CC BY
164
15 (57) - 2011
Инновации
УДК 332.14
ОСНОВНЫЕ МЕХАНИЗМЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ
в. А. КАБАШКИН,
доктор экономических наук, профессор факультета экономики и права E-mail: kva1955@bk.ru
Д. О. гребенев,
студент факультета экономики и права E-mail: denr-34@yandex.ru Московский государственный лингвистический университет
В статье рассматриваются главные положения и определения экономической модели государственно-частного партнерства (ГЧП). Приводятся основные этапы реализации региональных проектов ГЧП, раскрываются перспективы развития ГЧП в регионах России.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, основной, этап, проект, региональный, проект.
В современных условиях формирования и развития региональной инвестиционной политики одним из основных инструментов является реализация проектов на условиях государственно-частного (включая муниципально-частное) партнерства. Как известно, государственно-частное партнерство — это привлечение на контрактной основе органами власти частного сектора для более эффективного и качественного решения задач, относящихся к публичному сектору экономики, на условии компенсации затрат, разделения рисков между партнерами, обязательств, компетенций и т. д.
Интерес к инвестиционной составляющей такого рода вызван многими причинами: недостатком государственных, муниципальных или частных ресурсов для решения социально значимых и иных
приоритетных задач, необходимостью поддержки конкурентоспособности экономики региона и т. д. ГЧП как явление приобрело такое значение по двум обстоятельствам.
Во-первых, учитывая задачи в реализации инфраструктурных проектов, трудно представить многолетний капиталоемкий проект территориального, городского или промышленного развития, который не инициировался бы властью. Спрос на проекты, которые можно финансировать на условиях ГЧП, во многом порождается за счет деятельности органов государственного и муниципального управления (ОГМУ).
Во-вторых, если раньше такие проекты, как правило, финансировались за счет средств региональных бюджетов, то теперь, в условиях рыночной экономики, государство пытается перейти к модели привлечения дополнительных ресурсов посредством разделения рисков, а также повысить эффективность своей деятельности по развитию территорий, городов и отраслей.
Капиталоемкость таких инфраструктурных проектов может быть сопоставима с годовыми бюджетами муниципалитетов и даже субъектов Российской Федерации. Но, как известно, долговые
финансовая аналитика
проблемы и решения
обязательства по привлечению займов, например муниципальных образований, в рамках действующего Бюджетного кодекса Российской Федерации не осуществляются более чем на 10 лет. Поэтому ГЧП, позволяющее выводить финансирование инфраструктуры за баланс и ограничивать участие органов государственного и муниципального управления в проектных рисках, является неизбежным инструментом.
В связи с этим проблемам формирования и развития государственно-частного партнерства в регионах Российской Федерации уделяется в настоящее время достаточно много внимания. В первую очередь это связано с тем, что реализация региональных инвестиционных проектов на условиях ГЧП, как правило, дает мультипликативный эффект.
Существенным моментом здесь может являться то, что каждый участник государственно-частного партнерства нацеливает свою деятельность как на увеличение своих собственных доходов, так и на рост общественного благосостояния. В любом аспекте само значение термина «партнерство» должно предусматривать какие-то равноправные и равнозначные проявления, как со стороны ОГМУ, так и со стороны предпринимательских структур или иных заинтересованных органов.
В целом можно определить следующие основные критерии государственно-частного партнерства.
1. Государственно-частное партнерство представляет собой систему мер государственного регулирования для реализации промышленной политики, стимулирования инновационной активности, привлечения инвестиций в развитие инфраструктуры и социальной сферы.
2. Государственно-частное партнерство с точки зрения привлечения предпринимательских структур предполагает наличие деятельности частного сектора в сфере предоставления общественных услуг (жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, социальные услуги, образование, транспорт, городское хозяйство и т. п.).
3. Государственно-частное партнерство предоставляет возможность частному сектору обеспечить предпринимательскую инициативу, экономию затрат и сжатые сроки реализации проектов. При этом публичный сектор обеспечивает согласование общественных интересов, предоставляет долгосрочные гарантии установления тарифов, регуляторов, стандартов и правил контроля.
4. Государственно-частное партнерство является инструментом привлечения предприниматель-
ской инициативы и инвестиций при сохранении государственного контроля за активами (объекты инфраструктуры, недра, экономические субъекты, имеющие социальное значение и т. д.).
5. Государственно-частное партнерство обеспечивает этико-экономический аспект посредством реализации принципов социальной ответственности бизнеса перед обществом.
6. Государственно-частное партнерство является альтернативой как государственному предпринимательству, так и полной передаче хозяйственного ведения в руки частного сектора.
Анализ опыта развитых стран в области реали -зации проектов государственно-частного партнерства свидетельствует о целесообразности формирования элементарной нормативной базы в сфере государственно-частного партнерства, проведения определенных институциональных преобразований для обеспечения качественного управления проектами ГЧП и позволяет выделить следующие основные направления регулирующей деятельности государственной (региональной) власти в отношениях с частными участниками партнерств:
— организация и осуществление постоянного контроля и надзора за исполнением участниками партнерских соглашений всех своих обязательств, а также контроля за своевременным устранением допущенных нарушений условий договоров;
— выработка при необходимости предложений по корректировке условий договоров, в частности тарифов и цен на производимые товары и услуги;
— прием и рассмотрение жалоб и предложений от частных участников партнерств по поводу ненадлежащих действий отдельных государственных органов или должностных лиц, препятствующих исполнению условий соглашений;
— прием и рассмотрение претензий пользователей товаров и услуг, производимых партнерством;
— принятие мер по восстановлению нарушенных прав участников партнерств и пользователей.
Здесь представлены в достаточной степени общие положения, отражающие основные блоки формирования государственно-частного партнерства. Естественно, что как в теории, так и на практике могут быть и другие направления государственного регулирования, обусловленные теми или иными задачами развития национальных экономик зарубежных стран и их регионов.
Помимо указанного существует ряд иных специфических факторов, которые должны быть изучены в рамках подготовки проекта ГЧП к реализации: демографическая ситуация, риски; стоимость ос-
новного капитала и потоков сделок или проектных предложений, доступность привлечения капитала, требуемый тип партнера частного сектора и т. д.
Проект ГЧП принесет пользу в том случае, если он будет использоваться в запланированной степени на протяжении всего срока реализации проекта. Следовательно, нужно рассмотреть местную демографическую ситуацию, а также сделать прогнозы ее изменения в течение срока действия проекта. К тому же нужно определить степень, в которой демографическая структура населения на обслуживаемой территории будет подходить для осуществления проектов ГЧП. Для этого государственный сектор должен ответить на такие вопросы:
— будет ли население жить в данной местности, чтобы выполнять проект на протяжении всего его срока?;
— существуют ли какие—либо указания на то, что демографическая ситуация может измениться, что, в свою очередь, могло бы изменить спрос на проект?;
— есть ли возможные тенденции, которые бы указывали на изменение состава населения, необходимые для учета в проекте в течение всего срока его жизни?
Сфера реализации ГЧП в первую очередь формируется в зависимости от сферы народного хозяйс-
тва, где предполагается реализовать инвестиционный проект на условиях партнерства. В мировой практике есть различные примеры успешных региональных пилотных проектов в различных областях экономики. Часто в качестве таковых запускаются проекты, связанные с обеспечением дорогами и транспортом, поскольку доход получается исключительно за счет платы за услуги пользователями. Однако проекты водоснабжения/канализации и обеспечения школ также были успешными. Различные направления реализации проектов ГЧП, осуществленные в Европе, показаны в табл. 1.
Схожие проекты были запущены в других регионах мира.
Проекты ГЧП поощряются в силу того, что они позволяют передать риски частному сектору. Однако необходимо отметить: если этому сектору удается нести некоторые риски, то другие лучше оставить за государством. В действительности неверное распределение рисков между названными секторами приведет к ухудшению соотношения цена/качество в проектах ГЧП.
В результате можно сформулировать концептуальную точку зрения о том, что государственно-частное партнерство ориентировано на инновационные методы, используемые государственным сектором при заключении контрактов с частным, который приносит свой капитал и способность осуществлять
Таблица 1
Примеры реализации проектов ГЧП в Европе
Страна Государственное здание Оборона Жилищное строительство Здравоохранение Информационные технологии Порты Тюрьмы Железные дороги Дороги Школ и университеты Спорт и досуг Водопровод и канализация
Австрия + + +
Бельгия +
Великобритания + + + + + + + + + + +
Германия + + + + + + +
Греция +
Дания +
Ирландия + + + + +
Испания + + +
Италия + + + + + +
Нидерланды + + + + +
Норвегия + +
Португалия + + +
Румыния + + +
Финляндия + + + +
Франция + + + +
Хорватия + +
Швеция +
проекты вовремя и в рамках бюджета. Собственно, ГЧП позволяет государству или региону получить доступ к альтернативным источника капитала, делая реальным осуществление важных и срочных проектов, которые были бы невозможны в других условиях.
Партнерство представляет собой форму взаимодействия на договорной основе государственных и частных структур для обеспечения потребностей населения в общественно значимых товарах/услугах на основе:
— длительного характера отношений (средне- и долгосрочные);
— полного или частичного финансирования частным сектором проекта ГЧП;
— наиболее эффективного распределения рисков между сторонами;
— наиболее эффективного участия сторон в управлении, контроле за реализацией проекта;
— стимулирования частного партнера для оказания услуг лучшего качества, с обеспечением удовлетворения потребностей потребителей при неизменной стоимости услуг, а также введения штрафных санкций при неисполнении условий осуществления ГЧП;
— вознаграждений частному сектору.
Именно уникальная комбинация мотивов и
потенциалов государственного и частного секторов и конкурсный процесс заключения контрактов обеспечивают высокий потенциал инновационных подходов к созданию общественной инфраструктуры в рамках партнерства.
Тем не менее ГЧП может быть негибким механизмом. Лучше всего он работает там, где результаты могут быть определены в начале работ. По этой причине механизмы партнерства, как правило, малоприменимы в региональных проектах с постоянно развивающейся технологией и изменчивым спросом потребителей, так как это затрудняет определение внятных целевых показателей в начале проекта.
Несмотря на наличие как успехов, так и провалов в этой сфере,
основной тренд заключается в том, что все больше и больше стран прибегает к использованию этой модели, что отражается в растущем числе заключаемых договоров ГЧП.
Общая модель организации, например, совместного муниципально-частного предприятия представлена на рисунке.
На рисунке представлен типичный вариант организации на муниципальном уровне специальных проектов по улучшению обслуживания потребителей совместными усилиями муниципальных властей и частного предпринимательства. Под проект создается совместное предприятие-исполнитель, в капитале которого для сохранения публичного контроля преобладает коммунальное имущество (не менее 50,1 %). Тем самым максимальная доля частного капитала ограничивается 49,9 %, т. е. контрольный пакет в любом случае сохраняется в руках муниципальных властей. Организуются минимально необходимые структуры предприятия-исполнителя, определяются источники и порядок финансирования исполнения проекта, согласовываются рамочные условия деятельности участников. В результате потребитель получает продукт (товары и услуги) «из одних рук».
При этом гарантированность получения результата возрастает как с точки зрения своевременного осуществления проекта (партнер из частного сектора мотивирован закончить проект как можно раньше, чтобы определить уровень понесенных издержек и начать получать выплаты), так и с точки зрения исполнения бюджета (график выплат, как правило, финансируется перед началом строительства, защищая общество от возможных рисков).
Му ниципалитет: минимум 50,1% участия
Предприниматель: максимум 49,9% участия
Рамочные условия
Целевые средства поддержки
Совместное дочернее предприятие - исполнитель проекта
Обслуживание клиента «из одних рук»
Делопроизводство
Управление проектом
Модель организации совместного муниципально-частного предприятия
Основными способами повышения эффективности использования участия региона в осуществлении инвестиционных проектов с применением подходов ГЧП по сравнению с бюджетным финансированием являются:
— повышение эффективности контроля за использованием бюджетных средств в рамках строительных контрактов;
— передача ответственности за своевременный ввод объектов в рамках заранее определенной сметы частным инвесторам (строительство «под ключ»);
— использование средств бюджета только по направлениям проекта, которые определяют необходимость софинансирования;
— перенос расходов регионального бюджета по финансированию результатов капитальных вложений на будущее путем оплаты выкупа готового объекта (эксплуатируемого в интересах государственных нужд) в рассрочку;
— отказ от использования средств регионального бюджета для финансирования капитальных вложений путем передачи инвестору прав на коммерческое использование объекта до момента его окупаемости (механизмы ГЧП концессионного типа);
— формирование внебюджетных механизмов обеспечения обязательств государственного заказчика перед инвесторами в рамках договора (контракта) ГЧП.
Существенным для реализации партнерства является то, что региональные органы могут выполнять свои регулирующие функции либо самостоятельно, либо с помощью специально создаваемых для этих целей учреждений (в том числе и с учетом работы среди нескольких муниципальных образований по соглашению между ними или посредством координации деятельности субъектом Российской Федерации) или привлеченных организаций.
По опыту многих развитых стран, территориальное регулирование инфраструктурных отраслей, открытых для государственно-частного партнерства, осуществляют следующие органы и структуры:
— региональные министерства (ведомства);
— региональные министерства (ведомства) и независимые агентства;
— региональные министерства (ведомства) и автономные консультативные и совещательные агентства;
— региональные министерства (ведомства) и агентства, подчиненные им. Таким образом, можно констатировать, что базовым шагом на всех
уровнях власти должно стать соответствующее выстраивание административного аппарата, готового реализовать государственные цели в условиях партнерства с бизнесом.
Для ограниченных в собственных ресурсах территориальных образований главной проблемой является выявление региональных подразделений (служб), восприимчивых к ГЧП. Начиная проекты партнерства, администрация (служба, департамент и другой орган регионального управления) становится на новый, не привычный для себя путь организации работы.
Обычный проект по осуществлению государственных закупок включает в себя определение основного источника финансирования, проектирования, вынесение проекта на тендер, наем контингента, слежение за работой, принятие завершенного проекта и передачу его другому участнику государственного сектора, который будет управлять заново построенным объектом.
Но для ГЧП требуется совершенно другой процесс реализации проекта. Сначала проводится оценка применимости для проекта механизма ГЧП. За этим следует стадия технико-экономического обоснования, которая включает в себя бенчмар-кинг в государственном (муниципальном) секторе, оценку рисков и спецификацию результатов работы. Последнее является наиболее значительным отклонением от традиционного процесса реализации проекта, потому что государство (или муниципальное образование) отказывается от использования технической спецификации требуемого актива, а вместо этого определяет иные критерии, по которым новый объект будет оценен в соответствии с целью проекта.
При проведении тендера ГЧП обычно предполагаются три стадии: начальное заявление интереса, предквалификационный отбор и подача подробных заявок на торги. После выигрыша контракта в результате конкурсных торгов следует стадия переговоров. Контроль на стадии строительства заключается в том, чтобы перед началом этапа эксплуатации убедиться в соответствии проекта установленным требованиям.
Наконец, в рамках ГЧП государственный (муниципальный) сектор оставляет за собой также роль проведения мониторинга управления услугой или активом согласно условиям контракта.
Чтобы выбрать департамент, подходящий для реализации ГЧП, нужно ответить на два ключевых вопроса: каким департаментом управляют люди, наиболее открытые к изменениям, и перед каким
департаментом стоит острая необходимость в новых активах, которые осуществлялись в качестве пилотных проектов где-то еще?
Для более полноценного достижения поставленных целей целесообразно рассмотреть вопрос о создании межрегионального или регионального центра государственно-частного партнерства.
Региональный центр государственно-частного партнерства (центр ГЧП) в качестве основной миссии осуществляет поддержку и ускорение развития инфраструктурных проектов регионального и муниципального значения и повышение качества услуг государственного и муниципального управления по развитию инфраструктуры через развитие и использование разнообразных инструментов государственно-частного партнерства.
В понятие организации государственно-частного партнерства входят все этапы деятельности органов государственного и муниципального управления с момента зарождения идеи, создания, реконструкции, расширения или модернизации объектов общественной инфраструктуры, пригодных для реализации с использованием механизмов ГЧП, до разработки обосновывающей и проектной документации, согласования финансовой схемы и самого процесса строительства, завершающегося вводом в эксплуатацию объектов и исполнением всех контрактных обязательств, в том числе по истечении сроков (порой длительных) коммерческой эксплуатации. Для этого разрабатывается и администрацией утверждается программа ГЧП как перечень проектов, намеченных к строительству на принципах партнерства, организуются процедуры подготовки и запуска проектов через конкурсы, осуществляется контроль за исполнением контрактов.
Формирование программы ГЧП является существенным шагом в реализации региональных проектов партнерства. Так, администрация субъекта РФ использует механизмы ГЧП для достижения целей, предусмотренных программными документами, утверждаемыми на определенный период. К их числу относятся стратегия социально-экономического развития, разрабатываемая, как правило, на 5—10 лет, отраслевые и федеральные целевые комплексные программы, относящиеся к данному региону, планы и программы муниципальных образований по совершенствованию их хозяйственной структуры.
В программу ГЧП включаются проекты, относящиеся к сфере ответственности органов власти и имеющие коммерческую привлекательность для частных инвесторов. По проектам, включенным в программу, орган государственного и муниципаль-
ного управления (ОГМУ) проводит подготовительную работу для конкурсного выбора частного инвестора и оператора, организует и проводит конкурс, принимает решение о победителе и заключает с ними контракты по согласованной форме.
Последовательность выбора типа ГЧП во многом определяется условиями реализации конкретного инвестиционного проекта, что показано в табл. 2.
В анализе и выборе оптимального варианта могут быть задействованы и другие типы ГЧП.
Следует учесть, что общий мониторинг и государственный (муниципальный) контроль должны сохраняться за соответствующим (уполномоченным) региональным органом управления.
Организация проекта ГЧП включает несколько этапов:
1. Подготовку проекта, в том числе:
■ определение целевых критериев эффективности и качества, которых должен добиться частный партнер;
■ определение технических и финансовых схем решения по проекту, определяющих его организацию;
■ разработку проектной документации, контрактов и иных необходимых соглашений, проектов решений законодательной власти и иных нормативно-правовых актов по обеспечению исполнения условий контракта органами государственного или муниципального управления, в частности по выделению и подготовке территории будущего строительства;
■ формирование информационного пакета проекта, предоставляющего потенциальному партнеру необходимый объем знаний для принятия решения об участии в проекте;
■ формирование конкурсной комиссии и утверждение положения о ее работе.
2. Принятие решения о реализации проекта органами исполнительной и законодательной власти, включая:
■ принятие необходимых законодательных и нормативных актов, обеспечивающих реализацию проектов ГЧП на территории субъекта РФ;
■ прохождение необходимых общественных слушаний, публичных и иных процедур;
■ выделение бюджетных средств на подготовку технико-экономического обоснования, про-ектно-сметной документации, необходимых экспертиз проекта, решение о гарантиях ОГМУ по проекту;
Таблица 2
Характеристики для выбора условий реализации проекта ГЧП
Форма ГЧП Описание Передача прав собственности Срок партнерства
Контракт на эксплуатацию и обслуживание ЧП (частное предприятие) заключает контракт на эксплуатацию актива от имени организации государственного сектора в течение установленного периода времени Право собственности остается за государственным сектором на весь срок действия контракта Срок действия контракта
Проектирование и строительство ЧП проектирует и строит объект за счет финансовых средств государственного сектора. Государственная организация платит сумму, зафиксированную в контракте, по завершении строительства По завершении строительства переходит к государственному сектору Заканчивается после передачи прав собственности
Строительство, аренда и передача Этот тип партнерства похож на предыдущий за исключением того, что при данном типе организация государственного сектора платит за выполнение проекта посредством долгосрочной рентной платы После завершения рентных платежей После передачи прав собственности
Проектирование, строительство, финансирование, эксплуатация ЧП проектирует, строит, финансирует и эксплуатирует государственный актив в течение установленного времени. ЧП возвращает вложенные средства в период действия контракта за счет платежей, осуществляемых государственной организацией за предоставленные услуги Остается за государственной организацией в течение периода действия контракта На период действия контракта
Строительство, эксплуатация, передача ЧП заключает концессионное соглашение на проектирование, строительство и эксплуатацию государственного имущества в течение установленного периода. ЧП возвращает средства, вложенные в период действия контракта, на заранее оговоренных условиях контракта. Период действия концессионного соглашения всегда значительно короче, чем срок эксплуатации государственного актива По окончании периода действия контракта После передачи прав собственности
Строительство, владение, эксплуатация ЧП заключает контракт на проектирование, строительство, эксплуатацию государственного имущества на период длиннее, чем экономический срок эксплуатации государственного актива Остается за ЧП на неограниченный срок Срок действия контракта
■ решения о долевом участии в учреждении специальных проектных компаний (СПК) по проектам, о назначении ответственных представителей ОГМУ в руководящие органы СПК.
3. Выполнение решения о реализации проекта,
включая:
■ подготовку документации для проведения конкурса на выбор частного партнера;
■ разработку контрактной документации для ознакомления потенциальных партнеров;
■ информирование и проведение консультаций с потенциальными частными партнерами, а также публичного привлечения частных партнеров, информационное обеспечение, консультационное сопровождение инвесторов;
■ проведение конкурсной или иной процедуры по выбору частного партнера, объявление победителя конкурса и извещение об этом через средства массовой информации;
■ переговоры с победителем конкурса для заключения контракта на реализацию проекта;
■ участие частного партнера в переговорах с
финансово-кредитными организациями по вопросам привлечения финансирования в проект и обеспечение финансовой стороны контракта;
■ заключение соглашений по вопросам со-финансирования сформированного проекта ГЧП;
■ контроль за исполнением всех обязательств по заключенным контрактам.
Подписание контракта является следующим важным шагом в организации ГЧП. Победитель конкурса согласовывает проект распоряжения ОГМУ о результатах конкурса, а также подписывает инвестиционный контракт или договор долгосрочной аренды земельного участка с уполномоченным лицом не позднее 20 рабочих дней с момента вручения указанному лицу выписки из итогового протокола о признании победителем конкурса. Контракт вступает в силу после его подписания сторонами и регистрации в установленном порядке. Дальнейшие отношения между ОГМУ и победителем конкурса определяются условиями
контракта и соответствующим распорядительным документом.
Требования к конкурсам могут быть различными. При этом следует выделить следующие факторы успешного осуществления крупных российских проектов, которые были представлены рынку и по которым могут быть объявлены тендеры по отбору концессионеров:
■ четкая передача рынку требований государственного сектора и сообщение критериев отбора участников тендеров;
■ установление реальных сроков, обеспечение прозрачности проведения тендеров (несмотря на серьезное политическое давление в отношении таких проектов);
■ использование системы двусторонней связи с рынком и реагирование на его сигналы;
■ оценка экономической целесообразности реализации проекта на принципах ГЧП;
■ оценка эффективности проекта, обеспечиваемого каждым представленным предложением.
Концессионные конкурсы проводятся в соответствии с положениями Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Основной концессионной моделью ГЧП, адаптированной для использования при создании инфраструктурных объектов в России, является схема «строительство — передача — эксплуатация», предусматривающая следующую примерную последовательность организационных и юридических действий:
■ реализация государством подготовительных этапов проекта, включая разработку проектной документации, изъятие и выкуп земельных участков в федеральную собственность в полосе отвода создаваемого объекта;
■ проведение открытого тендера на право заклю -чения концессионного соглашения;
■ заключение с победителем тендера концессионного соглашения и долгосрочного договора аренды земельных участков в полосе отвода создаваемого объекта;
■ осуществление концессионером строительства объекта на условиях долевого финансирования из собственных и привлеченных им средств и средств федерального бюджета;
■ регистрация объекта после завершения строительства в государственной собственности Российской Федерации (с концессионными обременениями);
■ осуществление концессионером после заверше-
ния строительства коммерческой эксплуатации объекта в течение установленного концессионным соглашением срока (20—40 лет); ■ возврат объекта концессионного соглашения по истечении срока концессии государству. При этом важнейшим принципом реализации и критерием отбора проектов ГЧП является принцип обеспечения возвратности инвестиций и необходимого уровня доходности на вложенный капитал для концессионера.
Инвестиционные конкурсы имеют свои особенности. Так, некоторые объекты общественной инфраструктуры могут сооружаться при государственной поддержке, например из Инвестиционного фонда РФ. В этом случае ОГМУ, в ведении которых находится проект, обязаны организовать конкурс среди инвесторов, претендующих на участие в проекте. В некоторых случаях закон позволяет не применять конкурсных процедур при выборе частных партнеров.
Условия заключения контракта ГЧП без конкурса базируются на том, что согласно требованиям законодательства инвестиционный контракт о ГЧП может быть заключен без проведения конкурса в следующих случаях:
1) по решению высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного органа местного самоуправления в случае возникновения потребности в определенных товарах, работах, услугах в связи с наступлением обстоятельств непреодолимой силы или иных чрезвычайных обстоятельств, обусловливающих невозможность проведения конкурса;
2) по решению высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного органа местного самоуправления в случае расторжения ранее заключенного соглашения вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения соглашения партнером, если объектом вновь заключаемого соглашения является объект расторгнутого соглашения и если конкурсная документация, в соответствии с которой был проведен конкурс, содержала указание на возможность заключения нового соглашения;
3) если конкурс признан несостоявшимся в связи с подачей одной заявки на участие в конкурсе в порядке, установленном п. 6 ст. 14 названного закона.
Критерии допуска к участию в конкурсе являются важным инструментом реализации проектов ГЧП. К участию в конкурсе допускаются юридические и физические лица, не являющиеся банк-
ротами, не находящиеся на стадии ликвидации или реорганизации, не имеющие текущих налоговых задолженностей, оформившие в установленном порядке заявку на участие в конкурсе, внесшие задаток и представившие организатору конкурса в установленные сроки другие необходимые документы, указанные в конкурсной документации, и прошедшие предварительный квалификационный отбор, в том числе гарантии финансового обеспечения реализации проекта.
Заявителю может быть отказано в участии в конкурсе в случае, если лицо, претендующее на участие в конкурсе:
— не оплатило задатка;
— не представило всех необходимых документов в установленный срок;
— представило заведомо ложную информацию в обязательной документации.
Подача заявки на участие в конкурсе означает согласие участника с условиями конкурса и принятие им обязательств соблюдать эти условия. За нарушение обязательств претендент не допускается к конкурсу, а его заявка отклоняется.
Приведем условный пример организации ГЧП при разработке и реализации проекта строительства автомобильной дороги.
Описание ситуации. Место действия — один из крупных городов Российской Федерации, исторически развивавшийся вдоль крупной реки, служившей важной транспортной магистралью. Вдоль реки сформировались и основные сухопутные железнодорожные и автомобильные пути, выполняющие в связи с географическим положением города межрегиональные функции.
По мере развития города и роста межрегиональных перевозок автомобильная магистраль, проходящая через центральные районы города, оказалась перегруженной и перестала справляться с возросшими транспортными потоками. Обострились и экологические проблемы.
Выбранное решение. Администрацией субъекта РФ было рассмотрено решение о строительстве новой автомобильной дороги в обход города. Такой вариант развития транспортной схемы позволяет одновременно решить комплекс задач:
• разгрузить центральные улицы города от избыточного автомобильного потока;
• существенно сократить протяженность межрегиональных автоперевозок, в основном реализуемых большегрузным транспортом;
• повысить скорость транзитных грузовых перевозок;
• придать импульс развитию новой производственно-складской инфраструктуры возле новой автодороги;
• создать условия для развития новых жилых комплексов.
Разработанная финансовая модель. Поскольку строительство автодороги и развитие прилегающей территории требуют крупных инвестиций и в то же время могут быть коммерчески привлекательными, было принято решение о разработке и реализации проекта на условиях ГЧП.
Заказчиком выступает администрация субъекта РФ, в качестве партнеров рассматриваются российские и международные институты развития, органы власти граничащих субъектов РФ, российские и иностранные частные инвесторы.
Особенностью проекта является наличие двух взаимосвязанных, но различных частей: строительство автодороги и развитие прилегающих территорий. Различаются как финансовые модели, так и подходы к организации этих частей проекта. По решению администрации субъекта РФ с учетом советов консультантов выбрана следующая схема:
• автодорога строится на основе договора о концессии;
• прилегающие территории развиваются на основе частных договоров аренды земельных участков с правом последующего выкупа в собственность.
Организация контрактной схемы реализации проекта. Выбор данного организационного предложения обусловлен стремлением привлечь международные финансовые институты (МФИ) к финансированию проекта.
Предложена идея создания двух специальных проектных компаний, одна из которых ответственна за развитие прилегающей территории (СПК-2), а вторая — за введение в действие автотрассы с инфраструктурой (СПК-1) по схеме ГЧП (договор концессии).
Такая структура соответствует требованиям МФИ о конкуренции и отвечает требованиям об автономности и финансовой самостоятельности компаний-заемщиков. Кроме того, создание специальных проектных компаний позволяет освободить проект от возможных обязательств учредителей.
Предварительный список контрактных документов, подлежащих согласованию, включает: 1) проектный контракт № 1, который определяет отношения между администрацией субъекта РФ (АСРФ) и СПК-1. В нем описаны: разгра-
ничение обязанностей, правила и суть поддержки со стороны АСРФ, контроль со стороны АСРФ за деятельностью СПК-1, формы отчетности СПК-1 перед АСРФ;
2) проектный контракт № 2, который детально определяет отношения между АСРФ и СПК-2: стратегию деятельности СПК-2 по застройке участков, суть и правила поддержки со стороны АСРФ, контроль последней за деятельностью СПК-2, форму отчетности СПК-2 перед АСРФ;
3) государственные гарантии АСРФ для СПК-1;
4) прямое соглашение, призванное защитить права кредиторов перед концессионером. Согласно гарантиям, обеспеченным АСРФ для СПК-1, документ может быть подписан СПК-1 — заемщиком по кредиту, а не АСРФ;
5) контракт на управление — соглашение, заключенное между управляющей компанией (УК) и СПК-1 (с согласия АСРФ), дающее управляющие полномочия в СПК-1 УК;
6) координационное соглашение, определяющее отношения и формат координирующих действий между СПК-1 и СПК-2;
7) договор концессии, определяющий отношения между СПК-1 и концессионером. Документ включает технические, юридические и финансовые аспекты, соглашение об аренде земельных участков под будущей трассой (без прилегающих). Договор торгуется на открытом тендере;
8) договоры продажи и аренды земельных участков, заключаемые СПК-2 с приобретателями и арендаторами;
9) кредитные соглашения, которые могут быть заключены на трех уровнях: государственное (на уровне АСРФ), прямое с СПК-1 (обеспеченное гарантийными обязательствами) и коммерческие кредиты на уровне концессионера. Последние могут предоставить российские финансовые структуры, а также Европейский банк реконструкции и развития, Европейский инвестиционный банк и другие финансовые организации.
Финансовая организация проекта. С точки зрения интересов АСРФ, финансовый баланс всего
проекта должен объединять бизнес-планы трех
юридических лиц.
1. Концессионер: бизнес-план включает выручку от платы за проезд, расходы на строительство и эксплуатацию, длительность соглашения, государственные субсидии, распределение
рисков в концессионном соглашении. На базе этого определяются необходимость кредитов и периодичность субсидий от СПК-1 для сбалансирования бюджета концессионера.
2. СПК-1: бизнес-план будет зависеть от возможности кредитования, явной или неявной поддержки АСРФ. Этот элемент может являться финансовой прокладкой, позволяющей АСРФ регулировать бюджетное финансирование.
3. СПК-2: бизнес-план основан на предположениях о ценности земельных участков и их пригодности при появлении трассы в среднесрочной перспективе. Определяется финансовая структура СПК-2 (величина капитала, соотношение вложений государственного и частного секторов). Производится расчет среднесрочной перспективы расходов на развитие участков. Предполагается, что доходы от деятельности
СПК-2 могут перечисляться учредителю — АСРФ в виде дивидендов или как доход от ликвидации СПК-2 после завершения операций по реализации участков. Целевое назначение доходов, поступающих в АСРФ от СПК-2, — компенсация понесенных затрат на подготовку проекта и возмещение затрат на подготовку и осуществление строительства дороги.
Налоги. Создание дороги даст дополнительный макроэкономический эффект экономике региона и создаст промышленные, торговые и жилищные объекты, что увеличит налоговые поступления.
Конкурсный отбор частных партнеров. Согласно предложениям консультантов для отбора таковых сформирована конкурсная комиссия, в которую вошли представители АСРФ. В результате информирования и консультаций с потенциальными частными партнерами, в том числе публичных мероприятий по привлечению частных партнеров, среди подавших заявки инвесторов в два этапа были выбраны частные партнеры по всем частям проекта, с победителями конкурсов заключены контракты на реализацию проекта.
Проблемы и их решения 1. Строительство новой автомобильной дороги резко изменит экономическую ситуацию в прилегающей к ней зоне. Для предупреждения коррупционных явлений при выкупе и последующей продаже и передаче в аренду земельных участков приняты законодательные акты администрации субъекта РФ об отчуждении участков, создана СПК-2, которой переданы права управления земельными участками и главной задачей которой поставлено формиро-
вание доходной базы проекта для компенсации затрат ОГМУ по подготовке и управлению проектом.
2. Для выкупа занятых земельных площадок в зоне прохождения трассы дороги, оплаты услуг консультантов и финансирования подготовки проектно-сметной документации был создан специальный фонд, долевое участие в котором приняли администрация субъекта РФ, концессионеры и заинтересованные финансовые организации. Возврат привлеченных средств осуществлялся по мере реализации выкупленных участков.
3. В условиях контракта — компенсация недополученных доходов концессионеру до определенного в случае недостижения прогнозного трафика. Однако развитие грузопотоков превзошло ожидаемые уровни в связи с включением больших объемов перевозок из сопредельных стран и строительства мощных логистических комплексов вдоль дороги. В связи с ростом грузовых и пассажирских потоков СПК-1 были начаты проектные работы по увеличению пропускной способности дороги за счет резервированных территорий.
4. СПК-2 выполнила возложенные на нее задачи и была ликвидирована решением учредителей после завершения строительства дороги. Затраты на ее содержание не превысили плановых значений, а полученные ею доходы были распределены среди учредителей пропорционально первоначальным вкладам.
Выводы. Описанные подходы к организации ГЧП и рассмотрение приведенного практического примера показывают, что организация партнерства не является стандартным, одномерным процессом, а определяется спецификой социально-экономических проблем, решаемых при реализации проекта.
Организация должна отвечать требованиям российского законодательства о конкуренции и о конкурсных процедурах, нормативно-правовым актам, регулирующим взаимоотношения участников хозяйственной деятельности в субъекте РФ.
Сложность организационно-финансовой модели определяется также тем, что для финансового обеспечения проекта необходимо использовать схемы, отвечающие требованиям инвесторов и кредиторов, в том числе требованиям международных финансовых организаций.
Поскольку каждый крупный проект ГЧП является уникальным, сложным и, как правило, реализуемым в конкретном субъекте РФ впервые, его
разработку необходимо проводить с привлечением квалифицированной консультационной помощи.
Основные нормативно-правовые акты, регулирующие организацию ГЧП:
1) Федеральный закон от 08.11.2008 № 135-Ф3 «О защите конкуренции»;
2) Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;
3) письмо ФАС РФ от 02.04.2008 № ИА/7334 «О применении антимонопольного законодательства при осуществлении контроля за сделками с объектами коммунальной инфраструктуры, находящимися в государственной или муниципальной собственности»;
4) постановление Правительства Москвы от 27.04.2004 № 255-ПП (ред. от 20.05.2008) «О порядке проведения конкурсов и аукционов по подбору инвесторов на реализацию инвестиционных проектов»;
5) закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 № 627100 (с изменениями на 10.04.2008) «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах»;
6) документы Всемирного банка: «Типовая документация для торгов. Закупка работ по строительству объектов»; руководство «Отбор и наем консультантов заемщиками».
Не следует забывать о том, что проведение конкурсных торгов для образования ГЧП является дорогостоящим мероприятием. Обратимся к зарубежному опыту. Оценка общих издержек конкурсных торгов в Ирландии показала, что проект ГЧП со стоимостью основного капитала 100 млн евро, в котором участвовало три консорциума, в своей цене превысил 6 млн евро. Очевидно, что, чем дольше консорциум участвует в торгах, тем выше и больше потери в случае проигрыша.
Поэтому кандидаты принимают участие в таком дорогостоящем процессе, если вознаграждение от успеха превышает риски провала. К тому же издержки, которые несет государственный сектор, выше, поскольку надо принимать во внимание издержки на текущее управление в период эксплуатации и осуществление прогнозов относительно доходов/расходов, связанных с функционированием проекта в течение всего срока его выполнения. В результате проекты ГЧП должны быть крупномасштабными (например, объединять в одну программу несколько однотипных проектов, реализуемых в ряде муниципальных образований).
Конкуренты из частного сектора также неохотно участвуют в торгах по единичному проекту со сравнительно низкой стоимостью основного капитала. Но если ряд подобных проектов появится на рынке, частный сектор сможет распределить издержки от участия в конкурсных торгах по нескольким проектам и таким образом снизить риск, связанный с проигрышем торгов. Выпуск ряда похожих проектов называется потоком сделок (проектных предложений).
Кроме того, издержки реализации ГЧП во многом зависят от доступности привлечения капитала на мировых финансовых рынках в момент их запуска. Принимая во внимание, что срок действия проекта обычно составляет от 20 до 35 лет, прогнозы капитальных издержек в течение действия проекта определят общую сумму издержек для государственного сектора.
Учет всех этих факторов будет способствовать реализации региональных проектов государственно-частного партнерства в России.
Список литературы
1. Кабашкин В. А. Государственно-частное партнерство: международный опыт и российские перспективы. М., ООО «МИЦ», 2010.
2. Кабашкин В. А. Совершенствование управления проектами, реализуемыми на условиях государственно-частного партнерства // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2010. № 3 (27).
3. Bult-SpieringM., Dewulf G. Strategic issues in public-private partnerships: an international perspective. Blackwell Publishing Ltd., UK, 2006.
4. Green Paper on services of general interest. COM (2003) 270, 21.5.2003. European Parliament resolution on the Green Paper on services of general interest, 14.01.2004 (T5 - 0018/2004).
5. Public-Private Partnership (PPP) Handbook, Asian Development Bank (ADb), September 2008.
6. URL: http: //www.ppp-russia.com/media/ ebbd58d4-74b2-4db8-98f1-d0e326d3bd6d. doc.
