CC BY
243
В.А.Колесников,
кандидат политических наук, доцент
ВОЗНИКНОВЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ОСОБЕННОСТИ КОНСТИТУЦИИ ЧЕХОСЛОВАКИИ В ПЕРИОД ПЕРВОЙ РЕСПУБЛИКИ
Первым конституционным актом домюнхен-ской республики следует считать упомянутый выше Закон об образовании независимого Чехословацкого государства (Закон №11), который является наглядным примером одной из важнейших характерных черт чешского конституционного процесса — постепенности и строгого следования законности. Руководящей идеей Закона №11 стал принцип рецепции важнейших черт австрийского имперского права вновь создаваемым государством, как объяснялось в преамбуле, «для того, чтобы была сохранена взаимосвязь существовавшего до сих пор правопорядка с новым состоянием, чтобы не наступили беспорядки и чтобы переход к новой государственной жизни не был ничем нарушен...» [1. —С.417—418]. В целом Закон указывал на временность государственного состояния Чехословакии после 28 октября, не устанавливая новых институтов государственной власти и местного самоуправления, а также не решая вопроса о форме независимого государства. В то же время устанавливалось, что государственная форма Чехословакии должна быть определена вновь избранным Национальным собранием по договоренности с парижским Чехословацким национальным советом.
14 ноября 1918 г. была обнародован Закон №37, вошедший в историю Чехословакии как «Временная конституция». Данный акт представлял собой органический закон, содержащий всего двадцать один параграф о Национальном собрании, о президенте и о правительстве. Исключительную роль в системе органов государственной власти, согласно Временной конституции, было призвано играть Национальное собрание, которое в соответствии с § 1 формировалось путем увеличения количества членов Национального комитета вначале до 256, а затем (после изменения конституции в 1919 г.) до 268 членов. Однопалатное собрание не только обладало самыми широкими законодательными и контрольными полномочиями, но и избирало квалифицированным большинством президента республики, председателя и членов правительства, а также играло роль учредительного собрания, поскольку должно было в соответствии с § 4 выработать проект постоянной чехословацкой конституции. Таким образом, на первых этапах чехословацкой государственной самостоятельности установился весьма специфический режим представительного правления, по существу, отрицавший идею разделения властей. Дальнейшая конституционная история Чехословакии так или иначе демонстрировала это исключительное предпочтение парламентаризму в наиболее чистом виде.
Национальное собрание было созвано 14 ноября 1918 г. и на первом же заседании провозгласило республиканскую форму правления для Чехословакии.
Особенностью статуса правительства являлось то, что оно, по существу, являлось исполнительным органом Национального собрания, что вполне согласовывалось с логикой Временной конституции. Национальное собрание имело исключительные полномочия избирать и отзывать правительство, требовать полного отчета о его деятельности. Председатель и члены правительства приносили присягу и несли солидарную ответственность перед Национальным собранием. Согласно § 17 правительство определялось как коллегиальный форум из 17 членов (§ 14) во главе с председателем. Исполнительная компетенция правительства была практически неограниченной, что вытекало из специфики его взаимоотношений с Национальным собранием.
Правовое положение президента определялось в § 7 Временной конституции как «глава государства». С самого начала в чехословацкой конституционной доктрине возобладала концепция «президентского арбитража», согласно которой «институт президента можно было рассматривать как орган обеспечения стабильности» [2. — С.112] на основе высокого морального авторитета лица, занимающего данный пост. Данное обстоятельство во Временной конституции выразилось в подчеркнуто «слабых» полномочиях президента. Глава государства не имел права созывать, закрывать или откладывать сессии Национального собрания, не мог его распустить, не пользовался правом законодательной инициативы, не мог присутствовать на заседаниях Национального собрания. Единственным средством президентского воздействия на законодательный орган являлось отлагательное вето на законопроекты (§ 11), которое, впрочем, легко могло быть преодолено простым большинством голосов членов Национального собрания. Президент не имел права назначать и отзывать правительство, вмешиваться в его деятельность, присутствовать на его заседаниях и требовать от него отчета. В то же время свои функции президент осуществлял по предложению правительства, а вступление в силу президентского акта требовало обязательной контрассигнации ответственного министра.
Первым президентом Чехословакии был избран Т.Г Масарик, имевший колоссальный авторитет у населения. По сути дела, Временная конституция Чехословакии в общих чертах закрепила президентскую модель в рамках парламентарной республики, характерную для современных
европейских государств, прежде всего Германии и Италии. Тем не менее, дальнейшая эволюция института президента в Чехословакии проходила под знаком усиления его исполнительных функций и актуализации его роли в дуализме исполнительной и распорядительной власти. Развитие конституционной модели взаимоотношений между президентом и законодательным органом было закреплено, прежде всего, в Законе №271/1919. В нем «вместо теории о суверенитете НС (Национального собрания. — В.К.) была отражена теория равновесия между законодательной и исполнительной властью» [2. — С.112].
Важнейшим новшеством стало лишение Национального собрания права избирать правительство. Правительство теперь назначалось и отзывалось президентом, было ему подотчетно (§ 14), хотя по-прежнему несло ответственность перед законодательным органом (§ 16). Президент также получил право присутствовать на заседаниях правительства, а также требовать письменного сообщения от любого ответственного министра по вопросам, входящим в соответствующую компетенцию. В целом конституционный принцип «равновесия» законодательной и исполнительной власти, нашедший отражение в Законе 271/1919, был перенесен в постоянную конституцию Чехословакии и стал определяющим на всем протяжении «домюнхенского» периода.
К моменту окончания полномочий в рамках Национального собрания были выработаны несколько проектов конституционных законов, которые составили т.н. «постоянную конституцию». Большую роль в подготовке данной конституции сыграли профессор И. Гетцель, Швег-ла, Боучек, Беллу. Непосредственное участие в работе над проектами принимал президент Масарик. Серьезное влияние на законотворческие работы оказало конституционное законодательство Франции периода Третьей республики (особенно органические законы 1875 г.), Конституция США 1787 г., отчасти австрийское и швейцарское государственное право.
29 февраля 1920 г. ключевые акты, составившие постоянную конституцию Чехословакии, были утверждены Национальным собранием, а 6 марта вступили в силу. Сразу после принятия конституции в чешской юридической науке возникла концепция октроирования. Пытаясь оставаться на платформе законности и объяснить феномен возникновения нового государственного права на основе нелегитимного переворота, весомое количество чешских ученых (особенно немецкоговорящих) высказывали мнение о том, что чехословацкая конституция была октроированной, поскольку был нарушен правовой континуитет: «.Теории, понятия октроирования и революции теснейшим образом связаны. Каждое противоправное вторжение в действующий правопорядок. является октроированием.» [3.- 8.31]. Таким образом, по мнению одного из ведущих теоретиков конституционного права Чехословакии, чехословацкая конституция являлась «с точки зрения прежнего (в нашем случае
австрийского) права необходимо возникшим "октроированием" [3. — 8.35, 36].
Уже в первой национальной конституции обнаружились специфические черты структуры, характерные практически для всех последующих конституций Чехословакии и Чехии. Наряду с основным законом — Конституционной Хартией (Уставным листом), составлявшим ядро постоянной конституции, высшей юридической (равной Хартии) силой обладал еще ряд конституционных актов. Юридически существовало три вида конституционных норм — собственно Конституционная Хартия; законы, определенные в Хартии как ее составная часть; законы, изменяющие или дополняющие Хартию, если они прямо не были обозначены как конституционные в тексте самой Хартии.
Конституционная Хартия состояла из 134 параграфов, была разделена на шесть глав, которые открывали вводный закон и преамбула. В качестве принципиальных основ Хартии выступали теория народного суверенитета, учредительной власти, разделения властей, естественных прав личности. Система Хартии включала в себя следующие блоки:
Преамбула провозглашала субъектом учредительной власти чехословацкую нацию, а Национальное Собрание — ее представителем при принятии постоянной конституции. Согласно преамбуле конституция должна была выражать стремление «укрепить полное единство нации, ввести в республике справедливые порядки, обеспечить мирное развитие чехословацкой отчизны, содействовать всеобщему благу всех граждан государства и обеспечить благословенные свободы будущим поколениям» [4. — 8.2] (далее по тексту ссылки на данное издание).
Глава I (§§ 1—5) содержала общие положения, которые закрепляли принцип народного суверенитета, республиканскую форму правления, унитарное государственное устройство с автономной территорией Прикарпатской Руси, территориальные пределы государства, единое чехословацкое гражданство, столицу, государственный герб и флаг.
Глава II (§§ 6 —54) определяла порядок формирования и функционирования законодательной ветви власти.
Глава III (§§ 55 —93) регулировала устройство и полномочия правительственной и исполнительной власти.
Глава IV (§§ 94 —105) была посвящена устройству судов.
Глава V (§§ 106 —127) гарантировала соблюдение фундаментальных гражданских прав и свобод на территории республики.
Глава VI (§§ 128 —134) содержала постановления об охране национальных, религиозных и расовых меньшинств.
Высшим законодательным органом, согласно Хартии, являлось двухпалатное Национальное собрание (НС), избиравшееся на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании согласно принципу пропорционального представительства.
Активным избирательным правом по выборам в нижнюю палату — Плату депутатов — обладали все граждане, без различия пола, достигшие 21 года. Кандидат в депутаты должен был достичь тридцатилетнего возраста, а также не менее трех лет состоять в гражданстве Чехословакии (§ 10 Хартии). Активное избирательное право по выборам в верхнюю палату парламента — Сенат — реализовывалось по достижении 26 лет. Важнейшими цензами пассивного избирательного права при выборах в Сенат являлись достижение 45-летнего возраста и не менее 10 лет чехословацкого гражданства. Согласно §§ 11 и 16 Хартии Палата депутатов избиралась на 6 лет, Сенат — на 8 лет.
Палаты НС имели равное право в отношении законодательной инициативы. Каждый законопроект должен был пройти обсуждение в обеих палатах и получить согласованное одобрение. При этом в § 43 Хартии для Сената устанавливался предельный срок в 6 недель для принятия постановления по абсолютному большинству законопроектов и 1 месяц для бюджетных законов и законов о воинской повинности. Помимо законодательной компетенции НС осуществляло также административную, контрольную и судебную функции. Важнейшим проявлением административной функции являлось избрание на совместном заседании обеих палат Президента Чехословацкой республики (ЧСР) (§ 38 Хартии), а также других должностных лиц. К контрольным функциям относились: проверка состояния финансового хозяйства и государственного долга, выражение недоверия правительству, интерпел-ляционная деятельность, создание постоянных и временных комитетов и комиссий, занимающихся контролем за деятельностью министров и т.д. Согласно § 67 Хартии, палаты осуществляли уголовное преследование Президента ЧСР по обвинению в государственной измене. При этом обвинение предъявляла нижняя палата, а решение по нему выносил Сенат. Такая же судебная процедура, согласно § 79, была предусмотрена в отношении Председателя и членов Правительства по обвинению в умышленного или грубого неосторожного нарушения законов республики.
Весьма специфическим институтом являлся Постоянный комитет НС, в который входили 24 члена (16 депутатов и 8 сенаторов), которому Хартия поручала замещать в установленное время и в установленном объеме весь парламент. Постоянный комитет в межсессионный период, согласно § 54 Конституции, мог принимать неотложные акты, имеющие временную силу закона. Ряд парламентских полномочий Постоянному комитету были недоступны (избрание Президента и его заместителя, изменение конституционных законов, установление новых налогов, расширение воинской повинности, обвинение и уголовное разбирательство в отношении высших должностных лиц государства и т.д.).
Согласно § 2 Хартии, главой государства являлся Президент, который одновременно возглавлял исполнительную ветвь власти. На осно-
вании §§ 38, 56 —63, а также специального закона 161/1921 Президент избирался на семь лет на совместном собрании палат НС в двух турах квалифицированным большинством 3/5 присутствующих парламентариев при кворуме, составляющем абсолютное большинство состава парламента. Абзац 4 § 58 устанавливал, что никто не может быть избран Президентом более двух сроков подряд. Право баллотироваться в данном случае можно было реализовать только по прошествии семи лет с момента последнего избрания Президентом.
Компетенция Президента была достаточно широка. Он являлся главнокомандующим, высшим представителем республики в международных отношениях с правом заключения и ратификации международных договоров ЧСР, имел право объявлять войну и заключать мир, принимать и аккредитовывать дипломатических представителей, назначать всех профессоров вузов, судей, государственных чиновников и офицеров, объявлять о смягчении уголовного наказания или помиловании и т. д.
В отношении парламента Президент имел право созыва, закрытия и отсрочки сессий, а также роспуска палат. Кроме того, Президенту принадлежало право подписи законов и связанное с законодательным процессом суспенсивное вето. На основании § 47 Хартии Президент мог возвратить любой (в том числе и конституционный) закон в НС в течение месяца со дня представления с мотивированными замечаниями. Президентское вето могло быть преодолено абсолютным большинством всех парламентариев при поименном голосовании либо подтверждением данного закона квалифицированным большинством в Палате депутатов в три пятых при поименном голосовании.
Хартия устанавливала полномочия Президента по назначению и смещению Председателя и членов Правительства. При этом непринятие отставки правительства или его отдельных членов могло иметь место только в двух случаях: когда Палата депутатов выразила Правительству недоверие (§ 78 Хартии) и когда член Правительства был осужден Сенатом за нарушение закона в сфере своей компетенции. Помимо этого на основании § 82 и § 83 Хартии Президент имел право присутствовать на заседаниях Правительства, требовать от правительства и отдельных его членов письменных докладов по любому вопросу их компетенции, а также созывать правительство и его членов на совещания. Подобного рода полномочия Президента в отношении Правительства свидетельствовали о его статусе главы исполнительной власти и о полупрезидентской форме Чехословацкой республики, несмотря на парламентский способ избрания, характерный для парламентарных форм республики.
На основании закона № 654/1919 учреждалась особая Канцелярия Президента республики, которая организационно делилась на гражданское и военное отделение и возглавлялась назначаемым главой государства начальником (канцлером).
Правительство ЧР понималось в Хартии как коллегия министров во главе с Председателем. Несмотря на то, что Президент мог участвовать в его заседаниях, ему не принадлежало право голоса. Членами Правительства (министрами) являлись все руководители министерств, а также министры без портфелей (еще одно подтверждение коллегиальности), назначенные Президентом. Из абзаца 4 §20 Хартии вытекало, что назначение Председателя и членов Правительства осуществлялось, исходя из соотношения партийных фракций в НС. Правительство коллегиально (в присутствии Председателя) принимало решения о правительственных предложениях для НС и о предложениях по применению президентского вето; обо всех вопросах политического характера; о назначении судей, государственных служащих и офицеров, начиная с VIII класса, или о предложениях по поводу назначения должностных лиц Президентом (§70 Хартии).
Председатель Правительства считался должностным лицом, представляющим все Правительство перед Президентом и НС и являющимся связующим звено между ними. Согласно §51 Хартии, Председателю правительства и ответственному министру принадлежало правомочие контрассигновать подпись Президента под любым законом. Кроме того, Председатель Правительства имел право подписывать законы вместо Президента в том случае, если он был болен, занят или не имел заместителя.
Актами правительственной власти являлись постановления Правительства, подписанные
Председателем или его заместителем (представителем) и министром, на которого возлагалось исполнение постановления (§84 Хартии). При этом §55 Хартии ограничивал нормотворческую деятельность Правительства актами во исполнение определенного закона и в его рамках.
Правительство несло солидарную ответственность перед НС. Согласно §76 Хартии, для предложения о выражении недоверия Правительству требовались письменная форма и подписи не менее ста депутатов. Решение о недоверии принималось абсолютным большинством голосов депутатов нижней палаты при кворуме абсолютного большинства с поименным голосованием. Правительство могло само инициировать процедуру предложения о выражении недоверия. Выражение недоверия на основании абзаца 1 §78 Хартии обязывало Правительство вручить Президенту заявление об отставке.
Наряду с органами исполнительной власти, статус которых был урегулировал de jure в Хартии и иных конституционных актах, фактически на основе существующей политической практики в ЧСР возник весьма оригинальный институт «пятерки», представляющий собой собрание руководителей решающих политических партий, независимо от того, являлись ли они правящими или оппозиционными. Первоначально в его состав входили национальный демократ Рашин, аграрий Швейгла (руководитель «пятерки»), председатель народной партии Шрамек, социал-
демократ Бехине и национальный социалист Стржибрны. Как писали критики фиктивных сторон чехословацкой конституции «пятерка» была ядром фактической, неписанной конституции, которая на деле действовала и реализовывалась. Этот орган действовал, хотя не должен был действовать и не имел под собой конституционной основы» [2. — C. 367]. Реальную силу и
значение «пятерки» в 1922 г. признал и Президент Масарик, который в новогоднем послании нации посетовал на несовершенства парламентаризма и необходимость профессионализма деятельности государственных органов [5. — S. 196]. Таким образом, «пятерка» стала уникальным межпартийным инструментом достижения политической стабилизации «домюнхенской» республики. С другой стороны, демократия в Чехословакии, как справедливо замечает Ф.Барнард, характеризовалась существованием «высокоолигархической партийной организации с партийными боссами, пользующимися почти диктаторской властью, что задерживало не только рост индивидуальных политиков, но и внутрипартийную демократию» [6. — P. 138]. Не
случайно современники называли межвоенную Чехословакию «Республикой Масарика». Оли-гархичность партийной жизни и государственного управления, выражавшаяся в существовании «системы Град», «троек», «пятерок», была осознанным творением «отцов» чехословацкой демократии Т. Масарика и Э. Бенеша, переходившим в политическую традицию.
В отношении судебной власти конституционные акты устанавливали общедемократические принципы и оставляли, по сути, неизменной систему судов, оставшуюся в наследство от австрийского устройства.
Принадлежность чехословацких конституционных законов к конституциям т.н. «второй волны» выразилась в том, что структурный блок, посвященный правам и свободам личности, выступал отнюдь не на первом месте и следовал в Хартии за органическими нормами. Абсолютное большинство статей гарантировали гражданам Чехословакии личные и политические права. В этом выразилась франко-американская либеральная традиция, которая доминировала в течение последних ста лет в общемировом конституционном процессе.
В §106 Хартии устанавливался принцип формального равенства. Реестр личных прав начинался свободой личности, закреплявшейся в §107. Законом, который устанавливал обеспечительные нормы в отношении личной свободы, стал Закон об охране неприкосновенности личности и жилища и тайны переписки №293/1920, воспроизводивший процедуру habeas corpus и принятый в развитие Хартии. С рамочным §107 Хартии были тесно связаны §108 (свобода селиться в любом месте Чехословакии и заниматься там деятельностью, приносящий доход), §110 (право беспрепятственного выезда за границу), §111 (широко понимаемая имущественная свобода, формулируемая негативным способом).
Параграф 112 Хартии содержал рамочное предписание о неприкосновенности жилища, ссылаясь при этом на то, что подробности гарантий урегулирует закон, «являющийся составной частью настоящей конституции» [4. — 8.28].
Исключительно важным был §113, который устанавливал гарантии важнейших прав, обеспечивающих публичное проявление суверенитета личности — свободу печати, свободу собраний и право создавать общества. Интересным является тот факт, что содержание перечисленных субъективных прав формулировалось в одном параграфе. К указанному параграфу примыкал §114 о свободе союзов, которая понималась как особая категория права на создание обществ, определяющая ключевые меры политических прав граждан Чехословакии.
Тайна переписки гарантировалась §116, который также вводил лишь рамочное определение содержания данного права, оставляя его конкретизацию и установление основных гарантий Закону 293/1920.
Под заголовком «Свобода преподавания и совести. Свобода выражения мнений» в §§117 — 125 Хартии закреплялись несколько индивидуальных свобод, более предметно урегулированных в основном тексте конституции. Параграф 117 гарантировал свободу выражения мнений, §§118 —120 — свободу преподавания (исследования, науки), §121 — свободу совести и вероисповедания. Положения §§122 —125 содержали нормы, устанавливающие рамочные гарантии отправления религиозных обрядов.
Одной из особенностей закрепления правового статуса индивида в чехословацкой конституции стала попытка законодателя установить уже в основном тексте меры и границы реализации личных прав и свобод. Общее правило, воспроизводившееся сразу в нескольких параграфов пятой главы, предусматривало в этой связи два принципа: реализация права должна осуществляться в пределах, установленных законом (напр., §117) и осуществление субъективного права и личной свободы не должно находиться в противоречии с публичными интересами («публичным порядком», «публичной нравственностью») (напр., §122).
Несколько выпадал из общей структуры конституционного блока о правах человека §126, гласивший: «Брак, семья и материнство находятся под особой охраной законов» [4. — 8.30]. В данной норме нашло отражение желание законодателя, с одной стороны, закрепить принцип позитивной дискриминации в отношении женщин и несовершеннолетних, с другой — подчеркнуть исключительную общественную и государственную важность института брака. В целом параграф гарантировал единственное конституционное субъективное право, относящееся к ряду социально-экономических прав.
В §127 Хартии устанавливалась единственная конституционная обязанность — проходить военное обучение и по призыву встать на защиту
Родины. При этом регулирование подробностей возлагалось на обычный закон.
ЛИТЕРАТУРА
1. Ванечек В. История государства и права Чехословакии /В.Ванечек. — М.: Наука, 1981. — 642 с.
2. Лацо К. Конституция домюнхенской Чехословацкой республики /К.Лацо. — М.: Наука, 1972. — 341 с.
3. Weyer V Ceskoslovenske pravo ustavni /V Weyer. — Praha: Ustavni nakladatelstvo,1928. — 211 s.
4. Ustavni listina Ceskoslovenske republiky. — Praha: Ustavni nakladatelstvo, 1920. — 38 s.
5. Narodni shromazdöni republiky Ceskoslovenske v prvem desetileti. — Praha: Ustavni nakladatelstvo, 1928. — 652 s.
6. Barnard F.M. Political Culture: Continuity and Discontinuity /F.M. Barnard // Czechoslovakia, 1918—88: Seventy years from independence. — London: Inseid, 1991. — 952 p.
