оценки финансового сектора. А именно, осуществляется взаимодействие с советниками по вопросам технического содействия Банку России от МВФ, которые могут дать консультации по вопросам международного опыта в области банковской деятельности и банковского надзора.
Банком России также осуществляется сотрудничество с Всемирным банком по вопросам, связанным с реализацией Проекта развития финансовых учреждений. Представители Банка России принимали участие в деятельности (подготовка предложений и комментариев по проектам документов, представление информации, участие в заседаниях) рабочих групп Базельского комитета по банковскому надзору и его региональных групп, к которым относятся группа банковского надзора стран Центральной и Восточной Европы и группа по банковскому надзору государств Закавказья, Центральной Азии и Российской Федерации, а также рабочая группа глав надзора Базельского комитета по банковскому надзору.
В последнее время представители Банка России активно участвуют в семинарах по вопросам банковского надзора, проводимых Институтом финансовой
2 БраткоА.Г. Банковское право. Издательство «Юридичес-каялитература». — 2003. — 848 с.
стабильности Банка международных расчетов3 и Ба-зельского Комитета по банковскому надзору
Банком России также осуществляется сотрудничество с органами банковского надзора иностранных государств. Банк России активно проводит работу по разработке, направлению и согласованию текстов соглашений о сотрудничестве (меморандумов о взаимопонимании) в области банковского надзора с 21 органом банковского надзора иностранных государств.
Банк России принял участие во встрече с представителями органов банковского надзора 12 стран Европейского экономического пространства в Хельсинки для обсуждения вопросов, отражающих условия взаимодействия в сфере банковского надзора, включая правовые условия обмена информацией и осуществления инспекций на месте, определенные законодательством РФ. По итогам проведенной работы подписаны новые соглашения о сотрудничестве, меморандумы о взаимопонимании в области надзора за деятельностью кредитных организаций между:
— Банком России и Национальным банком Республики Беларусь;
— Банком России и Банком Литвы;
— Банком России и Комиссией по регулированию банковской деятельности Китая.
Кроме того, проводятся переговоры по вопросам сотрудничества в области надзора с рядом стран, включая страны Организации экономического сотрудничества и развития, на которых были рассмотрены вопросы финансовой политики, регулирования финансовых систем и экономичес-
3 Банк международных расчетов (БМР) (англ. Bank for International Settlements (BIS)) — финансовый институт, созданный в 1930 г. по плану американского финансиста Юнга. В функции банка входят содействие сотрудничеству между центральными банками и облегчение международных финансовых расчетов. Кроме того, это центр экономических и денежно-кредитных исследований. Центральные банки ведущих торговых государств являются его учредителями, каждый назначает своего представителя в совет директоров; правление собирается не реже 10 раз в год. Штаб-квартира БМР расположена в Базеле. Целью банка являются: «содействие развитию сотрудничества между центральными банками, создание новых возможностей для международных финансовых операций и деятельность в качестве доверенного лица или агента при проведении международных платежных операций, переданных ему на основании договоров со сторонами-участниками. (Ст. 3 Устава БМР)». Часть функций БМР в значительной степени взял на себя Международный валютный фонд. Сегодня основой его деятельности остается кооперация среди центральных банков.
кого роста. Контакты с центральными банками и органами банковского надзора других государств осуществляются также по линии обучения специалистов Банка России.
Осуществляется взаимодействие Банка России со многими другими иностранными организациями по вопросам регулирования и развития системы банковского надзора. К таким организациям, кроме перечисленных, можно отнести Добровольческий корпус по оказанию финансовых услуг совместно с Управлением валютного контролера США, Клуб центральных банков стран Средней Азии, Черноморского региона и Балкан, Евразийское экономическое сообщество и др. Встречи с представителями таких организаций касались международных подходов в области включения субординированных финансовых инструментов в расчет капитала, а также возможности использования российскими кредитными организациями субординированных финансовых инструментов, средства, от выпуска которых включаются в расчет капитала. Информация о международных подходах, полученная в ходе встреч с представителями органов банковского надзора иностранных государств, использована при подготовке проекта Федерального закона «О внесении изменений в Федеральные законы «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Указанный законопроект предусмотрел создание новых правовых условий для дальнейшего приближения российских правил включения субординированных заимствований в расчет собственных средств (капитала) кредитных организаций к международно признанным подходам расчета величины банковского капитала, а также к международным стандартам банковского регулирования и надзора в целом.
Таким образом, для поддержания стабильности функционирования системы банковского регулирования и надзора, а также дальнейшего совершенствования нормативной базы в рамках указанной системы Банку России необходимо сотрудничество со многими международными организациями как для заимствования наиболее удачного опыта таких организаций в отдельных направлениях банковского регулирования и надзора, так и для способствования выходу нашей страны на международную арену во многих отстающих от международных стандартов областях деятельности.
