CC BY
36
АЛЬТЕРНАТИВНЫЕ ВАРИАНТЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ УСЛУГ МУНИЦИПАЛИТЕТАМИ КАК ИСТОЧНИК РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА
Е.Е. ЛЯЛИНА, старший преподаватель Орловский государственный университет
Одной из важнейших проблем в рамках реформирования органов местного самоуправления по-прежнему остается проблема формирования доходной базы муниципалитетов для выполнения ими законодательно установленных функций. С начала реформы размер финансовых ресурсов, необходимых для исполнения расходных обязательств муниципальных образований, был определен на уровне ниже их реальных потребностей, а земельный налог и налог на имущество физических лиц, которые являются местными налогами, пока не смогли стать определяющими в структуре доходов местных бюджетов. Сегодня они составляют всего 11 — 12 % всех доходов местных бюджетов [3]. Наиболее значимыми из всех налоговых доходов (порядка 66,2 % [11]) остаются отчисления от налога на доходы физических лиц в размере не менее 40 % поступлений от данного налога [6]. В структуре доходов местных бюджетов налоговые доходы составляют порядка 30 %, неналоговые — 7 %, межбюджетные трансферты из субъектов Российской Федерации — 26 %, делегированные полномочия — 33 %. Остальная часть — 4,2 % — дефицит местных бюджетов, который запланирован в размере 57,4 млрд руб. [11]. Однако, по данным Счетной палаты, скрытый дефицит, который необходимо покрывать, составляет 300 млрд руб. [15]. Основная часть бюджетов муниципальных образований высокодотационна. 63 % всех муниципальных образований имеет до-тационность 50—100 %, и всего 9 % муниципальных образований — 0 — 10 % [11].
Недостаточность финансовой базы бюджетов муниципальных образований и их значительная зависимость от вышестоящих бюджетов имеют вполне определенные социальные последствия в виде недополучения населением территории жизненно необходимых муниципальных благ и услуг,
что снижает уровень качества жизни населения. Муниципальная реформа, реализуемая в стране, еще далека от завершения. На данном этапе усилия законодателей направлены на устранение несоответствий в законодательстве и узких мест проводимой реформы. В области укрепления финансовой самостоятельности муниципалитетов звучат предложения об увеличении объема и роли местных налогов путем уточнения кадастровой оценки земель, проведения инвентаризации имущества, отмены льгот [3, 9]; о закреплении дополнительных налогов, например налога на недвижимость [9] или части НДС [3]. Однако свою важнейшую функцию — эффективное предоставление муниципальных услуг населению — органы местного самоуправления обязаны выполнять вне зависимости от обстоятельств.
Существует практика, с помощью которой муниципальные органы власти могут повысить эффективность предоставления услуг. Она основана на изменении подхода к управлению муниципальными услугами от административных методов к экономическим, осуществляемым на договорной основе. Одним из способов повышения эффективности и устойчивости услуг, улучшения содержания объектов социальной сферы может стать последующая передача права собственности на объект или управления им от органов местного самоуправления одной из внешних организаций.
Для более ясного понимания данной проблемы необходимо разграничить понятия «приватизация» и «предоставление контракта на оказание услуги третьей стороне». Услуга приватизирована, если органы местного самоуправления полностью снимают с себя обязательства как по оплате, так и по предоставлению услуг. Очевидно, что приватизируются чистые частные блага.
Если органы местного самоуправления сохраняют обязательства по предоставлению услуг или оплачивают услуги из государственной казны, то изменение процесса предоставления услуг в пользу внешней организации называется передачей права на предоставление услуг (контракцией). Этому процессу, как правило, подвержены смешанные блага.
У органов местного самоуправления имеются три возможных общих варианта предоставления услуг:
1) продолжение предоставления услуг муниципалитетом;
2) полное отторжение услуги и связанных с ней объектов, т. е. приватизация;
3) предоставление услуг в ходе переговоров органов местного самоуправления с внешней организацией (контракция). Сравнительная характеристика вариантов предоставления муниципалитетом услуг представлена в табл. 1.
Как видно, предоставление контракта на оказание услуг в ходе переговоров с внешней организацией представляется наиболее рациональным вариантом, так как это позволяет органам местного самоуправления передать часть своих полномочий, быть гибкими в предоставлении услуг, учитывая интересы всех сторон, участвующих в принятии
решения — руководителей и сотрудников организации, сообщества, клиентов и муниципалитетов.
Этот вариант может заинтересовать органы местного самоуправления также и по следующим причинам:
• сотрудники, занятые в сфере предоставления услуг, имеют знания, опыт и навыки, они могут быть потеряны, если контракт на предоставление услуг получит конкурент. В случае передачи в ходе переговоров команда сотрудников останется работать во внешней организации;
• объекты (здания) в случае перепродажи могут значительно упасть в цене. В случае передачи в ходе переговоров можно найти способы эффективного использования объектов;
• в открытой конкурентной борьбе за право предоставления услуг органы местного самоуправления не смогут оказать влияния на выбор организации с приемлемой для них формой собственности, в то время как при передаче права на предоставление услуги в ходе переговоров органы местного самоуправления будут иметь возможность влиять на ход событий;
• контракция дает возможность развития продуктивного долговременного сотрудничества с поставщиками.
Таблица 1
Сравнительная характеристика вариантов услуг, предоставляемых муниципалитетом
Критерий оценки Варианты предоставления услуг
Услуги муниципалитета Приватизация Контракция
Экономическая эффективность предоставления услуги Не заинтересованность в эффективном распределении ресурсов и получении максимальной прибыли Экономическая эффективность реализуется в полном объеме, что положительно влияет на цену и качество услуги Услуги предоставляются более эффективно и с меньшими затратами, чем при предоставлении непосредственно муниципалитетом
Возможность получения дополнительного дохода за счет других видов деятельности Отсутствует Полная свобода в выборе вида деятельности Существует, но не в ущерб основному виду деятельности, закрепленному в контракте
Способность реагировать на изменения рынка Незначительная Быстрая Быстрая
Контроль муниципалитета за качеством предоставляемой услуги Абсолютный Отсутствует Значительный контроль муниципалитета за качеством услуги
Возможность влияния муниципалитета на кризисные ситуации Оперативное реагирование на кризисные ситуации отсутствует Присутствует в значительном объеме
Обеспечение социальной справедливости и предотвращение дискриминации потребителей услуг (по районам проживания, по категориям потребителей) Преобладающее значение имеют социальные интересы населения (отсутствие дискриминации) Получение прибыли превыше социальных интересов населения (присутствие дискриминации) Муниципалитет в рамках контракта может установить определенные требования, обеспечивающие социальную справедливость (возможность предотвращения дискриминации)
Надежность и стабильность поставок услуг Абсолютная В случае банкротства фирмы, поставки прервутся Значительная
В развитых странах широкое применение контракции привело к формированию «полугосударственного» сектора, который образуют частные коммерческие или некоммерческие организации, производственные программы которых ориентированы на государственные и муниципальные контракты. Рыночное поведение таких организаций определяется не столько непосредственными проявлениями спроса со стороны населения, сколько политикой государства (муниципалитета).
С середины 1990-х гг. во многих странах возрастает интерес к проектам развития инфраструктуры, в финансировании и управлении которыми участвуют государство и частный бизнес. Это связано с разрывом между растущими требованиями к общественным услугам и бюджетными ограничениями государства. В Великобритании в 1980-х гг. была начата приватизация компаний секторов общественных услуг в сфере телекоммуникаций, энергетики, железных дорог и т. д. В начале 1990-х гг. в Великобритании принят закон о «частной финансовой инициативе», который должен был облегчить частным структурам «вхождение» в сектор общественных услуг посредством четкого определения рамочных условий. На основе данного закона к настоящему времени реализовано более 450 проектов на общую сумму 32 млрд евро в сфере дорожного хозяйства, транспорта, здравоохранения, охраны правопорядка и обороны. По оценкам Министерства финансов Великобритании, в 2002—2005 гг. в договорном порядке должно было быть инвестировано 36 млрд долл. [14].
В целом в ряде стран Европы — Ирландии, Португалии, Испании и Италии — приняты законодательные акты, облегчающие партнерство государства и частного сектора в реализации проектов. В Нидерландах, Германии и Австрии первые (пилотные) проекты находятся еще на ранней стадии. В Германии с расширением партнерства государства и частного сектора связывают серьезные перспективы в развитии транспорта и дорожной инфраструктуры. В Канаде и Австралии концепция партнерства государства и частного сектора включена в правительственные программы. Во многих развивающихся странах (Китае, Малайзии, Аргентине и др.) также разрабатывают первые проекты с участием государства и частного бизнеса [1]. Хотя программы и проекты партнерства государства и частного бизнеса могут осуществляться во многих секторах, пока они в большей мере реализуются в муниципальной сфере: общественный транспорт, вывоз и переработка мусора, образование и здравоохранение.
Решающее значение при предоставлении контрактов на оказание услуг внешней организации имеет отражение в них интересов потребителей. При отсутствии конкуренции между потенциальными поставщиками вероятна фиксация в контракте неоптимального уровня издержек и велика опасность коррупционных сговоров. Однако, даже если конкуренция велика, многое зависит от способности покупателя (муниципалитета) зафиксировать в контракте однозначные требования ко всем существенным аспектам предстоящей деятельности.
Контракция имеет смысл прежде всего потому, что предприниматель более бюрократа заинтересован в экономии. Однако, если, например, в контракте указан объем услуг, но недостаточно конкретно оговорены их качественные параметры, ближайшим резервом экономии может оказаться снижение качества. Если речь идет об уборке мусора, поставке питания в больницы и даже пожарной охране, соответствующие требования к качеству удается сформулировать четко и выполнение таких требований можно контролировать с высокой степенью надежности. Именно в таких областях и видах деятельности, где могут быть установлены четкие требования к качеству, наблюдаются наибольшие достижения в использовании контракции. Однако, например, в сферах народного образования и здравоохранения формально, четко и всесторонне описать требования к качеству не представляется возможным. Но это не означает, что перспективы для контракции здесь отсутствуют. В данном случае существуют два пути эффективного использования отношений контрактного типа:
1) на контрактной основе целесообразно формировать отдельные факторы и условия достижения конечных результатов;
2) если речь идет об услугах, потребляемых индивидуально (здравоохранение, образование), решению проблемы качества может способствовать вовлечение конечных потребителей в контрактные отношения. Для этого необходимо, чтобы потребители имели свободу выбора услуг и их поставщиков, конкурирующих между собой. Эта идея лежит в основе ваучерных систем.
Основополагающей целью муниципалитетов при сотрудничестве служит создание большей добавленной стоимости для оказания общественных услуг. Эта цель достигается в связи с большей дешевизной общественных услуг, оказываемых частными структурами, обладающими ориентированным на
результат менеджментом, современными методами планирования и возможностью более быстро осуществлять инновации и повышать эффективность. Еще одна цель муниципалитетов — эффективная передача частному партнеру рисков, связанных с планированием, строительством, финансированием и управлением текущей деятельностью того или иного объекта. Кроме того, муниципалитет получает выгоду от увеличения связанных с проектом бюджетных доходов, а также косвенных эффектов: оживления конъюнктуры и роста инвестиционной привлекательности территории.
Масштабы положительного использования этого варианта предоставления услуг будут в значительной степени зависеть от организационной структуры предприятия. Существует множество различных типов организации бизнеса с различной организационно-правовой структурой. Однако наиболее главными для передающей организации, представленной органами местного самоуправле-
ния, являются следующие вопросы: «Кто станет новым владельцем организации, предоставляющей услуги? Каков будет юридический статус новой организации?».
Возможных владельцев предприятия лучше всего называть термином «заинтересованные лица». Заинтересованное лицо — это любая группа людей, которая вносит капиталовложения или «делает ставку» на будущее организации. В группы заинтересованных лиц входят сотрудники, руководители, органы местного самоуправления, члены местного сообщества, а также клиенты, которым предоставляют услуги. Каждая из этих групп может стать потенциальным владельцем предоставляемых услуг.
Эти две характеристики внешней организации представлены на матрице форм организации бизнеса в табл. 2.
Самый простой и удобный для местной власти исполнитель услуги — муниципальное предприятие или учреждение. В российских городах они
Таблица 2
Матрица организации форм бизнеса
Основная заинтересованная сторона Юридический статус
Органы местного самоуправления Муниципальное предприятие Индивидуальный предприниматель Хозяйственное общество Предприятие с коллективной формой собственности Объединение совладельцев многоквартирного дома Объединение граждан Благотворительная организация
Органы местного самоуправления Отдел, предоставляющий услуги Муниципальное предприятие Концессия, муниципальная аренда, муниципальный подряд, акционирование
Сотрудники Индивидуальный предприниматель Работники владеют акциями Производственный кооператив
Руководители Выкуп компании руководителями, Доверительное общество
Потребители Потребительский кооператив; жилищный кооператив Кондомини-мум НГО
Сообщество Органы самоорганизации населения Ассоциации Клубы Членская благотворительная организация
Инвесторы Совместное предприятие; продажа акций, инвестиционный фонд, концессия
выполняют подавляющую часть муниципальных услуг по тепло-, электро-, газо-, водоснабжению и водоотведению, пассажирским и грузовым перевозкам, содержанию и ремонту муниципального жилого и нежилого фонда, содержанию территории муниципального образования, уборке мусора и др. В среднем по России в ЖКХ доля предприятий иных организационно-правовых форм составляет всего 17,3 % от общего их числа [12].
Цели деятельности муниципальных предприятий и учреждений вытекают из перечня вопросов местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов. При принятии решения о создании муниципального предприятия или муниципального учреждения необходимо исходить из того, что их число должно быть минимально необходимым и создаваться они должны только в тех случаях, когда соответствующая услуга не может быть предоставлена населению хозяйствующими субъектами иных форм собственности.
Обычно целесообразность создания муниципальных предприятий аргументируется следующими факторами:
• необходимость бесперебойного и гарантированного по объему и минимальным стандартам качества исполнения некоторых важнейших муниципальных услуг;
• локальный (местный) монополизм предприятия в исполнении муниципальной услуги, вследствие чего орган местного самоуправления не желает быть зависимым от частника;
• обеспечение социальной справедливости и предотвращение дискриминации потребителей услуг (по районам проживания, по категориям потребителей);
• большая возможность влияния муниципальной власти на цены и тарифы.
Сознавая ряд положительных моментов в деятельности муниципальных предприятий, нельзя одновременно не видеть их недостатков:
• муниципальные предприятия выполняют либо общественные, либо социально значимые услуги и поэтому получают дотации из бюджета. Они не заинтересованы в экономном расходовании ресурсов и повышении своей рентабельности, так как это приведет к сокращению бюджетных дотаций;
• муниципальное предприятие всегда желает быть монополистом в своей сфере деятельности и отрицательно относится к появлению любого конкурента, который, возможно, будет выполнять ту же услугу дешевле и качественнее;
• монопольное положение муниципальных предприятий не столько в завышении цен и тарифов, сколько в их неудовлетворительном качестве при невозможности потребителя отказаться от данного вида услуг.
В силу изложенного и население, и муниципальная власть заинтересованы в создании конкурентной среды при оказании муниципальных услуг с участием предприятий различных форм собственности.
Как известно, зарубежные города доверяют частным компаниям такие важнейшие сферы, как городской транспорт, водоснабжение, очистку бытовых стоков и даже метрополитены. В российских городах острая конкуренция между муниципальным и частным секторами наблюдается в сфере автобусных перевозок, обеспечении населения хлебобулочными изделиями, аптечном обслуживании, оказании ритуальных услуг и др. Возрастает роль частных предприятий в эксплуатации жилого фонда, вывозе бытового мусора. Как показывает опыт, участие частных предприятий ведет к снижению затрат и улучшению качества выполнения муниципальных услуг, сокращению бюджетных дотаций, а в отдельных случаях и к снижению тарифов. С другой стороны, местные органы власти освобождаются от ряда хозяйственных функций и могут сосредоточить свои усилия на решении стратегических задач [2].
Поэтому муниципальные предприятия должны создаваться в исключительных случаях:
• когда их деятельность крайне необходима для обеспечения нормального функционирования муниципального образования;
• когда конкурент отсутствует или услуги не могут оказываться частными предприятиями в силу объективных причин.
Однако, привлекая частный сектор к оказанию услуг, местные органы власти должны продолжать отвечать за выполнение следующих задач: гарантированное предоставление важнейших услуг; доступ к услуге всех слоев населения по приемлемой цене; справедливость по отношению к различным категориям потребителей; обеспечение минимальных социальных стандартов качества.
Предоставление услуг муниципальными предприятиями и частными предприятиями является двумя крайними формами предоставления услуг населению муниципального образования. Промежуточными формами, при которых имущество остается в муниципальной собственности, но передается в управление частным хозяйствующим
субъектам, являются аренда муниципального имущества, концессия, доверительное управление, акционирование и пр.
Аренда муниципального имущества может осуществляться для оказания услуг населению на базе муниципального имущественного комплекса и (или) для получения доходов в местный бюджет. В этом случае муниципальное имущество сдается внаем частным лицам или фирмам на определенных в договоре условиях, на продолжительный срок, причем органы местного самоуправления взимают с арендатора только арендную плату, но не участвует в распределении доходов, получаемых предприятием в результате управления услугой. В аренду могут быть переданы земельные участки, предприятия, оборудование и другие вещи, которые не теряют своих натуральных свойств в процессе их использования (непотребляемые вещи). В роли арендаторов могут выступать хозяйственные общества различных организационно-правовых форм.
Аренда является разумным компромиссом между интересами муниципалитета и арендатора. Сильными сторонами аренды являются: получение гарантированных поступлений платежей в местный бюджет независимо от результатов хозяйственной деятельности арендатора, возможность дифференцировать арендные платежи в зависимости от профиля предприятия, изменять их в соответствии с инфляцией. Отрицательными сторонами являются: цели арендатора и арендодателя могут не совпадать, краткосрочная аренда не мотивирует предпринимателя инвестировать в муниципальную собственность.
Доверительное управление — это передача имущественного комплекса МУП на определенный срок (согласно ГК РФ он не должен превышать 5 лет) доверительному управляющему — физическому или юридическому лицу. Доверительный управляющий обязуется управлять имущественным комплексом МУП в интересах муниципального образования за вознаграждение, предусмотренное договором доверительного управления. Поскольку источником вознаграждения являются доходы предприятия, доверительный управляющий объективно заинтересован в их увеличении.
Концессия — форма долгосрочной аренды, предусматривающая в качестве условия аренды инвестирование средств концессионера в имущественный комплекс предприятия. Концессия может быть наиболее эффективной для монопольных и инвестиционно привлекательных предприятий муниципального хозяйства, например в сферах водоснабжения или теплоснабжения. Эффект в этих
сферах может быть получен за счет мероприятий по ресурсосбережению, на реализацию которых у муниципального образования нет собственных средств. Необходимость применения концессий в управлении муниципальными предприятиями на территории РФ обусловлена тем, что основные фонды большинства из них физически и морально устарели. Без обновления основных фондов в ближайшее время встанет проблема неспособности муниципалитетов обеспечить оказание некоторых видов услуг по жизнеобеспечению населения.
К преимуществам договора концессии в современных условиях можно отнести:
• ограничение финансового участия соответствующих бюджетов в осуществлении модернизации и развития предприятия и приток дополнительных источников внебюджетного финансирования в регионы или муниципальные образования;
• возможность передачи в доверительное управление концессионеру как всего предприятия в целом, так и отдельных объектов инженерной инфраструктуры позволит расширить круг потенциальных инвесторов, что в конечном итоге будет способствовать созданию конкурентной среды в сфере деятельности локальных монополий;
• использование вложенных инвестором денежных средств непосредственно на месте реализации проекта в виде приобретения материалов и оборудования, найма рабочей силы и создания дополнительных рабочих мест;
• дополнительное строительство, реконструкция и модернизация объектов коммунального назначения в результате реализации проекта;
• возврат муниципальным образованиям модернизированного оборудования и обновленных основных фондов после истечения срока действия договора [13].
Концессия имеет следующие недостатки:
• при концессии прибыль от выполнения деятельности получает непосредственно концессионер;
• концессия может лишить органы местного самоуправления реального источника дохода;
• концессия может означать, что частный контрактор будет решать вопросы, которые находятся не только в компетенции органов местного самоуправления;
• органы местного самоуправления могут быть связаны договором концессии на несколько лет;
• договор о концессии может сократить возможность потребителей и работников оказывать влияние на процесс принятия решений, затрагивающих их права и обязанности;
• если частный контрактор нарушит условия подписанного им договора, органам местного самоуправления иногда сложно принуждать сторону к соблюдению их юридических прав;
• договор о концессии должен содержать пункт о возможности снижения стоимости в результате использования объекта, и органы местного самоуправления должны предусмотреть возможность реинвестирования денежных средств в случае прерывания договора;
• частные контракторы могут рассматривать объект концессии как источник быстрого получения дохода и не вкладывать деньги в инновационные технологии, которые могли бы послужить получению прибыли в долгосрочном периоде.
Однако многих потенциальных недостатков концессионного договора можно избежать, если заранее предвидеть их последствия и иметь их в виду при заключении договора.
Акционирование имущественных комплексов МУП — создание на базе муниципальных предприятий открытого акционерного общества (ОАО), 100 % акций которого находится в муниципальной собственности. Также может существовать ОАО с контрольным пакетом акций в руках государства (муниципалитета) и с «золотой акцией». С юридической точки зрения это равносильно приватизации, поскольку муниципальная собственность превращается в акционерную. Однако реальные рычаги управления предприятием остаются у органов местного самоуправления, а форма акционерного общества:
• позволяет установить необходимый контроль со стороны совета директоров за деятельностью предприятия и повысить его заинтересованность в улучшении результатов финансово-хозяйственной деятельности;
• дает возможность без каких-либо организационных преобразований предоставить на рынок пакет акций для частичной приватизации акционерного общества и привлечения дополнительных инвестиций за счет негосударственных средств;
• подразумевает, что право собственности акционерного общества на имущество и его ответственность по долгам создают объективные предпосылки для «рыночного поведения» соответствующих фирм.
Недостатком акционирования является то, что получение дивидендов на акции акционерного общества (в отличие, например, от аренды) не гарантировано. Однако для убыточно работающих предприятий это несущественно.
Муниципальный подряд — это форма взаимодействия между органами местного самоуправления и частным подрядчиком, которая возникает когда органы власти продолжают отвечать за предоставление той или иной услуги, но передают право на управление ею и предоставление организации из частного сектора. Как правило, муниципалитет привлекает для выполнения каких-либо работ (например, строительных) сторонние организации — подрядчиков. Бюджет органов местного самоуправления в любом случае уже содержит деньги на предоставление этой услуги, поэтому так или иначе они должны предоставлять эту услугу. В этом случае, несмотря на то, что по договоренности часть прибыли предприятия переходит в частный сектор, подразумевается, что эффективное управление приведет к снижению стоимости услуг, что возместит потенциальные убытки.
Выбор наиболее эффективной формы предоставления муниципальных услуг является сложной задачей. Принятие оптимального решения по данному вопросу в каждом конкретном случае требует учета многих, зачастую противоположно действующих, факторов и творческого подхода.
Варианты рассмотрения и реализации альтернативных подходов подготовлены на основании опыта реализации мини-проектов по передаче и содержанию объектов социальной сферы, разработанных в ряде исполкомов на Украине [4]. Здесь был реализован ряд мини-проектов по передаче и содержанию объектов социальной сферы в зависимости от типа услуги и предполагаемой формы ее предоставления. Так, например, в сфере здравоохранения, культуры в наиболее экономически депрессивных районах Украины были созданы негосударственные неприбыльные организации, предоставляющие высококачественные, но недорогие услуги членам своей организации. Сложившаяся практика демонстрирует, что применение процесса принятия решения в отношении передачи и содержания объектов социальной сферы может привести к реальному улучшению в сфере предоставления муниципальных услуг, независимо от сложившихся обстоятельств и конкретных проблем.
В нашей стране одним из важнейших направлений стратегического развития муниципального хозяйства выступает демонополизация потенци-
ально конкурентных видов деятельности и услуг. Это те сферы, которые можно отнести не только к естественно монопольным в силу особенностей технологического процесса предоставления услуг (водоснабжение, канализация, транспортировка тепловой энергии и пр.), но и к искусственно монополизированным местными администрациями. К последним во многих муниципалитетах можно отнести, например, рынок услуг по содержанию и эксплуатации жилищного фонда и нежилых помещений, управлению жилищным фондом, производству тепловой энергии, благоустройству территории и др. [7].
Основным инструментом демонополизации муниципальных услуг в нашей стране считается конкурсное размещение заказов. Муниципалитеты, осознавшие выгоду данного механизма (а экономия бюджетных средств достигает в некоторых случаях 10 %), все чаще прибегают на практике к конкурсному размещению заказов. В частности, в Республике Башкортостан доля конкурсного размещения заказов для муниципальных нужд, финансируемых из местных бюджетов, увеличилась с 12 % в 2001 г. до 34,9 % в 2004 г. [5]. Тем не менее доля конкурсных закупок в муниципальных образованиях остается низкой и имеет большие различия по территориям. Это объясняется различными причинами: неподготовленностью и нежеланием органов местного самоуправления; зависимостью местных администраций от поставщиков услуг (в том числе вероятность коррупции); недостатком или отсутствием конкурентоспособных поставщиков услуг. Основной причиной, по мнению специалистов, является низкий профессиональный уровень персонала местных администраций.
Во всех муниципальных образованиях болевой точкой является жилищно-коммунальная сфера. Износ жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры колеблется от 45 до 70 % [8], что требует значительных инвестиций на восстановление и нормальное функционирование объектов ЖКХ. Инвестиции из частного сектора возможно привлечь путем передачи отдельных видов и элементов муниципальной инфраструктуры (обеспечение населения водой, теплоэнергией, топливом, отвод сточных вод, сбор отходов) в сферу частного предпринимательства в долгосрочную аренду, концессию, путем акционирования предприятий. В некоторых регионах страны, в частности в Самарской, Саратовской, Ростовской областях, уже имеется первый положительный опыт. В Чувашской Республике и Татарстане приняты решения о полном акционировании
жилищно-коммунальных предприятий, причем в жесткие сроки [5]. Кроме того, в правительственной среднесрочной программе социально-экономического развития страны предлагается «стимулировать развитие конкуренции в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг и управления жилищным фондом, разделить в муниципальном секторе выполнение функций собственника жилищного фонда и функции по управлению и обслуживанию этого фонда, перейти преимущественно к конкурсному отбору подрядных организаций для выполнения работ по обслуживанию и ремонту, а также управлению жилищным фондом» [8]. Появление в жилищной сфере управляющих компаний, а также объединение собственников жилья в значительной степени зависит от политики органов местного самоуправления. В некоторых городах, благодаря поддержке местных администраций, управляющим компаниям и товариществам собственников жилья передается до 17 % жилищного фонда [10]. Среди предприятий, осуществляющих обслуживание и ремонт жилищного фонда, доля частных компаний растет. Так, например, в Кемеровской области 22,5 % жилищного фонда обслуживается предприятиями частной формы собственности, в Волгоградской области - 59,5 % [12].
От органов местной власти в первую очередь зависит, будут ли созданы равные условия для доступа на рынок оказания жилищных услуг предприятий различных организационно-правовых форм собственности. Большинство подрядных организаций, задействованных в жилищной сфере, являются субъектами малого предпринимательства, что имеет огромное значение для развития муниципального хозяйства.
Таким образом, современной задачей органов местного самоуправления выступает деятельность по активизации частной инициативы, расширению конкуренции на рынках товаров, работ, услуг, привлечению инвестиций и новых компаний. Основой местного содействия становится создание благоприятной среды для развития предпринимательства во всех его формах, видах, размерах, масштабах. Как показывает зарубежная практика, именно это является импульсами экономического прогресса и гарантией полноценной реализации функций органов местного самоуправления по отношению к населению.
Использование альтернативных вариантов предоставления услуг может либо сократить стоимость услуги, либо улучшить ее качество. Кроме того, рассматривая различные варианты взаимодействия органов местного самоуправления с частными
предпринимательскими структурами, можно найти вариант с наибольшей экономической эффективностью и наименьшими финансовыми затратами для муниципалитета. Это окажет положительное влияние не только на качество предоставляемых услуг, снижение бюджетной нагрузки муниципалитета, но и даст положительный импульс для развития всего муниципального хозяйства за счет привлечения дополнительных инвестиций, развития малого бизнеса, создания новых рабочих мест и пр.
ЛИТЕРАТУРА
1. AsselberghsR. PPP Was passiert wo in der EU, 2003. Р. 13 - 14.
2. Бабун Р. Проблемы муниципальной экономики // Муниципальная экономика. 200, № 2 (2). С. 37 - 42.
3. Бежаев О. Резервы поступлений местных налогов и неналоговых доходов // Муниципальная власть. 2006, № 5. С. 41 - 43.
4. Возможные формы собственности и предоставления услуг органами местного самоуправления. Проект «Передача и содержание объектов социальной сферы». DFID / Ukraine: SSATM Project / SSATM Manual / March 2003 (www. ssatm. org. ua, www. Snezhnoye. dn. ua)
5. Зайнашева З., Салихова С. Ключевые принципы стратегического управления предоставления муниципальных услуг // Муниципальная власть. 2006, № 6. С. 79 - 82.
6. Лексин В. Парадоксальная реформа: факторы и тормозы // Муниципальная власть. 2006, № 6. С. 17 - 27.
7. Маркварт Э. Основные принципы и направления реформирования муниципального хозяйства// ЖКХ: журнал руководителя и главного бухгалтера. - М.: 2004, № 11. С. 35 - 39. № 12. С. 14 - 18.
8. Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы). Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2003 г. № 1163 - р.
9. Пронина Л. И. Увеличение налогооблагаемой базы субъектов Федерации и муниципальных образований // Финансы. 2006, № 3. С. 15 - 19.
10. Салама Ю. М. Управляющие компании в ЖКХ // ЖКХ: журнал руководителя и главного бухгалтера. - М.: 2004, № 11. С. 15-17.
11. Силуанов А. Реализация финансовых основ Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» // Муниципальная власть. 2006, № 5. С. 8 - 9.
12. Тыртышов Ю. П. Новые методы управления ЖКХ с привлечением частного бизнеса // ЖКХ: журнал руководителя и главного бухгалтера. - М.: 2004, № 12. С. 4 - 8.
13. Чернышов Л. Н. Экономика городского хозяйства. - М.: Инфра, 1999. - 328 с.
14. Шарингер Л. Новая модель инвестиционного партнерства государства и частного сектора // РЭЖ. 2004. № 9 - 10. С. 41 - 52.
15. Яковлев В. О ходе реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Муниципальная власть. 2006, № 5. С. 6 - 7.
НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ к —™ ИНФОРМАЦИОННО- LJIЧ И.1
АНАЛИТИЧЕСКИЙ СБОРНИК ''ВДИ1
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА
ПРОБЛЕМЫ И РЕШЕНИЯ
Банковско-предпринимательская деятел
Конкурентноспособность российской экс
• Финансово-инвестиционная деятельное
I (1) январь 2008
ВНИМАНИЕ, НОВИНКА!!!
C января 2008 г. выходит новый ежемесячный журнал (сборник) Издательского дома «Финансы и Кредит»
«ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА: ПРОБЛЕМЫ И РЕШЕНИЯ».
Подписные индексы: по каталогу агентства «Роспечать» - 80628; по каталогу агентства «Пресса России» - 44368.
Подписаться можно в редакции: тел. (495) 621-91-90, 621-69-49, e-mail: [email protected]
