CC BY
140
Вопросы совершенствования системы государственного учета земельных участков и иных объектов недвижимости
Э.К. Трутнев
директор направления Фонда «Институт экономики города», кандидат
архитектуры
Т.В. Гудзь
ведущий эксперт Фонда «Институт экономики города», кандидат экономических наук М.Д. Сафарова
эксперт Фонда «Институт экономики города»
Введение
Учет недвижимости и регистрация прав на недвижимость последовательно и неуклонно превращается в систему, с которой сталкивается все возрастающее число граждан и юридических лиц. По мере развития рынка недвижимости значимость этой системы и для отдельных граждан, и для экономики страны в целом будет возрастать.
При всей сложности и неоднозначности внутренней организации и функционирования этой системы потребители ее услуг -простые граждане и представители юридических лиц - склонны рассматривать ее как единое целое, не слишком задумываясь о том, что эта система складывается из отдельных компонентов - технического учета зданий, строений и сооружений, кадастрового учета земельных участков и собственно регистрации прав на недвижимость. Их не очень интересуют внутренние проблемы функционирования и взаимодействия причастных к этим действиям организаций. Для лиц, обращающихся в такие организации, гораздо более важно получить ответы на весьма простые вопросы. Например, сколько нужно потратить времени и денег для того, чтобы зарегистрировать, скажем, право собственности на квартиру, право собственности отдельно на земельный участок или на земельный участок и расположенный на нем дом.
Оказывается, что при существующем положении дел получить ответы на эти вопросы не просто. Система продолжает находиться в затянувшейся стадии формирования, многие проблемы остаются нерешенными. По-прежнему дискуссионными являются вопросы относительно того, как добиться приемлемого взаимодействия указанных функциональных компонентов во имя целостности системы, которая должна быть ориентирована на удобства потребителей услуг этой системы.
Предлагаемая статья подготовлена по материалам проведенного Фондом «Институт экономики города» исследования нормативной правовой базы и сложившейся практики учета недвижимости и предназначена для конструктивного обсуждения и выбора приемлемых подходов к решению проблемных вопросов. Предлагается обсудить:
1) основные проблемы и
2) итоги предшествующего этапа развития системы учета;
3) вопросы организации компонентов этой системы и
4) модели ее последовательного совершенствования.
1. Проблемы функционирования двух подсистем учета
Одна из основных проблем заключается в разрозненности двух подсистем - кадастрового учета земельных участков и техничес-
кого учета объектов градостроительной деятельности. Кроме этого, есть основания говорить о нерациональной организации каждой из указанных подсистем в отдельности.
1.1. Подсистема технического учета
объектов недвижимости
Эта подсистема характеризуется двумя нерешенными и взаимосвязанными проблемами: 1) проблемой отделения государственных функций от коммерческих и 2) проблемой статуса организаций бюро технической инвентаризации (БТИ).
Проблема отделения государственных функций от коммерческих
В постановлении Правительства «О государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации»1 (далее - Постановление) сказано, что технический учет осуществляется «путем (1) проведения технической инвентаризации и (2) регистрации документов об обязанностях правообладателей по содержанию жилых строений и жилых помещений (далее - регистрация)». Некорректность такой формулировки состоит в следующем:
1) под определение технического учета фактически подпало два принципиально различных вида деятельности: а) собственно учет (названный «регистрацией документов»), состоящий в работе над документами, подготовленными вне сферы самого учета; и б) подготовка документов (технических паспортов), которая предшествует самому учету, названная «технической инвентаризацией»;
2) недопустимость такой расширительной трактовки понятия «технический учет» объясняется двумя причинами (а) формально-юридического и (б) содержательного свойства:
а) причины формально-юридические. Первая функция собственно учета («регистрации документов») недвижимости для
целей регистрации прав на недвижимость не может принадлежать никому, кроме государства. Естественно, что осуществлять эту функцию учета могут только государственные организации или уполномоченные государством негосударственные организации. При этом государственная функция собственно учета может оплачиваться из средств бюджета или заявителями по фиксированным ставкам, установленным государством. Согласно указанному Постановлению технический учет жилищного фонда возлагается на «организации технической инвентаризации - унитарные предприятия, службы, управления, центры, бюро... » (абзац 2 пункта 3 Постановления). Государственный учет жилищного фонда является функцией государства, от лица которого могут выступать государственные учреждения, предприятия. Учреждением признается организация некоммерческого харак-тера2, унитарные предприятия являются коммерческими организациями, которые преследуют извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности3. Используемые в Постановлении понятия «службы, управления, центры, бюро» не предусмотрены Гражданским кодексом Российской Федерации. Это фактически позволяет выполнять государственные функции по учету недвижимости коммерческим организациям.
Вторая функция - «технической инвентаризации» (как предварительная подготовка документов, техпаспортов для последующего учета и регистрации прав) не может и не должна рассматриваться как государственная функция.
Эта функция может и должна в основном выполняться негосударственными организациями, включая частные фирмы. В случае (который закрепляется рассматриваемым нормативным актом), когда государственные организации (или организации, уполномоченные государством) выполняют негосу-
1 Постановления Правительства Российской Федерации от 13 октября 1997 года № 1301 «О государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации», п. 3.
2 Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ. Часть первая, ст. 120.
3 Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ. Часть первая, ст. 50.
дарственные функции по подготовке техпаспортов, оплачиваемых частными лицами, возникает сомнительная в правовом отношении ситуация. Фактически частные лица оплачивают коммерческую деятельность государства в сфере, которая никак не может быть причислена к разряду «естественной монополии», но фактически неправомерно монополизирована государством, т. е. отдана государством одной структуре;
б) причины содержательные. Объединение под одним понятием двух не допускающих такого объединения функций (исключительно государственной и негосударственной, коммерческой) создает ситуацию, когда из сферы «технической инвентаризации» (которая сопряжена как с подготовкой документов, так и с оценкой объекта недвижимости для целей совершения сделок и налогообложения недвижимости) будут «выдавливаться» все организации, не являющиеся государственными. Другими словами, сводится на нет сама возможность организации указанной деятельности на конкурентной основе. В этом заложена опасная предпосылка неэффективности функционирования всей системы технического учета недвижимости.
Проблема статуса организаций БТИ
До начала рыночных преобразований органы БТИ исполняли все функции по учету
жилых объектов и регистрации «прав» на них. Технический учет нежилых объектов органами БТИ не производился, это делали организации, на балансе которых состояли эти объекты.
С начала 1990-х годов система БТИ номинально (но не фактически) стала утрачивать некоторые из своих прежних функций. Были созданы земельные комитеты, которым была передана часть функций, например, по инвентаризации земельных участков. Однако в действительности произошла не передача этой функции от одного органа другому, а ее дублирование. Инвентаризация земельных участков как выполнялась ранее, так и продолжает выполняться организациями технического уче-та4. В процессе такой инвентаризации производятся действия по обязательным обмерам и составлению планов (абрисов) земельных участков5.
После принятия Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»6 и соответствующего постановления Правительства Российской Федерации7 функция по регистрации прав на недвижимость, сделок и договоров с недвижимостью была передана в учреждения юстиции по регистрации прав. Несмотря на это, БТИ до сих пор продолжают вести учет правообладателей недвижимости8, используя для этих
4 Инструкция о проведении учета жилищного фонда в Российской Федерации (утверждена приказом Мин-земстроя РФ от 4 августа 1998 года № 37), Раздел 2 «Съемка земельного участка».
5 В соответствии с приказом Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 15 мая 2002 года № 79 «Об утверждении норм времени на выполнение работ по государственному техническому учету и технической инвентаризации объектов градостроительной деятельности» установлены нормы времени на проведение инвентаризационных работ на земельных участках, которые включают составление плана земельного участка и подсчет площадей, причем «...при наличии планов земельных участков, подготовленных органами, осуществляющими государственный кадастровый учет земельных участков, к нормам времени применяется коэффициент 0,85», т. е. в этом случае стоимость работы БТИ будет дешевле всего на 15 процентов.
6 Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
7 Постановление Правительства Российской Федерации от 1 октября 1997 года № 1378 «О мерах по реализации Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
8 Приказ Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 15 мая 2002 года № 79 «Об утверждении норм времени на выполнение работ по государственному техническому учету и технической инвентаризации объектов градостроительной деятельности», п. 5 «Учет информации из учреждения юстиции о принадлежности объекта».
целей информацию, поступающую из учреждения юстиции о принадлежности объекта, причем «носителем» подобной информации обычно является заявитель, возвращающийся в БТИ после совершенной регистрации прав для того, чтобы внести исправления, дополнения в технический паспорт, в котором содержится соответствующая позиция.
В 1997 был сделан первый шаг на пути создания государственной вертикали системы БТИ: вышло в свет постановление Правительства Российской Федерации9, в котором впервые было сказано, что архивы БТИ относятся к государственному архивному фонду Российской Федерации и являются федеральной собственностью, а технический учет жилищного фонда в Российской Федерации возлагается на специализированные государственные и муниципальные организации - БТИ. В связи с этим встал вопрос о создании ранее отсутствовавших государственных структур технической инвентаризации на уровне субъектов Российской Федерации. Это и было началом выстраивания вертикали системы БТИ. Однако вертикаль удалась лишь в отношении нормативно-методического обеспечения, которое осуществлял Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (Госстрой России) и учрежденное им федеральное государственное унитарное предприятие «Российский государственный центр инвентаризации и учета объектов недвижимости» (ФГУП «Росте-хинвентаризация»). На уровне субъектов Российской Федерации стали создаваться
государственные унитарные предприятия (ГУП) БТИ, которые подчинялись региональным администрациям, на уровне же городов продолжали функционировать муниципальные унитарные предприятия (МУП) БТИ, подчинявшиеся администрациям городов.
В последующем Госстрой России активизировал свою политику в области выстраивания государственной вертикали системы технического учета путем превращения МУП БТИ в дочерние предприятия ФГУП «Ростехинвентаризация». В декабре
2000 года принимается постановление Правительства Российской Федерации10, в котором указывается, что «государственный технический учет и техническую инвентаризацию проводят специализированные государственные унитарные предприятия или учреждения (службы, управления, бюро), уполномоченные на осуществление этой деятельности.». Через несколько дней Госстрой России издает приказ11, в котором назначает ФГУП «Ростехинвентаризация» уполномоченным на проведение государственного технического учета и технической инвентаризации. Далее, в сентябре
2001 года приказом Госстроя России12 ФГУП «Ростехинвентаризация» было предписано предусмотреть «.создание дочерних предприятий и их филиалов на территории Российской Федерации».
Как коммерческая структура ФГУП «Рос-техинвентаризация» была вправе создавать сколь угодно много дочерних предприятий. Но это право сохранялось до принятия в 2002 году Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных
9 Постановление Правительства Российской Федерации от 13 октября 1997 года № 1301 «О государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации».
10 Постановление Правительства Российской Федерации от 4 декабря 2000 года № 921 «О государственном техническом учете и технической инвентаризации в Российской Федерации объектов градостроительной деятельности».
11 Приказ Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 8 декабря 2000 года № 278 «О назначении Федерального государственного унитарного предприятия «Российский государственный центр инвентаризации и учета объектов недвижимости» (ФГУП «Ростехинвентаризация») уполномоченной на проведение государственного технического учета и технической инвентаризации».
12 Приказ Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 19 сентября 2001 года № 217 «Вопросы ФГУП «Ростехинвентаризация».
предприятиях»13, нормы которого отныне запрещают унитарным предприятиям создавать дочерние предприятия.
В настоящее время ситуация со статусом организаций технического учета складывается по-разному. Имеются примеры, когда в одном и том же городе одновременно существуют областные БТИ, городские БТИ и БТИ - дочерние службы «Ростехинвентари-зации». Причина наличия трех организаций, дублирующих деятельность друг друга, кроется в нежелании МУП БТИ менять свой статус. В результате находится организация, которая добивается получения от Госстроя России соответствующих полномочий и приобретает статус дочерней службы «Ростехинвентаризации». Затем начинается борьба за выживание (посредством уведомительных писем от учреждения юстиции по регистрации прав в МУП БТИ о том, что подготовленные ими документы приниматься не будут). Но подобных примеров немного, и в большинстве городов БТИ продолжают оставаться в статусе муниципальных унитарных предприятий (МУП БТИ).
1.2. Подсистема кадастрового учета
земельных участков
На технологию государственного кадастрового учета земельных участков (и, соответственно, на интересы частных лиц, вынужденных выполнять этот учет) влияет распределение функций между соответствующими органами.
Ныне функции по государственному кадастровому учету земельных участков распределены между двумя структурными подразделениями Федеральной службы земельного кадастра России (Росземка-дастр): комитетами по земельным ресурсам и землеустройству по соответствующим субъектам Российской Федерации и земельными кадастровыми палатами по соответствующим кадастровым округам. Кроме
этого, в ряде городов формируются муниципальные управления регулирования земельных отношений.
Сегодня в рамках единой функции кадастрового учета земельных участков выделяются две группы функций:
• исполнительные функции, выполняемые земельными кадастровыми палатами Росземкадастра;
• контрольные (регулирующие) функции, выполняемые комитетами по земельным ресурсам и землеустройству Росземкадастра14.
Правомерно задаться вопросом, является ли такое разделение функций в рамках одного ведомства рациональным и перспективным.
Согласно Федеральному закону «О государственном земельном кадастре»15 проведение государственного кадастрового учета земельных участков включает в себя следующие действия (указаны в последовательности практикуемой технологии процесса):
1)проверка представленных заявителями документов;
2) изготовление кадастровых карт (планов) земельных участков и формирование кадастровых дел;
3) удостоверение в установленном порядке кадастровых карт (планов) земельных участков;
4) присвоение кадастровых номеров земельным участкам;
5) составление описаний земельных участков в Едином государственном реестре земель (ЕГРЗ).
По завершении указанных действий заявителям выдаются кадастровые карты (планы) земельных участков.
Важно отметить, что до начала указанных действий, проводимых в государственной системе кадастрового учета, заявители должны выполнить ряд предваряющих, необходимых и важных действий. В число таких пред-
13 Федеральный закон от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».
14 Приказ Федеральной службы земельного кадастра России от 26 сентября 2001 года № П/166 «Об упорядочении деятельности по ведению государственного земельного кадастра».
15 Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре».
варяющих действий входят, в частности, подготовка планов земельных участков, которые выполняются, как правило, частными лицензированными фирмами, прохождение необходимых согласований с органами местного самоуправления. Только после выполнения этих предваряющих действий (которые оказываются достаточно трудоемкими, дорогостоящими и продолжительными) начинаются действия уже в рамках собственно государственной системы кадастрового учета. Также важно отметить, что изготовление кадастровых карт (планов) земельных участков, производимое в системе государственного учета, выполняется на основе планов земельных участков, выполненных вне этой государственной системы. Особенности схемы осуществления процесса состоят в следующем:
• согласование проекта плана земельного участка муниципальными органами;
• контроль комплектности документов, качества исполнения геодезической съемки выполняют земельные комитеты Рос-земкадастра;
• внесение сведений в ЕГРЗ, присвоение кадастрового номера осуществляют кадастровые палаты Росземкадастра.
Для этой схемы примечательно то, что исполнительные и контрольные функции выполняются разными подразделениями одной и той же структуры. Особое значение при этой схеме приобретают контрольные функции, осуществляемые земельными комитетами.
Чтобы осуществлять эти контрольные функции (утверждать проекты планов земельных участков, контролировать комплектность документов, качество исполнения геодезической съемки, не допускать наложение границ землепользований и т. д.), необходимо обладать соответствующими архивами, дежурным кадастровым планом. Часто на практике земельные комитеты не располагают этими материалами, которые являются необходимым условием для проведения контроля. Нередко от специалистов земельных комитетов можно услышать высказывание: «как можно контролировать на соответствие тому, чего у тебя нет».
Кроме того, технологический разрыв в составе одной административной структу-
ры контрольных и исполнительных функций на практике приводит к затрате заявителями большего количества времени на осуществление учета земельных участков.
2. Итоги предшествующего этапа развития системы учета
Сформулируем основные итоги проведенного анализа с тем, чтобы потом использовать их при обсуждении предложений по совершенствованию рассматриваемой системы.
1. Развитие системы государственного технического учета объектов градостроительной деятельности было и остается противоречивым.
С одной стороны, была предъявлена и выдерживалась установка на «огосударствление» этой системы, что формально является правильным по той простой причине, что функция собственно учета недвижимости для целей регистрации прав не может быть иной, как только государственной. С другой стороны, под эту функцию была «подтянута» негосударственная функция «технической инвентаризации», связанная с подготовкой документов для учета, которая не может и не должна причисляться к сугубо государственным функциям.
С точки зрения перспектив развития указанной системы, должно произойти последовательное разделение ее двух частей - государственной и негосударственной (рыночной).
2. Не оправдала себя установка на форсированное создание всеохватывающего и многофункционального земельного кадастра.
В утверждении этой установки возобладала позиция наращивания значимости ведомства, ответственного за ведение земельного кадастра, путем включения в кадастр максимального количества информации, используемой не только для учета в целях регистрации прав на недвижимость, но и для разнообразных целей формальной статистики и административного управления.
Объективно, вне зависимости от субъективной позиции сторонников такой установки, в ней было заложено исходное противоречие. С одной стороны, надо обеспечивать
выполнение сугубо государственной функции по фиксации информации, необходимой для целей регистрации прав на недвижимость. С другой стороны, надо было фиксировать информацию для разнообразных иных целей, связанных с управлением. Если первая функция не может быть иной, как только государственной, то вторая «растекается» между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Последние, вне зависимости от наличия или отсутствия в государственном земельном кадастре информации для целей управления, вынуждены такую информацию собирать и поддерживать в актуальном состоянии. Здесь как раз и находится источник дублирования, неэффективного растрачивания средств, содержательных и организационно-технологических несоответствий между системой государственного земельного кадастра и муниципальными информационными системами.
Указанное противоречие попало и в закон «О государственном земельном кадастре» в виде нормы о дополнительной информации, которую могут включать в государственный кадастр органы местного самоуправления. При таком положении дел государственный земельный кадастр фактически может содержать две части: 1) «государственную» и
2) «негосударственную», муниципальную (поскольку дополнительные сведения, включенные каким-либо муниципалитетом, не могут быть принадлежностью «государственного кадастра» в силу необходимости поддержания его универсальности и недопущения разнородности информации).
Отмеченные противоречия имеют не формальный, а глубоко содержательный характер. Порожденная этими противоречиями ситуация начинает все более негативно проявляться на практике, назревает осознание необходимости выхода из однажды поставленной, но не оправдавшей себя целевой установки.
Объективно возникает потребность переходить на иную установку. При сложившемся положении дел вполне возможно в качестве перспективной рассматривать симметричную (противоположную нынешней) ситуацию, когда:
1) государственный земельный кадастр (а в перспективе государственный кадастр недвижимости) содержит минимально необходимый и достаточный набор данных для осуществления государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
2) государственный земельный кадастр является «прозрачным» и открытым, его сведения в актуализированном виде с определенной периодичностью бесплатно передаются органам местного самоуправления;
3) в рамках муниципальных информационных систем государственный земельный кадастр всегда представлен (через свободный доступ к его информации) в виде одного из многочисленных «слоев», в иных «слоях» представлена вся иная необходимая для управления информация.
3. В течение рассматриваемого периода была утверждена (в том числе на уровне законов и иных нормативных правовых актов) и последовательно воплощалась в жизнь нерациональная установка на жесткое разграничение и автономизацию ведомств, ответственных за государственный учет земельных участков и государственный технический учет объектов градостроительной деятельности.
Способы реализации этой установки:
1) определить соответствующие «уполномоченные органы», 2) дать права «уполномоченным органам» посредством ведомственных документов (приказов) регламентировать соответствующую деятельность, которая затрагивает права и интересы граждан. Такие методы фактически являются способами ведения «войны ведомств», когда отграничивается «своя территория» от «территории противника» и при этом создается видимость мира.
Последствия: отчуждение подсистем друг от друга, фактический отказ от последовательной интеграции двух по природе своей взаимосвязанных и неотъемлемых друг от друга частей единой системы учета недвижимости, дополнительные издержки, связанные, в частности, с дублированием некоторых действий и информации, а также с несогласованностью требований различных ведомств для граждан и юридических лиц.
Очевидно, что нет иного логически оправданного пути, как только принятие Федерального закона «О кадастре недвижимости» и объединение в рамках одной государственной структуры ныне разрозненных подсистем кадастрового и технического учета.
3. Обсуждение вопросов организации компонентов системы учета
Для того чтобы продуктивно обсуждать модели совершенствования рассматриваемой системы, представляется целесообразным первоначально рассмотреть ключевые вопросы и оценить варианты организации основных компонентов системы. При достижении понимания того, как могут или должны быть организованы отдельные компоненты, можно будет переходить к рассмотрению моделей их сочетания. Предлагается обсудить следующие вопросы:
1) об объединении подсистем государственного кадастрового учета земельных участков и государственного технического учета объектов градостроительной деятельности;
2) о трактовках содержания государственной функции учета;
3) о структуре государственного кадастра недвижимости;
4) о соотношении государственного кадастра недвижимости и муниципальных информационных систем.
1. Об объединении подсистем государственного кадастрового учета земельных участков и государственного технического учета объектов градостроительной деятельности
Вполне очевидно, что в свете совершенно правомерной и необходимой цели формирования «единых объектов недвижимости» и единого кадастра недвижимости (в котором должны фиксироваться сведения и о земельных участках, и о строениях, на них расположенных) неизбежным становится объединение указанных подсистем. При определении принципов корректного решения этого вопроса должны учитываться следующие основные обстоятельства.
1. В законе «О государственном земельном кадастре» уже решен вопрос о том, что
этот кадастр должен одновременно содержать сведения и о земельных участках, и о наличии расположенных на них строениях: «государственный земельный кадастр - систематизированный свод документированных сведений. о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель ... и сведений о ... наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектов.» (статья 1). Если ставить вопрос, на базе какого кадастра должен формироваться государственный кадастр недвижимости, то представляется, что такой базой является существующий государственный земельный кадастр. Для этого потребуется принятие нового закона о государственном кадастре недвижимости.
2. Одна из наиболее сложных позиций при решении рассматриваемого вопроса объединения двух различных организационных структур государственного учета связана с выбором рациональных направлений преобразования организаций, занимающихся сегодня техническим учетом и инвентаризацией объектов градостроительной деятельности.
При обсуждении этих направлений предлагается принять во внимание результаты проведенного анализа, основные из которых сводятся к следующему: практиковавшиеся в течение нескольких последних лет модели организации системы технического учета показали свою бесперспективность.
Трансформация системы государственного технического учета предполагает реализацию иной модели, основными компонентами которой должны стать:
1) исключение нормами законов «технической инвентаризации» из состава государственных функций;
2) создание органов исполнительной власти по вопросам государственного кадастрового учета недвижимости (и земельных участков, и «объектов градостроительной деятельности»).
Если решение первой задачи представляется вполне очевидным и однозначным, то применительно ко второй можно обсуждать два способа решения. В обоих случаях речь идет о создании федерального органа
исполнительной власти по вопросам государственного кадастрового учета недвижимости. Различия возникают применительно к подчиненности органов, действующих в регионах:
• в первом случае это могут быть территориальные подразделения указанного федерального органа в виде федеральных государственных учреждений (по аналогии с существующей структурой Рос-земкадастра);
• во втором случае это могут быть государственные учреждения, образованные субъектами Российской Федерации и действующие под методическим руководством указанного федерального органа (по аналогии с существующей системой взаимодействия Министерства юстиции Российской Федерации и учреждений по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок сним, функционирующих в субъектах Российской Федерации).
Можно предложить одну из возможных схем последовательности реализации указанных преобразований:
а) принятие федерального закона, в котором будут содержаться следующие две позиции: внесение дополнения в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности»16 о внесении в перечень лицензируемых видов деятельности следующей формулировки: «подготовка документов, необходимых для государственного учета объектов недвижимости в целях регистрации прав на них (техническая инвентаризация)»; внесение изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственном земельном кадастре»17, в том числе и в части внесения изменений в название закона - «О государственном кадастре недвижимости»;
б) издание Указа Президента Российской Федерации о создании Федеральной службы государственного учета недвижимости, реорганизации Федеральной службы земельного кадастра и исключение из функций Госстроя России функции уполномоченного федерального органа исполнительной власти по вопросам государственного технического учета объектов градостроительной деятельности;
в) принятие постановлений Правительства Российской Федерации по вопросам реализации названных законов и указа, в частности, о передаче функции по техническому учету и ведению государственных архивов технического учета Федеральной службе государственного учета недвижимости, о функциях Федеральной службы государственного учета недвижимости, о поручении Госстрою России переподчинить ФГУП «Ростехинвентаризация»18, о признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации «О государственном техническом учете и технической инвентаризации в Российской Федерации»19, иных номативных правовых актов, о приведении нормативной правовой базы в соответствие с принятыми законами, указом, постановлением.
Предложенная схема может быть иной в части последовательности действий, однако направленной на достижение тех же целей.
Как было отмечено, реализация предложенной схемы действий предполагает внесение изменений в действующие нормативные правовые акты. В частности, изменения потребуется внести в Градостроительный кодекс Российской Федерации, в статье 23 которого («Предметы ведения местного самоуправления в области градостроительства») содержится некорректная норма: «В ведении муниципальных образований в области
16 Федеральный закон от 8 августа 2001 года № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
17 Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре».
18 Также возможен вариант, предусматривающий внесение изменений в Устав названного ФГУП в части изъятия государственных функций с последующей приватизацией имущественного комплекса ФГУП, за исключением архива.
19 Постановление Правительства Российской Федерации от 4 декабря 2000 года № 921 «О государственном техническом учете и технической инвентаризации в Российской Федерации объектов градостроительной деятельности».
градостроительства находятся: ... организация и проведение инвентаризации земель, других объектов недвижимости городских и сельских поселений, других муниципальных образований». Очевидно, что инвентаризация является соподчиненным техническим действием, выполняемым для производства учета в целях регистрации прав на недвижимость. По этой причине вопросы инвентаризации не могут причисляться к непосредственным «предметам ведения в области градостроительства». Такое возможно только в том случае, если инвентаризация трактуется в аспекте формирования объектов недвижимости. Иными словами, вопросы инвентаризации не могут непосредственно регламентироваться градостроительным законодательством, это сфера иного законодательства, регламентирующего процессы учета недвижимости и регистрации прав на нее.
3. Объединение двух ныне различных подсистем государственного учета связано с решением вопроса об унификации форм в рамках единого кадастра недвижимости.
Сегодня в системе учета существуют два различных реестра - единый государственный реестр земель (ЕГРЗ) и единый государственный реестр объектов градостроительной деятельности.
Во-первых, формальная сторона дела. Следует поставить под сомнение сам факт утверждения форм ЕГРЗ ведомствами; Правительству Российской Федерации необходимо утвердить сводные (единые) формы. При сложившейся ситуации разрозненных ведомственных действий всегда есть возможность расхождений и возникают труднопреодолимые сложности в решении комплексных вопросов содержательного характера. Практика показывает, что именно так и происходит.
Во-вторых, содержательная сторона дела. По причине формальной возможности различными ведомствами самостоятельно утверждать указанные формы возникают противоречия. Например, в формах государственного реестра земель кадастрового района (утвержденных приказом Рос-земкадастра от 15 июня 2001 года № П/119) имеется форма 1.7 «План (чертеж, схема) границ земельного участка».
Эта форма представлена исключительно как чертеж границ земельного участка. Получив такой чертеж, любой правообладатель будет знать важную информацию о границах того, что ему принадлежит. Однако непосредственно из этого документа он не узнает, как можно будет использовать земельный участок в будущем, в каких пределах и с какими ограничениями. Между тем в Градостроительном кодексе Российской Федерации (пункт 6 статьи 56) содержится норма о необходимости включения в подобного рода документ указания о наличии информации о возможностях и ограничениях будущего использования земельного участка. В этом состоит противоречие: закон говорит одно, приказ - другое.
В условиях «ведомственного противостояния» сложилось так, что любой закон рассматривается как «ведомственный документ» того ведомства, которое причастно к его подготовке и является «уполномоченным» и имеющим право регламентировать своими приказами соответствующую деятельность, блокируя, или не замечая (намеренно или ненамеренно) нормы законов, которые «неправомерно вторглись» в сферу ведомственной компетенции. Очевидно, что это противоречие является типичным и характерным в том отношении, что оно показывает принципиальную невозможность разделить комплексную сферу на «делянки» ведомственной ответственности, не причинив ущерба общему делу. Этот ущерб организации системы умножается и воспроизводится в реальной практике землепользования и застройки.
Координация форм документов должна происходить не только в рамках единой системы учета, но и в более широком контексте сопряжения этих форм с формами единого государственного реестра прав (ЕГРП). Такая координация позволит упорядочить всю систему и снять дублирование вместе с избыточными формами документов.
2. О трактовках содержания государственной функции учета
При обсуждении этого вопроса следует принять во внимание следующие обстоятельства.
1. Применительно к функции государственного технического учета объектов градостроительной деятельности вопрос ясен в том отношении, что эта функция не включает в себя функцию «технической инвентаризации», т. е. подготовки технических паспортов зданий, строений, сооружений, которая может и должна осуществляться не государственными органами, а частными организациями на конкурентной основе.
2. Применительно к функции государственного учета недвижимости в целом (и государственного кадастрового учета земельных участков, в частности) высказываются предложения о том, что эту функцию следует передать органам местного самоуправления. Некорректность такого рода предложений состоит в следующем.
Во-первых, сам факт такой передачи функций будет означать разрушение единой государственной системы регистрации - учета на две разнородные составляющие - государственную подсистему (регистрация прав на недвижимость) и муниципальную подсистему (учет недвижимости для целей регистрации прав).
Во-вторых, следует гипотетически «проиграть» указанную передачу функций и оценить ее возможность и последствия. Здесь надо рассмотреть два варианта.
Вариант I. Функция учета признается государственной. В этом случае должно происходить делегирование государственной функции органам местного самоуправления с передачей соответствующих материальных ресурсов. Органы местного самоуправления, выполняя государственную функцию, должны будут материально отвечать перед правообладателями недвижимости за возможные ошибки. Ответственность должна будет обеспечиваться федеральным бюджетом (ведь функция государственная, не муниципальная). Получается не вполне логичная ситуация: муниципалитеты технически выполняют функцию, но не будут материально (своими ресурсами) отвечать за возможные ошибки при выполнении этой функции. Отсутствие реальной ответственности не будет способствовать качеству работы. Для обеспечения своих интересов государство неизбежно будет вы-
нуждено создать некую дополнительную структуру, контролирующую деятельность органов местного самоуправления в части государственного учета.
Вариант II. Функция учета признается муниципальной. В этом случае придется законодательно зафиксировать этот факт, а именно: раньше функция признавалась государственной, а с некоторого момента она будет считаться муниципальной, т. е. являться вопросом местного значения. Далее, если эта функция будет признана муниципальной, то муниципалитеты должны будут выполнять ее полностью и самостоятельно, в том числе нести материальную ответственность, обеспеченную муниципальным бюджетом. Не очевидно, что муниципалитеты будут в состоянии нести это бремя ответственности.
В рассматриваемом случае (признание функции учета муниципальной функцией) возникает еще один вопрос принципиальной важности. Функции регистрации и учета едины по своей правовой природе. Представляется принципиально невозможным четко и однозначно (без пересечений и наложений) разделить ответственность в этой единой системе между государством (ответственным за регистрацию прав) и муниципалитетами (ответственными за учет). Наверняка здесь будут возникать многочисленные конфликты интересов (кто, за что, в объеме каких средств отвечает), которые будет трудно, если вообще возможно, разрешать. Эти конфликты могут застопорить функционирование всей системы, поставят под сомнение решение главного вопроса -гарантирование зарегистрированных прав на недвижимость, которое при такой организации системы должно будет частично обеспечиваться государством и частично -муниципалитетами.
3. Фактически здесь мы имеем дело с правомерно поставленным вопросом при неправильном подходе к его решению.
Правомерность вопроса связана с нахождением разумного соотношения между двумя функциями: 1) учета земельных участков и 2)их формированием перед производством учета. Логический «сбой» в рассмотренных выше предложениях состоит в том, что их авторы имеют в виду второе (формирова-
ние земельных участков), но называют это в терминах учета, используя учетное понятие «удостоверение» планов земельных участков, переадресуемое от государственных органов органам местного самоуправления.
Предлагается четко и однозначно «развести» эти позиции.
Органы местного самоуправления всегда участвовали и должны участвовать в формировании земельных участков перед производством учета. Формирование завершается подготовкой плана земельного участка. Этот план, перед тем как он будет направлен в государственные учетные органы, должен быть согласован (не «удостоверен», а согласован!) органами местного самоуправления. Должно быть четко обозначено, по каким позициям происходит согласование, а именно:
1) отсутствие нарушений красных линий;
2) соответствие градостроительной документации и правилам землепользования и застройки (в части предельных - минимальных, максимальных - размеров сформированных участков, т. е. их делимости или неделимости, их рациональной конфигурации, обеспеченности транспортными подъездами и прочее);
3) наличие на плане обозначений границ действия публичных сервитутов (например, в случае прохождения под земельным участком магистральных сетей инженерно-технического обеспечения).
Описанные действия в рамках согласования не входят в число государственных функций по учету недвижимости, все эти функции исключительно муниципальные.
После согласования органами местного самоуправления, план земельного участка передается государственным органам учета. Эти органы производят действия, которые не пересекаются и не дублируют действия, произведенные органами местного самоуправления, по согласованию планов земельных участков. Государственные органы производят действия по учету, которые включают, в частности, «удостоверение» ранее согласованных планов земельных участков, а именно:
1) проверку планов на соответствие требованиям по подготовке документов (ком-
плектность, правильность формулировок);
2) проверку отсутствия наложений границ различных земельных участков на кадастровой карте;
4) присвоение участку кадастрового номера;
5) внесение сведений в государственный реестр недвижимости.
При такой схеме не возникает ни смешения государственных и муниципальных функций, ни их дублирования; функция по государственному кадастровому учету недвижимости существенно сокращается и становится минимально необходимой и достаточной для целей регистрации прав на недвижимое имущество.
3. О структуре государственного кадастра недвижимости
Этот вопрос распадается на ряд подвопросов, основные среди них следующие.
1. Должен ли государственный кадастр недвижимости быть: а) многоцелевым (для регистрации прав, налогообложения, управления, статистики и иных целей); б) двухцелевым (для регистрации прав и налогообложения) или в) одноцелевым (для регистрации прав на недвижимость)?
Результаты анализа показали, а практика подтверждает, что на начальной стадии формирования кадастра недвижимости установка на его многофункциональность приводит к избыточности, дороговизне и неэффективности системы. Многофункциональность может быть итогом продолжительного эволюционного развития системы, но не ее базовой характеристикой на момент начала действий по созданию системы.
Остается выбор между «двухцелевым» и «одноцелевым» кадастром. Исходно этот выбор не очевиден. Кадастр недвижимости для целей регистрации прав на недвижимость - это инвариантная составляющая любого варианта организации рассматриваемого вида кадастра. Поэтому более детальное рассмотрение должно быть направлено на ту часть кадастра (в случае его двухцелевого назначения), которая связана с массовой оценкой недвижимости для целей налогообложения (фискальная часть кадастра).
2. Должна ли фискальная часть кадастра недвижимости содержать 1) одновременно две составляющие - результаты оценки и информацию для проведения оценки, или
2) только одну составляющую - результаты оценки?
Для ответа на этот вопрос следует обратиться к «Методике государственной кадастровой оценки земель поселений»20. Прежде всего отметим, что в указанной Методике нет прямого указания на то, что вся информация для оценки берется непосредственно из государственного земельного кадастра. Напротив, есть указания иного рода: «состав первичных данных формируется на основе статистической и иной информации, используемой землеустроительными, градостроительными, иными службами и оценщиками в своей деятельности», а также указывается, что «проведение факторного анализа» осуществляется «с учетом следующих ценообразующих факторов:
• доступность различных центров тяготения (объектов);
• уровень развития транспортной инфраструктуры;
• уровень развития инженерной и производственной инфраструктуры;
• уровень развития социально-бытового обслуживания населения;
• состояние окружающей среды;
• историческая и архитектурно-эстетическая ценность застройки, ландшафтная и рекреационная ценность территории;
• инженерно-геологические условия и подверженность территории разрушительным природным и техногенным воздействиям».
Очевидно, что поименованная информация не может и не должна содержаться в самом кадастре. Это значит, что в кадастре должны содержаться только результаты оценки, а информация для ее проведения - вне кадастра, в соответствующих информационных системах. Указанная Методика, если не прямо, то косвенно говорит именно об этом.
3. Как должны соотноситься в государственном кадастре недвижимости часть по учету для целей регистрации и фискальная часть? Должна ли карта кадастровых кварталов, составленная для целей учета - регистрации, быть одновременно и картой кадастровых кварталов для «привязки» результатов оценки (как это происходит в настоящее время)?
Отвечая на этот вопрос, следует принять во внимание следующее.
Деление территории на кадастровые кварталы, произведенное для целей учета -регистрации, есть, во-первых, деление в значительной мере отвлеченно-абстрактное, это деление не имеет целью выявить сложную структуру территории. Здесь цель другая - обеспечить систему учета системой координат и в конечном итоге упорядоченность кадастровых номеров. Во-вторых, однажды проведенное для учетно-регистрационных целей кадастровое деление территории должно оставаться по возможности неизменным, иначе вся учетная система не будет обладать необходимой стабильностью. Неизменность кадастрового деления - это требование учетно-регистрационной системы.
Деление территории на кадастровые кварталы, произведенное для целей фиксации результатов оценки, используемых для целей налогообложения, должно строиться на прямо противоположных принципах. Оценка должна быть адекватна реальной ценности конкретных земельных участков, а не территории вообще или кадастрового квартала. Поэтому, во-первых, деление на кадастровые кварталы в этом случае не может и не должно быть отвлеченно-абстрактным, оно должно воспроизводить сложную структуру оцениваемой территории. Фундаментальная особенность ценностных характеристик - их нестабильность, изменчивость во времени. Ценность конкретных земельных участков, их соотношение изменяется с изменением структуры территории (прокладка новых магистралей, модернизация инженерно-технического обеспечения,
20 «Методика государственной кадастровой оценки земель поселений». Утверждена приказом Федеральной службы земельного кадастра России от 17.10.2002 № П/337.
строительство и реконструкция кварталов застройки, наконец, смена ценностных ориентиров и многое, многое другое). Для того чтобы быть адекватной (и, соответственно, справедливой), оценка должна воспроизводить изменчивую структуру территории. Поэтому, во-вторых, деление на кадастровые кварталы для фиксации оценок не может и не должно быть закреплено «на века», как это должно быть для учетно-регистрационной системы.
В рассмотренном отношении учетно-регистрационная часть кадастра недвижимости и его фискальная часть являются противоположными системами. Для фискального кадастра нужна иная «нарезка» кадастровых кварталов, привязанная к структуре и зонированию территории. Это другая карта с другими кадастровыми кварталами. Таким образом, с позиции выполнения требования адекватности массовой оценки более целесообразно иметь две разные схемы «нарезки», а значит, и две кадастровых карты. Две кадастровые карты - это два кадастра: для целей учета- регистрации и для фискальных целей.
Здесь возникает вопрос о соотнесенности, «кратности» двух различных схем кадастровых кварталов в двух различных кадастрах. Кратность должна быть обеспечена только на уровне земельных участков: фиксированные (одинаковые) границы, одинаковые кадастровые номера одних и тех же земельных участков. Кадастровые номера участкам присваиваются в системе государственного учета - регистрации, в ней же фиксируются и границы участков. Все это передается как основание - база в фискальный кадастр, который является не государственным, а местным, но связан «кратностью участков» с государственным кадастром недвижимости. Кадастровые же кварталы в двух системах различны. При этом кадастровое деление территории в государственном кадастре учета - регистрации является или должно быть по возможности неизменным. В местных фискальных кадастрах границы кадастровых кварталов могут (и при необходимости должны) меняться, что периодически требуется и целесообразно (изменение зонирования, структуры го-
рода в связи с появлением новых транспортных сетей, объектов и прочее). Только при такой «подвижности» границ кадастровых кварталов в местных фискальных кадастрах может быть обеспечена адекватность массовой оценки для целей налогообложения, т. е. ее экономическая эффективность и социальная справедливость.
То, что в настоящее время эти различные системы неразрывно слиты воедино в государственном земельном кадастре, свидетельствует о некоторой неустойчивости построенной конструкции, потребность в изменении которой может возникнуть с течением времени.
4. Почему используются определения «кадастровая» и «государственная» в словосочетании «государственная кадастровая оценка земель»?
В пункте 3 было показано, что применительно к определению «кадастровая» нет никаких содержательных оснований. Напротив, содержательные основания говорят о прямо противоположном: массовая оценка, производимая для целей налогообложения, не может быть «кадастровой» (в смысле ее привязки к кадастру, созданному для целей учета - регистрации).
Применительно к определению «государственная» может быть усмотрено только одно содержательное основание: то, что методику оценки должно утверждать Правительство Российской Федерации.
Однако в реальности происходит не так: полномочия по утверждению этой методики неправомерно перешли к ведомству, ответственному за ведение государственного земельного кадастра. Трудно согласиться и с такой логикой, когда результаты, по сути, массовой оценки для целей налогообложения, искусственно названной «государственной кадастровой оценкой земель», утверждают, например применительно к землям городов, не органы местного самоуправления, а административные органы субъектов Российской Федерации. Нелогичность такого положения дел проявится еще с большей очевидностью, если принять во внимание цель перехода к единому налогу на недвижимость, который должен быть местным налогом.
Есть основания предположить, что в решении этого вопроса до сих пор преобладали ведомственные интересы.
5. Результаты проведенного анализа показали, что для обеспечения продекларированного в законах и соответствующих программах перехода от государственного земельного кадастра к государственному кадастру недвижимости должны быть учтены следующие положения:
• сокращение собираемой в государственном кадастре недвижимости информации до минимального, т. е. необходимого и достаточного, набора сведений, обеспечивающих только регистрацию прав на недвижимое имущество;
• обеспечение рациональной взаимосвязи между деятельностью органов местного самоуправления по формированию земельных участков и согласованию их планов и деятельностью государственных органов учета, имея в виду четкое разделение муниципальных и государственных функций, недопущение их смешения и дублирования, а также разделение ответственности за производимые и ясно регламентированные действия;
• последовательный переход к единому муниципальному налогу на недвижимость, для чего потребуются создание муниципальных фискальных кадастров по унифицированным формам, а также вывод из состава существующего государственного земельного кадастра сведений об оценке недвижимости для целей налогообложения и перевод этих сведений в муниципальные фискальные кадастры.
4. О соотношении государственного
кадастра недвижимости и муниципальных информационных систем
При решении этого вопроса следует учитывать следующее.
1. В настоящее время ни в нормативных правовых актах, ни на практике не обнаружено четкого понимания того, что обозначается термином «кадастр». Часто «кадастром» называются системы, которые в строгом смысле этого слова кадастром не является. Могут быть рассмотрены два подхода к решению этой проблемы:
1) разделить в определениях понятия «ка-
дастр» и «информационные системы»;
2) «закрыть глаза» на смешение кадастров и информационных систем.
Подход первый - разделение понятий «кадастр» и «информационные системы».
Представляется, что применительно к кадастру есть два признака-критерия, факт одновременного наличия которых позволяет определить, имеем ли мы дело с подлинным кадастром или с информационной системой:
• сведения подлинного кадастра носят правовой характер, являются «первоисточником» возникновения объекта недвижимости, эти сведения описывают недвижимое имущество как объект гражданского оборота или публичных правоотношений, «дают жизнь» объекту недвижимого имущества как объекту права;
• за сведения, содержащиеся в кадастре, непосредственно отвечает орган, ведущий соответствующий кадастр. Ответственность имеет, в том числе, и финансовый характер.
Под эти признаки-критерии подпадают государственный кадастр недвижимости (ныне государственный земельный кадастр), но не подпадает, например, государственный градостроительный кадастр. Почему последний не может быть причислен к подлинному кадастру? В статье 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации сформулирована следующая норма: «вред, причиненный предоставлением недостоверных сведений государственного градостроительного кадастра, возмещается владельцем соответствующих информационных ресурсов». Получается нелогичная схема: а) объявляется государственный градостроительный кадастр как целостная система, б) у этого кадастра, оказывается, нет одного «хозяина» (поскольку, если бы был один «хозяин», то он и отвечал бы за недостоверные сведения, а не отсылал к иным лицам), но есть много хозяев, каждый из которых отвечает только за часть, но не за весь массив кадастровых сведений. Содержащаяся в Градостроительном кодексе Российской Федерации схема свидетельствует о том, что:
• имеется информационная база, «первичность» которой определяется не самим
кадастром, а другими документами, т. е. будучи собранной в кадастре, информация с формально-юридической точки зрения является «вторичной», а за вторичную информацию никто не может и не должен отвечать (отвечают за первичную информацию «владельцы информационных ресурсов»);
• государственный градостроительный кадастр по указанным причинам не является подлинным кадастром, а информационной системой.
Факт различения подлинных кадастров от информационных систем не следует рассматривать как умаление значимости последних, необходимость наличия которых не вызывает сомнений.
Подход второй - «закрыть глаза» на смешение кадастров и информационных систем.
Этот подход фактически означает готовность «оставить все как есть», несмотря на очевидные формальные и содержательные противоречия. Если следовать этому подходу, то придется принять наличие двух типов кадастров - правовых и информационных. Последние будут относиться к информационным системам тех ведомств, которые по психологическим мотивам предпочтут звучное имя «кадастр» прозаическому имени «информационная система».
2. Каждая стадия проведенного анализа показывает, что есть вполне ощутимая логика в формировании изучаемой системы учета - регистрации. Применительно к рассматриваемому вопросу о соотношении государственного кадастра недвижимости и муниципальных информационных систем эта логика складывается из следующих положений:
• государственный кадастр недвижимости формируется государственными органами. Основными структурными компонентами этого кадастра являются: 1) единый государственный реестр объектов недвижимости (который включает и земельные участки, и расположенные на них здания, строения, сооружения); 2) кадастровые карты (в которых фиксируются границы кадастровых кварталов и границы земельных участков с уникальными кадастровыми номерами);
• государственный кадастр недвижимости является открытой системой, его сведе-
ния регулярно в актуализированном виде передаются службам муниципальных информационных систем. Государственный кадастр недвижимости ипользуется в составе муниципальных информационных систем как базовое основание для «привязки» и накопления последующих слоев информации;
• на базе государственного кадастра недвижимости со временем может быть сформирован муниципальный фискальный кадастр. «Кратность» и взаимосогласованность государственного кадастра недвижимости и муниципальных фискальных кадастров будет обеспечена идентичностью границ земельных участков и их кадастровых номеров. Границы кадастровых кварталов в муниципальных фискальных кадастрах и государственном кадастре недвижимости будут отличаться друг от друга. В первом они будут определяться зонированием, структурными изменениями в устройстве территории и ценностью ее отдельных частей (вплоть до отдельных участков), во втором - границы кадастровых кварталов будут неизменными;
• муниципальные информационные системы будут использовать информацию государственного кадастра недвижимости и муниципального фискального кадастра. Тематическое содержание других частей муниципальных информационных систем в значительной мере будет определяться тем, что в настоящее время называется «государственный градостроительный кадастр»: данные утвержденной градостроительной документации; топографо-геодези-ческие и картографические материалы; сведения, полученные в результате проведения отраслевых мониторингов, характеризующие использование территории, ее экологическое, инженерно-геологическое, сейсмическое, гидрологическое и иное районирование; материалы о градостроительной ценности территории, о результатах мониторинга объектов градостроительной деятельности; данные утвержденных схем и проектов развития инфраструктуры, охраны памятников истории, культуры и природы, благоустройства и защиты территорий, программ и инвестиционных проектов; све-
дения о проектной документации, разрешениях на строительство, актах контрольных проверок и приемки в эксплуатацию объектов соответствующего значения; материалы опорных планов, регистрационных планов расположения сооружений и коммуникаций связи и инженерного оборудования, регистра строящихся жилых домов, исполнительных съемок завершенных строительством объектов; сведения о проектной документации, разрешениях на строительство, актах контрольных проверок и приемки в эксплуатацию объектов строительства.
4. Модели последовательного совершенствования системы регистрации прав на недвижимость и учета недвижимости
Выбор модели дальнейшего развития изучаемой системы будет в значительной степени определяться особенностями организации и сочетания ее отдельных компонентов, различные варианты построения которых были рассмотрены ранее.
Если не считать существующей модели, то мы предлагаем для обсуждения три основных модели дальнейшего развития системы.
Общие черты этих моделей состоят в следующем.
В зависимости от итогового решения, которое носит политический характер, регистрацию прав на недвижимое имущество производят учреждения юстиции, созданные субъектами Российской Федерации, или Министерство юстиции Российской Федерации и его территориальные органы, находящиеся у министерства в прямом подчинении. В последнем случае Российская Федерация должна будет компенсировать из федерального бюджета своим субъектам стоимость имущества учреждений юстиции.
Основные различия моделей проявляются в части организации подсистемы учета недвижимости.
Модель 1. Функция учета признается не государственной, а муниципальной и производится органами местного самоуправления в виде «удостоверения» планов объектов недвижимости, которые после удосто-
верения передаются в государственную систему регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Модели 2 и 3. В отличие от модели 1, функция учета в моделях 2 и 3 признается государственной. При этом объединяются ныне разрозненные службы, производящие отдельно учет земельных участков и учет иных объектов недвижимости.
Производится четкое разделение функций, осуществляемых органами местного самоуправления до начала государственных действий по учету, и функций, осуществляемых в рамках системы государственного учета.
Подготовленный лицензированными частными организациями проект плана объекта недвижимости прежде, чем попасть в систему государственного учета, согласуется органами местного самоуправления. Предметом согласования проекта плана земельного участка являются: 1) отсутствие нарушений красных линий, 2) соответствие градостроительной документации и правилам землепользования и застройки, 3) наличие обозначений границ действия публичных сервитутов (при необходимости).
Согласованный по указанным позициям проект плана земельного участка передается в государственную систему учета, которая осуществляет следующие действия: 1) проверку на соответствие требованиям по подготовке документов, 2) выявление отсутствия наложения (пересечения) границ на кадастровой карте, 4) присвоение кадастрового номера, 5) внесение сведений в государственный реестр недвижимости.
В моделях 2 и 3 отсутствуют смешение государственных, муниципальных и частных функций и их дублирование. В сравнении с существующим положением, функция по государственному кадастровому учету недвижимости существенно сокращается и становится минимально необходимой и достаточной для целей регистрации прав на недвижимое имущество.
Различия между моделями 2 и 3.
В модели 2 реализуется принцип одного государственного двухцелевого кадастра недвижимости: 1) учет для целей регистрации прав и 2) фиксация оценок для целей налогообложения.
В модели 3 реализуется принцип двух одноцелевых кадастров: 1) государственный кадастр недвижимости - учет объектов недвижимости для цели регистрации прав на недвижимость и 2) муниципальные фискальные кадастры для фиксации результатов массовой оценки недвижимости для целей налогообложения.
Сопоставление моделей.
Реализация модели 1 затруднена и нецелесообразна по причине нелогичности и нерациональности базовой позиции этой модели в той ее части, которая связана с признанием функции учета недвижимости не государственной, а муниципальной.
Сопоставляя модели 2 и 3, можно сказать, что они находятся в отношении эволюционной преемственности. Можно предположить, что первоначально процесс развития рассматриваемой системы будет развиваться по схеме модели 2. В частности, будет продолжаться развитие одного государственного кадастра - государственного земельного кадастра с трансформацией его в государственный кадастр недвижимости. При этом должно будет произойти объединение ныне разрозненных служб, отдельно занимающихся учетом земельных участков и зданий, строений, сооружений. Кроме этого, должна будет произойти переориентация с существующего многоцелевого кадастра на двухцелевой - 1) учет для целей регистрации прав и 2) фиксация оценок для целей налогообложения. Для этого потребуется устранить избыточность информации в этом кадастре, которая не является абсолютно необходимой для целей регистрации прав на недвижимость.
По мере «вызревания» модели 2 будет во все большей степени происходить объективный в своей основе и преемственный переход к реализации модели 3. Главный момент этого перехода будет состоять в том, что с введением единого местного налога на недвижимость должна будет произойти трансформация государственного двухцелевого кадастра недвижимости в два одноцелевых кадастра - государственный одноцелевой кадастр недвижимости, которой будет осуществлять учет недвижимости для цели регистрации прав на нее, и
муниципальные одноцелевые фискальные кадастры. По техническим основаниям этот переход не будет трудновыполнимым и болезненным. Причина относительной легкости такого перехода - согласованность или «кратность» двух частей кадастра, которая обеспечивается идентичностью базовой карты, фиксирующей границы земельных участков, а также идентичностью их кадастровых номеров.
Выбор «траектории дальнейшего» развития рассматриваемой системы предполагает подготовку соответствующей концепции, а с ее принятием - программы конкретных действий.
Заключение
Развитие системы государственной регистрации прав на недвижимость и учета недвижимости подходит к началу нового этапа, который может быть назван переломным. Перелом, по нашему мнению, должен быть связан:
• с переходом от преимущественной ориентации на решение технико-организационных вопросов к пониманию необходимости в приоритетном порядке решать, помимо этого, главный вопрос - обеспечение со стороны государства гарантий зарегистрированных прав;
• с переходом от установки на всеохват-ность и многофункциональность земельного кадастра к противоположной установке -его функционального «сужения» и монофункциональности в пользу решения приоритетных задач регистрации прав на недвижимое имущество при одновременной концентрации излишней для кадастра недвижимости информации в муниципальных геоинформационных системах;
• с переходом от установки на «расползание» государственных функций технического учета (за счет неправомерного причисления к этим функциям «технической инвентаризации») к установке на разделение государственных и негосударственных функций и обеспечение конкурентной среды в этой сфере;
• с переходом от установки на автономи-зацию ведомств, ответственных за государ-
ственный кадастровый учет земельных участков и технический учет объектов градостроительной деятельности, к установке на взаимосогласование их деятельности, в том числе и на основе применения унифицированных форм учета, утверждаемых Правительством Российской Федерации, а не самими ведомствами.
Указанный переход должен произойти по объективным основаниям и под «нажимом» практики, а не субъективных мнений, которые могут быть предвзятыми. Чтобы назревшие преобразования состоялись, необходимо, на наш взгляд, подготовить соответствующую концепцию, а на ее основе -программу конкретных действий.
® КОНФЕРЕНЦИЯ
7 «РАЗВИТИЕ РЫНКА ЗЕМЛИ и НЕДВИЖИМОСТИ в
РОССИИ»
10-11 декабря 2003
Бизнес-Семинары
Место проведения: Отель «АЭРОСТАР»
На конференции выступят специалисты Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Федеральной службы земельного кадастра России, Министерства имущественных отношений Российской Федерации, Московского земельного комитета, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, а также компании -профессиональные участники рынка земли и недвижимости.
Ключевые темы.
Правовое регулирование рынка земли и недвижимости в России.
Порядок приватизации и отчуждения земельных участков.
Правовые условия оборота земель сельскохозяйственного назначения: проблемы приватизации и пути их решения.
Практика рассмотрения споров по сделкам с недвижимым имуществом.
Защита прав собственника недвижимости.
Развитие ипотеки в России.
Оценка и налогообложение недвижимости.
Развитие риелторской и девелоперской деятельности в России.
Более подробную информацию о конференции можно получить у организатора -компании «Бизнес-Семинары»
тел. (095) 937-5809 (многоканальный) факс (095) 363-0258 E-Mail: [email protected] Интернет: www.business-seminars.ru
