CC BY
215
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ВЛАСТИ И БИЗНЕСА: ЗАРУБЕЖНЫЙ И ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ ОПЫТ*
э. о. орлова
вологодский научно-координационный центр ЦЭМИ рАН
Интерес к взаимодействию государства и бизнеса возник достаточно давно. Так, исследователями в качестве наиболее раннего примера партнерства приводится опыт строительства канала по концессионному принципу во Франции в 1552 г. [3; 6; 13], а также организация маячной службы в Англии и Уэльсе в ХVI-XVШ вв. [12].
Современный виток интереса к партнерству в западных странах возник в конце ХХ в. Рост потребностей современного общества в услугах, за поставку которых отвечает государство (услуг здравоохранения, образования, коммунальных, услуг транспорта), вызвал необходимость переосмысления существующей системы их финансирования. Особенно остро проблема несоответствия потребностей общества и возможностей государства встала в период замедления экономического роста, сокращения налоговых поступлений, роста дефицита бюджетов.
Наиболее распространенной формой взаимодействия является частно-государственное (муниципальное) партнерство. По данным лондонской международной финансовой службы, на начало 2003 г. проекты партнерства были реализованы в 60 странах мира [4]. Наиболее часто проекты реализуются в отраслях общественной сферы (транспортная, коммунальная, социальная инфраструктуры, объекты культуры, памятники истории и архитектуры и т. п.) и публичной сферы (ремонт и реконструкция и содержание объектов общего пользования, уборка территорий, образование, здравоохранение).
В то же время спектр используемых инструментов взаимодействия не ограничивается рамками частно-государственного (муниципального)
* Исследование выполнено при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ «Повышение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований», проект №08-02-00162а.
партнерства. На наш взгляд, взаимодействие органов государственной и муниципальной власти с бизнесом является более широким понятием и включает три основных блока. Рассмотрим их более подробно.
1. Информационное взаимодействие. Спектр инструментов информационного взаимодействия органов местного самоуправления и предприятий, используемый в зарубежных странах, многообразен. В Китае, например, организуют предпринимательские курсы и бесплатно предоставляют программы переквалификации предпринимателей. Заинтересованным лицам предоставляется информация, полезная для развития бизнеса и повышения конкурентоспособности продукции, пропагандируются достижения науки в сфере создания новых технологий и материалов, предоставляются адреса их получения.
В международной практике широко распространено консультирование по отдельным вопросам ведения предпринимательской деятельности. Так, в Германии саморегулируемыми экономическими организациями (торгово-промышленными палатами и профессиональными союзами) ведутся тематические консультации по общим вопросам экспортных операций, в странах Европы проводятся социальные юридические консультации для предпринимателей, в университетах США — деловые консультации и др.
Примером удачного информационного взаимодействия муниципалитета и предприятий в направлении формирования информационной открытости в деятельности администрации является опыт г. Пирна (Германия), где было организовано Бюро по санации. В его задачи входит привлечение всех заинтересованных сторон к сохранению исторического облика города. Бюро представляет собой «магазин», расположенный в здании, представляющем историческую ценность. В его витринах выставлена информация о существующем
РЕгиомьнАя экономикА: теория и практика
15
опыте реконструкции исторических зданий, здесь заинтересованные лица (которыми могут являться владельцы и арендаторы зданий, инвесторы) могут получить информацию и консультации по санации, помощь в осуществлении деловых контактов, организовать дискуссии и встречи [4].
В российских муниципалитетах также развивается информационное взаимодействие представителей органов местного самоуправления и предприятий. К примеру, в г. Ангарске Иркутской области был создан учебно-деловой центр1 (УДЦ), в создании которого принимали участие муниципалитет, центр занятости населения и крупные предприятия.
Центр занятости населения и муниципальные власти участвуют в деятельности УДЦ с целью решения проблем безработицы, особенно среди молодежи и других социально незащищенных слоев населения. Крупные предприятия заинтересованы в подготовке квалифицированных кадров, а также снижении социальной напряженности на рынке труда. Механизм действия учебного центра таков: в УДЦ проводятся краткосрочные курсы обучения новым рабочим специальностям с возможностью одновременного обучения (по желанию) основам предпринимательства в выбранной сфере деятельности.
В последнее время широкое распространение во всем мире получила концепция «электронного правительства», т. е. использования современных информационных и коммуникационных средств для взаимодействия правительства с гражданами, деловыми партнерами и различных правительственных подразделений между собой. Одним из наиболее экономически эффективных способов применения новых технологий является проведение бюджетных закупок через Интернет. По мнению исследователей фонда «Институт экономики города», преимущества данного способа управления муниципальными закупками состоят в следующем:
• увеличивается число потенциальных участников торгов, что приводит к усилению конкуренции и, следовательно, снижению цен;
• ускоряются процессы доступа к конкурсной информации и согласования организационных вопросов;
1 Учебно-деловой центр — это некоммерческое партнерство, создаваемое для организации и проведения обучения безработных, молодежи, а также других заинтересованных в создании собственного дела лиц основам ведения предпринимательской деятельности.
• при проведении торгов в режиме on-line поставщики могут наблюдать текущую минимальную цену предложения и корректировать свои цены в направлении их дальнейшего снижения;
• создается база данных по ценам на товары и услуги и по проведенным закупкам и поставщикам, что позволяет оперативно проводить мониторинг цен, анализ рынка и делать прогнозы на ближайший плановый период;
• повышается уровень прозрачности и доступности информации о результатах закупок. Удачным примером применения этого инструмента является организация муниципального заказа в г. Великий Новгород. При реализации данного проекта взаимодействовали три стороны: местная администрация, администрация электронной торговой площадки и поставщики, принимающие участие в конкурсе. Схема действий участников электронных торгов представлена на рис. 1.
По расчетам Администрации Великого Новгорода эффективность внедрения такой системы проведения муниципальных заказов близка к 100 %. Это связано с тем, что администрация торговой площадки окупает свои трудозатраты, взимая с поставщика — победителя конкурса определенный процент (в данном случае — 1 %) от суммы сделки. Для проведения торгов с использованием электронной торговой площадки не потребовалось увеличения штата сотрудников. Трудозатраты были минимальны: наблюдение ответственного лица из администрации города за процессом проведения торгов плюс подписание типовых постановлений и договоров. Финансовый эффект проведенных торгов с использованием электронной торговой площадки в итоге составил 7 % снижения средневзвешенных цен на закупаемые товары по сравнению с данными запроса котировок предыдущего месяца.
2. Концессии и близкие к концессионным модели. Наиболее распространенным видом частно-муниципального партнерства в зарубежных странах является концессия. В мировой практике под концессией понимается форма привлечения инвестиций частного сектора, когда частным компаниям передаются права владения и пользования объектами на период эксплуатации. В некоторых странах (Киргизии, Румынии) под концессией понимают особую форму привлечения прямых иностранных инвестиций [10].
Одной из наиболее востребованных сфер экономики для концессионных моделей является транспортная. Самым крупным концессионным
Предварительный этап
Публикация информации о муниципальном заказе в СМИ
Рассылка конкурсной документации
Заключение договора с администрацией электронной торговой площадки или организация собственной электронной торговой площадки
Определение состава конкурсной комиссии
Этап проведения электронных торгов
Осуществление электронных торгов
Письменное подтверждение результата торгов
Рассмотрение результатов торгов конкурсной комиссией
Заключительный этап
Заключение контракта на поставку
Рис. 1. Схема реализации муниципального заказа при помощи электронных торгов
проектом в этой сфере является строительство тоннеля через пролив Ла-Манш. Финансирование проекта осуществлялось полностью за счет частных инвесторов из Англии и Франции. Удачные примеры концессий автодорог имеются в США, Японии, большинстве европейских стран (за исключением Германии, некоторых стран бывшего СССР и др.), Индонезии, Южной Африке и др. В 1990-х гг. активно стало развиваться строительство платных автодорог в странах Латинской Америки, Китае, Индии. Концессии на дорожные объекты имеются в Канаде (мост Конфедерации), Португалии (мост Васко да Гама), Италии (тоннель Фреджус), Турции (мост через пролив Босфор), Норвегии (паромная переправа Реннфаст), Великобритании (центр Лондона) и др. [2; 12].
Кроме транспортной инфраструктуры, концессионные формы отношений активно реализуют в жилищно-коммунальном хозяйстве многих стран (Франции, Германии, Чехии, Венгрии, Польше, Филиппинах, Чили и др.) [4; 10]. Одним из удачных примеров реализации концессии на объектах водоснабжения и канализации является опыт г. Буэнос-Айрес (Аргентина). Ее реализация позволила привлечь значительный объем инвестиций в систему водоснабжения, были построены новые линии и подключены новые потребители. В конечном счете, это привело к улучшению работы системы водоснабжения и канализации, снижению потерь воды, уменьшению тарифов и расширению сети водоснабжения и канализации.
Осуществляются концессии объектов ЖКХ и в меньших по численности городах. Так, в г. Монте-риа (Колумбия) с численностью населения около 300 тыс. чел. водоснабжение и канализация пере-
даны в концессионное управление испанскому консорциуму FCC, благодаря чему тарифы существенно были снижены (примерно на 26 %) [10].
Концессионные схемы договоров между муниципалитетами и хозяйствующими субъектами реализуются и в электроснабжении. В Германии, к примеру, эти договоры заключаются с собственными коммунальными предприятиями, а не с третьими частными
партнерами. Частные партнеры при этом принимаются в соответствующее коммунальное предприятие как пайщики, которые вносят в совместное предприятие имущественный вклад. В результате удалось добиться, что снабженческо-хозяйственное «ноу-хау» производства и распределения тепла и электроэнергии комбинируется с оптимизацией их сбыта при использовании рациональных методов финансирования [4].
Таким образом, в рамках реализации концессионных моделей можно говорить о следующих базовых моделях сотрудничества муниципалитетов и предприятий [11]:
• модель оператора, предполагающая частное финансирование и управление при наличии частно-муниципальной собственности, характеризуется четким определением ответственности предприятия и контролем со стороны муниципалитета. Реализуется чаще в сфере переработки отходов;
• модель кооперации — совместное частно-муниципальное финансирование при наличии частно-муниципальной собственности. Реализуется в отраслях, где услуги недостаточно точно определены и не могут быть объектом амортизации;
• модель концессии, предусматривающая частно-муниципальное финансирование при наличии муниципальной собственности; Осуществляется в тех случаях, когда передача прав собственности на объект не может быть осуществлена по политическим или правовым соображениям — в дорожном хозяйстве, водоснабжении и др.;
• договорная модель — частное финансирование при наличии частно-муниципальной собственности. Используется в электроэнергетике
и ориентирована, прежде всего, на снижение издержек;
• модель лизинга, применяемая при наличии частной собственности и совместном частно-муниципальном финансировании и управлении чаще для строительства общественных зданий.
По данным Всемирного банка, в развивающихся странах объемы привлеченных средств частного сектора для финансирования общественных потребностей в форме концессионных моделей ежегодно увеличиваются. Распределение финансовых средств по секторам экономики представлено на рис. 2.
В России концессионное законодательство находится в стадии формирования, поэтому примеры концессий немногочисленны. В силу особенностей российской экономики компаньонами со стороны бизнеса в договорах концессии чаще являются иностранные организации.
Одним из первых удачных примеров концессии в России является финансирование проекта по строительству Юго-Западных очистных сооружений в г. Санкт-Петербурге, где была разработана схема, позволившая мобилизовать денежные ресурсы из различных источников, в том числе частные. Партнерами проекта стали петербургский Водоканал, Администрация Санкт-Петербурга, правительства Финляндии и Швеции, строительные фирмы из Северной Европы [14].
Подобная схема реализована и в городах Оренбурге и Малоярославце. Модернизация системы водоснабжения в этих городах осуществляется на концессионной основе с привлечением французской управляющей компании «Женераль Дез'О». Прибыль от реализации проекта пропорционально распределяется между сторонами (75 % получает концессионер, 25 % — город). Таким образом, город не только осуществляет реконструкцию объектов водного хозяйства без отвлечения средств из муниципального бюджета, но и получает доход.
Рис. 2. Распределение финансовых средств совместных проектов по секторам экономики в развивающихся странах [15]
В декабре 2005 г. Федеральное агентство морского и речного транспорта и ОАО «Нефтепорт» заключили соглашение по морскому торговому порту «Находка». Таким образом, начал работать инвестиционный проект на основе частно-государственного партнерства. «Нефтепорт» арендует федеральное государственное имущество, в том числе акваторию порта и вспомогательный флот, и оказывает услуги, необходимые для осуществления функций Росморречфлота по оказанию государственных услуг на морском транспорте. «Нефте-порт» берет на себя определенные соглашением обязательства и получает определенную плату.
Вступление в силу закона об автомобильных дорогах2 позволяет расширить применение концессионных моделей в сфере дорожного строительства. В настоящий момент ведется подготовка к строительству автодорог «Скоростная автомобильная магистраль Москва—Санкт-Петербург на участке 15—58 км» и «Новый выход на МКАД федеральной автодороги М-1 «Беларусь» Москва—Минск», Орловского тоннеля под р. Нева в Санкт-Петербурге3 на основе концессионных соглашений.
3. Поддержка предпринимательства. Не менее распространенной формой взаимодействия органов власти и хозяйствующих субъектов в зарубежных странах является поддержка предпринимательства. В большинстве западных стран приоритет отдается не государственной поддержке предприятий, а расширению их самостоятельности. Реализуемые меры направлены на обеспечение равных условий хозяйствования, как для малых, так и для крупных предприятий.
Механизмы поддержки предпринимательства в западных странах можно разделить на 2 группы — прямые и косвенные. Прямая помощь занимает наиболее весомую долю в арсенале экономических рычагов.
Примером прямой помощи предприятиям в Германии является предоставление бюджетных надбавок и субсидий на бессрочной и бесплатной основе, льготные кредиты.
Льготное кредитование подразумевает низкую процентную ставку, длительный период кредитования (до 10 лет с освобождением от выплат на первые два года), возможность возврата кредита в любое время, долевое финансирование. Оно
2 Федеральный закон от 08.11.2007 N 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
3 См. «Автомобильные дороги» №10 (911), 2007.
осуществляется по единым для всех правилам, т. е. никому не отдается предпочтение и принимается во внимание только кредитоспособность заемщика. Заявки на получение льготных кредитов подаются непосредственно в немецкие коммерческие банки, они же их выдают и работают с клиентами.
Схема льготного кредитования малого бизнеса применяется и в Румынии. Субсидии из бюджета могут покрывать до 40 % стоимости бизнес-проекта для микрофирм и новых компаний, и до 25 % — для уже действующих.
Недостаток собственных средств у предприятий для осуществления заимствований компенсируют программы гарантирования кредитов, что является инструментом косвенной поддержки предпринимательства. В Германии вновь образованные предприятия могут финансировать без гарантий до 40 % необходимых инвестиций. Государство (муниципалитеты) берут на себя в полном объеме риск их невозврата [1]. Для малых предприятий в Великобритании также организована Правительственная программа гарантирования кредитов. Она распространяется на большую часть (70—80 %) кредитов, предоставляемых банками малому бизнесу. Ежегодно в бюджете выделяется около 50 млн фунтов стерлингов на покрытие гарантий банкам.
В Румынии гарантирование кредитов осуществляется через специально созданный Национальный фонд, единственным акционером которого является государство. Указанный фонд гарантирует кредиты для инвестиционных и производственных целей, лизинговых операций. Объем предоставляемых поручительств за счет фонда варьируется в зависимости от вида инвестиционного проекта, размера предприятия и сферы деятельности [9].
Привлечение хозяйствующих субъектов к поставкам товаров и услуг для государственных (муниципальных) нужд является не только одним из способов оптимизации бюджетных средств, но и способствует расширению рынка сбыта предприятий.
Как показывает мировая практика, публичное размещение заказов является наиболее эффективным способом прокьюремента (закупок). В зависимости от вида участия закупочных органов в выборе поставщика конкурсы делятся на автоматические и дискреционные. При автоматических конкурсах заранее указываются основные условия контракта (сроки поставки, условия платежа, технические параметры). Контракт присуждается автоматически поставщику, гарантирующему соблюдение всех условий и предложившему наименьшую цену. При
дискреционном конкурсе указывается лишь часть условий контракта, и закупочные органы имеют большую свободу в выборе поставщика.
Объем ресурсов, вовлеченных в процесс закупочной деятельности, значителен. Так, к примеру, в США доля государственных закупок составляет 15 % национального бюджета. На рынке государственных и муниципальных учреждений работают 230—240 тыс. компаний-подрядчиков, что составляет 1/6 часть общего числа предприятий США.
В последнее время получил широкое распространение опыт осуществления совместных закупок несколькими государственными (муниципальными) учреждениями. Так, к примеру, в США была образована компания Premier Inc., проводящая закупки от имени 1 757 больниц. В результате ее деятельности было получено до 30 % экономии [7].
При проведении государственных и муниципальных закупок в Румынии малые и средние предприятия имеют ряд преимуществ: им установлено 50 %-ное снижение критериев по необходимому объему деятельности и предоставляемым гарантиям, а также исключительное право участия в первых сессиях аукционов [9].
Способом косвенной поддержки инновационных проектов предпринимательства является налоговое стимулирование в сфере НИОКР. В практике развитых стран используются два вида налоговых льгот: налоговые кредиты, снижающие исчисленный налог на прибыль, и налоговые списания, уменьшающие базу для исчисления налога (см. таблицу).
В России на уровне муниципалитетов применение многих инструментов поддержки предпринимателей ограничено законодательством. Вместе с тем существует определенный положительный опыт участия муниципалитетов в некоммерческих объединениях предпринимателей. В г. Череповец мэрия города и ОАО «Северсталь» учредили некоммерческое партнерство «Агентство городского развития», задачей которого является содействие развитию малого и среднего бизнеса. Основными его направлениями являются:
• организация взаимодействия элементов инфраструктуры, направленного на поддержку малого и среднего бизнеса;
• создание условий для формирования и развития предпринимательской среды;
• помощь в создании новых предприятий;
• развитие консалтинговых услуг для сферы малого и среднего бизнеса;
Страны, в которых установлены налоговые льготы
в сфере НИОКР для корпораций [5]
Вид льгот Объемные льготы (относятся ко всей сумме расходов на НИОКР за текущий налоговый период) Приростные льготы (относятся к приросту расходов на НИОКР по сравнению со средними затратами в предыдущем году) Смешанные льготы
Налоговые кредиты, снижающие исчисленный налог на прибыль Канада, Италия, Республика Корея, Нидерланды Франция, Япония, Мексика, США Португалия, Испания
Налоговые списания, уменьшающие базу для исчисления налога на прибыль Дания, Великобритания Норвегия, Бельгия Австралия, Австрия, Венгрия
• обеспечение информационного обмена между различными субъектами малого и среднего бизнеса.
В Сахалинской области осуществляется возмещение из бюджета части процентов по кредитам, взятым предприятиями ряда отраслей промышленности. Таким образом, осуществляется льготное кредитование (под 1/2 ставки ЦБ). По расчетам специалистов, это мероприятие позволит привлечь значительные кредитные ресурсы, что, в свою очередь, позволяет снизить себестоимость производства, увеличить сальдированный финансовый результат, создавать дополнительные рабочие места.
Несмотря на удачный опыт реализации отдельных форм взаимодействия органов власти и бизнеса в стране, четкой системы этих взаимоотношений еще не сложилось. Муниципальные органы власти, основой деятельности которых является оказание муниципальных услуг, по-прежнему с опаской относятся к привлечению частных партнеров к их оказанию.
Проблеме развития форм частно-государственного (муниципального) партнерства уделяется сегодня повышенное внимание со стороны Правительства Российской Федерации. Развитие механизмов частно-государственного (муниципального) партнерства заявлено как одно из приоритетных направлений реформирования российской экономики на среднесрочную перспективу. В программном документе указывается, что эффективными инструментами взаимодействия государства и бизнеса должны стать [8]:
• проведение с участием представителей бизнеса консультаций по вопросам повышения конкурентоспособности, выявления и устранения административных барьеров, препятствующих ведению предпринимательской деятельности;
• формирование отраслевых, региональных и ведомственных планов частно-государственного
партнерства, способствующих повышению эффективности использования средств, направляемых на развитие программ профессионального образования, проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок и коммерциализацию их результатов.
Таким образом, развитию взаимодействия органов власти и бизнеса будет способствовать целенаправленная работа по поиску или формированию основных точек их соприкосновения, выявлению и устранению «помех» на пути диалога. Важнейшей необходимостью развития партнерства на уровне муниципалитета является анализ существующего хозяйственного климата, условий формирования новых отношений между органами власти и хозяйствующими субъектами. Актуальной является также оценка взаимных ожиданий от взаимодействия и определение приоритетных направлений и проблем на пути его развития с точки зрения служащих администрации муниципалитета и предпринимателей.
ЛИТЕРАТУРА
1. Брюмер К. Система поддержки предприятий малого и среднего бизнеса в Германии // ПТПУ, 2002, №2.
2. Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного предпринимателя на транспорте // Регион: экономика и социология, 2005, №2. С. 146-152.
3. Вилисов М. В. Государственно-частное партнерство: политико-правовой аспект // Журнал «Власть», 2006, №7.
4. Гринчель Б. М. Социально ориентированное местное управление: опыт городов Германии для России / Под ред. Б. М. Гринчеля, Н. Е. Костыле-вой. - С-Пб.: Наука, 1999. - 338 с.
5. Дагаев А. Налоговое стимулирование инноваций в предпринимательском секторе // Проблемы теории и практики управления, 2004, №3.
6. Ефимова Л. И. Некоторые модели государственно-частных партнерств: тенденции и зарубежный опыт. http://www.eatu.ru/ ?gstrActюn=DOC&gmtDocГО=71.
7. Кощеев В. А. Зарубежный опыт заказов для государственных нужд // Экономическое возрождение России, 2005, №2(4). С. 33—46.
8. Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006—2008 гг.).
9. Саморукова А Государственная поддержка малого бизнеса в Румынии // ПТПУ. 2006, №3. С. 79—85.
10. Свистунов Н. Концессии — инструмент активизации международных инвестиционных проектов в России // Проблемы теории и практики управления, 2004, №3.
11. Сильвестров С. Партнерство государства и частного сектора // Экономика России. — 2005.
— №18. Электронная версия журнала. http://www. ruseconomy. ru/nomer18_200501/ec24.html.
12. Федюнин И. Плата за асфальт // Коммерсантъ Власть, 21 мая 2007. С. 26—29.
13. Хардина Ю. В. Государственно-частное партнерство в трансформирующемся российском обществе (политический аспект): автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук: 23.00.02 / Ю. В. Хардина. — М., 2007. — 23 с.
14. Частно-государственное партнерство при реализации стратегических планов: практика и рекомендации. — СПб.: Международный центр социально-экономических исследований «Леон-тьевский центр», 2005. — 24 с.
15. Antonio Estache, Ellis Juan, Lourdes Trujillo. Public-Private Partnerships in Transport // Policy Research Working Paper.
