CC BY
283
А.В. ФЕДЯКИН, Е.Е. КОЧЕТКОВ В ПОИСКАХ ОПТИМАЛЬНОЙ ФОРМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКОГО УСТРОЙСТВА СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ (Обзор научных и общественно-политических дискуссий)
Территориально-политическая система современной России вступила в XXI в. и продолжает функционировать как организованная в форме федерации, поэтому естественно, что дальнейшие перспективы ее эволюции связываются, прежде всего, с развитием федерализма. И хотя за последние годы в нашей стране сделано немало в сфере совершенствования политико-правовой базы и институционального дизайна федерализма и региональной политики, вместе с тем многие специалисты-исследователи и политические деятели подвергают сложившуюся в России модель федеративных отношений серьезной критике и предлагают собственное видение ее возможной модификации. В связи с этим определенный исследовательский интерес - с точки зрения как поиска теоретико-концептуальных оснований, так и выработки практического политического курса - представляют следующие проекты и подходы.
В.Б. Пастухов полагает, что российский федерализм в большей степени, чем на Западе, характеризуют формализм и утилитаризм. Первый акцентирует внимание на организационно-правовой форме федерализма, тогда как его социальная сущность и реальное политическое содержание недооцениваются; второй основан на традиции инструментального отношения к федерализму как к способу решения политических проблем, стоящих перед властью. Автор развивает мысль о том, что федерализм в России был идеей, призванной, с одной стороны, помочь приостановить распад империи за счет введения элементов формальной децентрализации, с другой стороны, смягчить остроту этнических разногласий внутри
социума. То есть с формальной точки зрения федерализм в России есть неоспоримая данность, тогда как с содержательной (социальной и политической) - он только возможность, которая не стала действительностью. Истоки реального федерализма следует искать в гражданском обществе, причем для власти оно скорее причина, чем следствие; реальный федерализм может быть сформирован одновременно, параллельно с гражданским обществом, но не раньше его. Создание подлинно федеративного государства, по форме и по сути, - безальтернативное условие выживания российской государственности, но это во многом будет другой федерализм, чем тот, который наблюдается в современной России. По Пастухову, задача состоит в том, чтобы сделать федеральную власть способной поддерживать соблюдение федеральных законов, прежде всего, гарантирующих гражданские права и свободы, а также право собственности и свободу торговли на всей территории страны. При этом логика развития событий будет подталкивать к формированию представительств федеральных органов в каждом регионе, руководство которых станет формироваться непосредственно федеральным Центром. Они призваны обеспечивать выполнение федеральных законов независимо от позиции местных властей. Федеральная власть полностью не будет вмешиваться в вопросы, отнесенные к компетенции субъекта Федерации1.
А.И. Казаков считает, что проводимая в первое десятилетие XXI в. реформа сдвинула баланс федеративных отношений в сторону усиления федерального Центра, создав так называемый унитарный федерализм, при котором Центр политически и финансово доминирует над регионами. Если рассматривать сложившуюся модель с позиции стратегических национальных интересов и приоритетов России, реализация которых требует решения комплекса крупных экономических, социальных, политических, технологических и т.п. задач, обеспечивающих выдвижение страны на передовые рубежи развития важнейших сфер жизни общества, то можно сказать, что она хорошо отвечает этим потребностям. Если же рассуждать с позиций регионов, то нельзя не увидеть ее существенный недостаток, заключающийся в том, что, ограничивая самостоятельность субъектов Федерации, данная модель сужает их возможности
1 Пастухов В.Б. Российский федерализм: политическая и правовая практика // Общественные науки и современность. - М., 2003. - № 3. - С. 60-65.
в использовании своих научно-технического, производственного, кадрового потенциалов. Между тем, на взгляд автора, мировая практика убеждает, что федеративное государство стоит прочно, развивается динамично, когда его образуют территории, способные решать свои экономические и социальные задачи за счет преимущественно собственных ресурсов, не прибегая или почти не прибегая к поддержке федеральной власти. Выход из этого противоречия, полагает Казаков, должен быть связан, в частности, с естественной социально-экономической интеграцией территорий в «новую органическую целостность», влекущей за собой и их административно-территориальную интеграцию, а также с формированием новой национальной идеи. Становление российской нации как согражданства, скорее всего, должно принять форму постепенного сближения, все более тесного и разностороннего взаимодействия народов без утраты ими своих этнических характеристик, этнического своеобразия, этнического самосознания; это должна быть интеграция народов без их языковой, культурной и иной ассимиляции1.
Исходя из анализа мировой теории и практики федерализма, В.Е. Чиркин полагает, что при организации структуры федерации необходимо применять многофакторный подход, т.е. исходить не из какого-либо одного постулата, а учитывать экономические, исторические, этнические, лингвистические, географические и иные факторы. Это можно сделать только путем длительных и тщательно проводимых переговоров, поисков компромисса и консенсуса. В ходе этих переговоров может обнаружиться, что некоторым субъектам федерации гораздо целесообразнее иметь уровень автономии, причем различных ступеней, что одинаковый статус субъектов федерации вовсе не является необходимым. Но все эти меры нельзя осуществлять сверху, они должны быть результатом соглашений, причем не двусторонних, а многосторонних, в которых должны участвовать все субъекты федерации. По мнению исследователя, для жизнеспособности федерации необходим комплексно-территориальный подход. Он является территориальным, так как федеративное государство не может быть организовано вне признака территории. Такой подход является комплексным, поскольку он учитывает не только один - этнический - признак, а всю сово-
1 Казаков А.И. Сильная Россия - это федеративная Россия // Свободная мысль - XXI. - М., 2004. - № 6. - С. 18-26.
купность различных признаков, имеющих существенное значение и для каждого субъекта федерации, и для федерации в целом. В необходимых случаях комплексно-территориальный подход может дополняться территориальной (национально-территориальной и иной) автономией, а также национально-культурной автономией1.
Л.М. Карапетян рассматривает концепцию так называемой «двухуровневой федерации». В качестве основных критериев территориального образования, которое может стать субъектом федерации, указываются: 1) общность судьбы, а также культурных и исторических традиций народов, проживающих на определенной территории; 2) возможность развития полноценного регионального рынка в границах этой территории; 3) способность этого территориального образования самостоятельно решать большую часть своих социально-экономических, общественно-политических и национально-культурных проблем; 4) достаточная численность населения и др. В соответствии с этими критериями, первый уровень должны составить новые крупные административные единицы, которые образуют добровольно объединяющиеся нынешние субъекты Российской Федерации. Они входят в них на принципах субсиди-арности, т.е. взаимодополняемости властей, суть которой - в создании этих административных единиц для решения крупных межрегиональных проблем и поддержки нынешних субъектов Федерации; при этом должен соблюдаться принцип невмешательства в сферу компетенции последних. Второй уровень - союз созданных таким образом административных единиц или федерация таких федераций, которая образует Российское государство . Нам, однако, представляется, что можно согласиться с основными принципами образования субъектов федерации, но не с идеей федерации в федерации, так как федерация представляет собой единое государство, а в предложенной структуре она фактически становится конфедерацией.
Интересную концепцию «нового федерализма» предлагает Н.М. Добрынин. Характеризуя нынешнее положение как «фантомный» федерализм, он понимает под ним такое состояние государственных и правовых институтов, при котором зафиксированная в
1 Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. - М.: Зерцало, 1998. - С. 310.
2 Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. -М.: НОРМА, 2001. - С. 126-127.
нормах права конструкция федеративных отношений значительно отличается от реально сложившейся, т.е. существует системный разрыв между декларированным и действительным состоянием государственной системы. Таким образом, задачей построения базовой модели нового российского федерализма становится преодоление разрыва между формальным конституционно-правовым равенством субъектов Федерации и существующими различиями в экономическом и природно-ресурсном потенциалах, структуре экономики и отношений собственности, финансово-бюджетных возможностях, сложившейся ситуации в области социального развития. Такая задача потребует комплексной реструктуризации федеративных отношений в стране с неизбежным изменением субъектной структуры Федерации. По мнению автора, осуществление этой задачи необходимо вести одновременно двумя путями: 1) развитием нормативно-правовой базы, обеспечивающей равенство статуса субъектов Федерации; 2) созданием объективных предпосылок для равномерного социально-экономического развития субъектов через трансформацию федеративных отношений на основе критерия экономической самодостаточности субъектов (под ней он понимает меру способности данного региона принять на себя всю полноту ответственности, которая связана с обладанием статусом субъекта Федерации). Целью нового федерализма, полагает Добрынин, является создание политической инфраструктуры для экономического развития. Формирование системы нового федерализма возможно только как результат комплексной трансформации системы федеративных отношений в России, которая должна складываться из следующих элементов: во-первых, поэтапное изменение субъектной структуры Федерации в сторону уменьшения числа субъектов до 40-50 с укрупнением, основанным на критерии экономической целесообразности. В перспективе целью федеральной реформы должны стать отказ от этнополитического критерия в формировании субъектной структуры Федерации и введение экономического критерия в качестве универсального; во-вторых, модернизация нормативной базы федеративных отношений, перевод ее на исключительно конституционно-правовое регулирование с отказом как от договорных (договора между Федерацией и ее субъектами), так и от «указных» (федеральные округа) форм регулирования федеративных отношений в РФ; в-третьих,
создание в результате реформы нового системообразующего элемента Федерации - «региона нового типа», - который характеризовался бы новой системой регионального управления и развитым экономическим базисом, поддерживающим функционирование субъектного статуса1.
В.В. Мамонов считает одним из главных пороков, таящихся в современной модели российского федерализма, образование некоторых субъектов по национальному признаку. С его точки зрения, России ближе унитарная форма государственного устройства, тем не менее он признает, что федерализм - «наша реальность, один из принципов конституционного строя, данность, от которой возможно отказаться только ценой острейшего противостояния в обществе или распада страны»2. Как считает автор, можно признать обоснованным создание федеральных округов, однако эта мера должна стать лишь начальным этапом коренного преобразования системы взаимоотношений Центра с регионами. Целесообразно выработать четкую и последовательную политику трансформации округов в субъекты Федерации. Она должна проводиться с обязательным учетом исторических, культурных, национальных, социально-экономических особенностей каждого региона. Хотя не имеет принципиального значения название новых субъектов, возможно было бы определить их как край или область, чтобы не вступать в противоречие с Конституцией РФ. При этом начинать нужно, по мнению исследователя, с краев, областей, автономных округов при сохранении в качестве самостоятельных субъектов республик. Особое положение Калининградской области делает оправданным ее сохранение в качестве отдельного субъекта РФ. Города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург - также должны являться отдельными субъектами с особым статусом, урегулированным специальным федеральным законом. Высшее должностное лицо субъекта РФ должно назначаться президентом РФ, так же, как и руководители территорий - прежних субъектов. Последние призваны заниматься исключительно хозяйственной деятельностью.
1 Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. - Новосибирск: Изд-во НГУ, 2003. - С. 77-86.
2 Мамонов В.В. Государственный суверенитет и территориальная целостность - главные принципы современной российской государственности // Государство и право. - М., 2004. - № 4. - С. 9.
Кроме того, необходимо выработать политику протекционизма в отношении государствообразующего этноса. Коренное решение проблемы возможно, как полагает Мамонов, только при постепенном отказе от национального принципа образования части субъектов РФ при предоставлении гражданам возможности для реализации ими права на образование национально-культурной автономии1.
Р.Г. Абдулатипов2 определяет федерализм как государственно-правовую систему демократического согласования самобытного многообразия при сохранении единства и целостности всего государственного организма. Он рассматривает Россию в качестве исторически многонациональной страны, складывавшейся на протяжении многих веков общинного государства, состоящей из союза народов и являющейся результатом эволюции народов, имеющих общую историю. Исследователь подчеркивает основополагающую роль русского народа, его культуры в процессе межэтнических интеграционных процессов, выражающихся в наличии солидарных социально-политических, духовно-нравственных связей.
Россия изначально, со времен Киевской Руси, складывалась как полиэтническое сообщество с элементами федеративного управления, а в XII в. имела и достаточно признаков собственно федеративного образования. Элементы федерализма Абдулатипов усматривает и в существовании института политической и областной автономии окраин в составе Российской империи. Царская политика в отношении населения окраин империи хотя и носила в целом характер колониальной, вместе с тем имела определенную специфику - колониально владеющая и колониально зависимая части были вмонтированы друг в друга как составные части единого отечества.
Формирование многонационального государства в России происходило несколькими путями. Первый путь заключался в сравнительно ненасильственной экспансии развивающейся колониальной Российской империи по ряду геополитических направлений и ассимиляции народов, включавшихся в состав государства. Многообразие этнических культур, конфессий и языков сохранилось благодаря таким факторам, как «духовные особенности русского и других народов» и учет в государственном строительстве и
1 Мамонов В.В. Там же. - С. 8-12.
2 См.: Абдулатипов Р.Г. Федералогия. - СПб.: Питер, 2004.
управлении окраинами их местной и этнической специфики, что выразилось в использовании институтов областной и политической автономии. Второй путь состоял в насильственном присоединении народов путем завоеваний. Исследователь иллюстрирует этот путь фактом кавказской войны, хотя тут же оговаривается, что даже в случае включения в Российскую империю Кавказа имела место и тенденция к добровольному вхождению народов в состав нашей страны. Абдулатипов заключает, что «даже краткий анализ исторического процесса формирования Российского государства позволяет сделать вывод о том, что строилось оно в основном на договорных началах, а не на насильственном захвате, как это пытаются сегодня представить некоторые. Да, войны, всяческие экспедиции, походы тоже присутствовали в этом процессе, однако в сравнении с другими мировыми империями применение насильственных методов здесь, пожалуй, исключение... Процесс адаптации и взаимодействия народов складывался при всем этом трудно, но объединительные тенденции постоянно брали верх. В государственном строительстве в России. всегда учитывался и использовался фактор многонациональное™»1.
Предреволюционное обострение межнациональных отношений в империи, вызванное политикой царской администрации на русификацию окраин, не рассматривается Абдулатиповым как один из факторов дезинтеграции исторической России в период Гражданской войны. Основной же предпосылкой территориального распада явилась чрезмерная централизация государства.
К советскому периоду государственного и национального строительства автор также относится неоднозначно. Его положительную оценку заслужили первые шаги Советской власти по решению национального вопроса в стране. К ним Абдулатипов относит: утверждение Декларации прав народов России, провозгласившей равенство и суверенность народов страны, их право на самоопределение и объединение в единое государство; создание Народного комиссариата по делам национальностей; правовое закрепление государственного устройства РСФСР как федеративной республики; учреждение Совета национальностей - одной из равноправных палат Верховного Совета СССР, ведавшей вопросами национального
1 Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство в России. - М.: Славянский диалог, 2000. - С. 114.
равноправия, интересов наций, народностей и национальных групп в сочетании с интересами Союза как целостного образования. В национальной политике Советского Союза Абдулатипову импонируют и создание национально-государственных, национально-территориальных автономий, институтов автономного самоуправления, решение проблем сохранения и развития национальных языков, механизм пропорционального распределения бюджетных средств на цели культурного развития народов СССР. Однако начиная с 1936 г. -года принятия Конституции СССР, происходит утверждение тоталитарного режима, ограничившего самостоятельность союзных и автономных республик, всякие попытки которых проявить независимость в рамках собственной компетенции рассматривались союзным руководством как буржуазный национализм или великодержавный шовинизм.
По Абдулатипову, развал Советского Союза произошел в результате чрезмерной унитаризации и централизации полномочий в Центре, неспособности советского государства гибко адаптироваться к изменяющимся условиям функционирования современного общества, «направить в созидательное русло раскрепощенную энергию народов». Федерализм позволяет России не повторить судьбу СССР.
Значимость учета и практического применения в нашей стране принципа федерализма возрастает в контексте процессов глобализации, когда требуется согласование интересов и налаживание режима диалога и сотрудничества в многонациональной России, использования для этого исторических традиций сотворчества народов и культур, выстраивания модели общества и государства, устремленного в будущее.
Этнотерриториальная федерация, закрепленная в федеративном договоре и договорах о разграничении полномочий между Центром и субъектами Федерации, отвечала потребностям предыдущего этапа развития российского государства, и переход от договорного к конституционно-правовому способу регулирования отношений между двумя уровнями государственной власти не означает изменения данных основ конституционного строя РФ. Нынешний этап развития российской государственности не отрицает этнотерриториальной федерации, а лишь требует четкого обозначения ответственности органов власти и должностных лиц за реа-
лизацию тех или иных норм, противоречащих федеральной Конституции и законам. Принцип верховенства федеральной Конституции и законов должен носить безусловный характер. Эти меры направлены на обеспечение жизнеспособности и управляемости федеративного государства. Время договоров прошло, и государство, общество нуждаются сегодня в упорядочении правоотношений по всей вертикали государственной власти, где однозначно должны быть определены права, обязанности и ответственность всех органов власти и должностных лиц.
Следует также отметить, что существуют и проекты преобразования РФ из этнотерриториальной в территориальную Федерацию. Они во многом схожи с предложениями унитаристов по переходу к территориальному принципу формирования субъектов Федерации, ликвидации автономий, декларируемому укрупнению регионов, деэтнизации политических отношений в стране. Единственное различие между ними состоит в сохранении федеративного устройства с выделенной компетенцией субъектов Федерации (штатов), количество которых может соответствовать экономическим районам страны - 12-15 образованиям - либо остаться на время приблизительно тем же за счет выравнивания статусов республик, краев, областей и округов, которые затем можно будет объединить в более крупные регионы.
В данной связи уместно привести мнение Г.Т. Тавадова. Как полагает исследователь, опыт федераций, образованных по национальному принципу, свидетельствует о том, что они оказались менее прочными, чем федерации, созданные по территориальному принципу. С одной стороны, если рассматривать роль федерализма в решении национального вопроса в СССР, то следует отметить, что федерация и национальная государственность сыграли огромную роль в политическом, экономическом, социально-культурном прогрессе советских народов, в их сплочении и укреплении единства. В целом федерализм способствовал решению в основном национального вопроса и становлению дружбы народов в СССР. С другой стороны, в конце 1980-х годов стали проявляться в острой форме трудности и противоречия в советском обществе, в том числе и в национальной сфере. Жизнь выдвинула на повестку дня вопрос о совершенствовании федеративных отношений в СССР в направлении расширения прав и полномочий союзных республик,
некоторой децентрализации руководства и управления союзным государством. Однако решение этих вопросов затягивалось, чем воспользовались сепаратистские и национал-экстремистские силы в республиках. Все это вместе и ряд других причин и обстоятельств привели к разрушению и распаду единого федеративного государства на 15 суверенных государств. Формально это произошло в декабре 1991 г. Примерно в то же время перестали существовать еще две федерации - Югославия и Чехословакия, также созданные по национальному принципу. Судьба всех трех федераций оказалась весьма сходной.
Поэтому Тавадов убежден, что России придется пойти по пути федераций, основанных на территориальном принципе. Необходимыми шагами в этом направлении станут уравнивание в правах с республиками краев и областей как субъектов Федерации с возможным формированием в последующем новых интеграционных образований (губерний, земель), а также пропорциональное представительство в органах власти и управления республик, в «престижных» сферах граждан титульной и нетитульных национальностей, двухпалатное законодательное собрание или квотность представительства в однопалатном парламенте1.
По мнению А.С. Сидорова, республики могут быть сохранены как относительно обособленные образования в составе новых укрупненных 25 регионов - губернских территорий; республики будут наделены правами областей, обладающих национально-культурной автономией в сфере культуры, образования, национального общения2.
А. И. Солженицын считает, что в России можно создать децентрализованную территориальную федерацию областей, обладающих перед Центром большими, но строго оговоренными законом правами. В более поздних работах автор отходит от идеи федерации и начинает склоняться к необходимости унитарного государства для России, по его мнению, исторически никогда не являвшейся федерацией3.
1 См.: ТавадовГ.Т. Этнология. - М.: Проект, 2004. - С. 275-290.
2 См.: Сидоров А.С. Моя звезда - Россия: Экономика, политика, судьба. -М.: Экономика, 1995.
3 См.: Солженицын А.И. Как нам обустроить Россию. Посильные соображения. - М.: Патриот, 1991; Он же. Собрание сочинений: В 9 т. - М.: Терра, 1999.
В несколько ином ракурсе проблемы территориально-политического устройства России как федерации рассматривает С.М. Шахрай. В целом он выступает сторонником федеративной формы государственно-территориального устройства, обосновывая свою точку зрения тем, что федерализм дает государству множество эффективных инструментов управления, требует плюрализма, свободы и демократии, множественности партий, многообразия культур и регионов, т.е. неоднородной общественной материи. Поэтому, в отличие от унификации и централизации, вектор которых направлен в конечном итоге на сокращение разнообразия, федерализм в своих адекватных формах дает государству большую внутреннюю энергетику, потенциал саморазвития, а следовательно, шанс на исторический успех.
Адекватной для современных условий России формой федерации Шахрай считает кооперативный федерализм. По его мнению, главным признаком кооперативной модели является наличие значительной сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов, закрепленной статьей 72 Конституции РФ, а также то явное предпочтение, которое отдают Конституция и Конституционный Суд России согласительным и переговорным процедурам в разрешении споров между различными уровнями власти. Еще одним элементом кооперативной модели федерализма является формирование механизмов совместного осуществления государственной власти органами Федерации и ее субъектов.
Шахрай отмечает, что выбор кооперативной модели федерализма в качестве концепции федеративной организации государственного устройства был не случаен для России1. С одной стороны, он был предопределен конкретно-историческими особенностями российского государства и общества, где философия сильной центральной власти сосуществовала с традициями и практическим опытом многовекового совместного проживания на одной земле различных национальностей и культур. С другой стороны, выбор этой модели был продиктован политическими реалиями начала 1990-х годов, конкретной расстановкой политических сил, разнона-правленностью и непредсказуемостью политических процессов, степенью напряженности взаимоотношений Центра и регионов.
1 См.: Шахрай С.М. Государство и глобализация: методологические и политико-правовые проблемы. - М.: МГИМО(у), 2002.
В условиях переходного периода, нестабильности правовой системы и институтов законодатели стремились «застраховать» общество, государство и политическую систему от возможностей проявления сепаратизма и процессов, ведущих к распаду государственной целостности.
Именно поэтому в конституционной модели федерализма, пишет Шахрай как один из ее авторов, было исключено право на сецессию, заложены значительные полномочия Президента Российской Федерации как гаранта Конституции и единства страны. Одновременно были предусмотрены правила и процедуры обеспечения условий для эффективного и цивилизованного сотрудничества Федерации и ее субъектов: намеренно закладывалось обширное поле совместных предметов ведения, а также создание второй (верхней) палаты парламента как инструмента и площадки согласования интересов субъектов Российской Федерации и федерального Центра, поскольку в реальной Федерации составляющие ее субъекты должны быть практически включены в деятельность общего целого. Субъекты должны реально «видеть» себя в Федерации, тогда рождаются необходимые правовые условия и стимулы для сотрудничества и кооперации.
Предпочтительность кооперативного федерализма для России Шахрай видит в том, что он позволяет преодолеть недостатки других моделей федерации - «параллельного федерализма» и «унитарного федерализма».
Отличительная черта модели «параллельного федерализма» -стремление к предельному сокращению (в идеале к ликвидации) сферы совместного ведения между Федерацией и ее субъектами, к полному разграничению полномочий между разными уровнями государственной власти. В подобном федерализме некоторые регионы увидели возможность создания необходимых условий для роста своей самостоятельности и повышения статуса вплоть до конфедеративных отношений с государством.
Модель «унитарного федерализма» вообще является наследием прежних советских времен, и ее приверженцами выступают, главным образом, федеральные чиновники. Для идеологии унитарного федерализма характерно стремление к централизации и унификации при сохранении декоративных атрибутов федеративного государства.
В противоположность этим моделям «кооперативный федерализм» позволяет решить реальные проблемы и вопросы в отношениях Центра и субъектов Федерации, так как только кооперация и взаимодействие всех уровней является единственно возможным выходом из тех или иных острых ситуаций.
Основным возражением, выдвигаемым против введения территориальной формы государственности в России, остается то, что интересы национальностей при этом не затрагиваются и не гарантируются. Переход к территориальному устройству должен сопровождаться и созданием механизма решения этнополитических проблем в стране. Сам по себе губернский принцип данной задачи не решает. Для этого Шахрай, наряду с территориальным принципом построения РФ, считает необходимым ввести на уровне местного самоуправления институт национально-культурной автономии1.
Н.Н. Моисеев, также сторонник территориальной федерации по образцу США, предлагает отойти от концепции титульной нации путем предоставления одинаково высоких прав правящим народностям и этническим меньшинствам по всей стране2.
На предпочтительность территориальной федерации для условий России указывает С.И. Каспэ. По его мнению, отечественная политическая система во многом сохраняет имперский характер, представляя собой «сложный, многослойный, объективно асимметричный конгломерат, вбитый в также асимметричный, но не соответствующий ему по форме и структуре институциональный кар-кас»3. Вместе с тем как альтернатива среди форм государственно-территориального устройства федеративное устройство больше, чем унитарное, подходит для нашей страны. В федерации, как и в империи, санкционируется и приобретает нормативный характер внутренняя неоднородность политического сообщества. Учитывая прежде всего этническую гетерогенность России, значительный конфликтогенный потенциал попыток ее элиминации в унитарном
1 См.: Шахрай С.М. Государство и глобализация: методологические и политико-правовые проблемы. - М.: МГИМО(у), 2002.
2 См.: Моисеев Н.Н. С мыслями о будущем России. - М.: МНЭПУ, 1997.
3 См.: Каспэ С.И. Конструировать федерацию - renovation imperii как метод социальной инженерии // Полис. - М., 2000. - № 5. - С. 55-69.
устройстве, существующую имперскую политию лучше и безопаснее преобразовать в федерацию1.
В. Зорин выразил сомнение в необходимости преодоления асимметрии между статусами национальных республик и остальных субъектов Федерации. По его мнению, субъекты России как «конституционно-договорной» федерации «при равной их суверенности не должны быть уравнены в своих полномочиях»2. В качестве примеров автор привел штат Луизиана в США, обладающий конституционным правом сецессии, Баварию и Саксонию, якобы имеющие некоторые внешнеполитические функции в ФРГ. Однако, как отмечают эксперты, решением Верховного суда США эта страна превратилась в федерацию без права выхода штатов из ее состава, а германские земли сохраняют лишь незначительную самостоятельность, между ними нет дифференциации, которая противоречила бы принципам равенства и социальной справедливости3.
Одной из альтернатив в процессе поиска адекватной формы территориально-политического устройства России является преобразование Российской Федерации в союз республик. Оно предполагает, что наряду с уже существующими национальными республиками в Поволжье, Северном Кавказе, Восточной Сибири на базе краев, областей и городов федерального значения будет создана Русская республика. Основной аргумент, высказываемый в пользу данного преобразования, - необходимость распространения республики как национально-государственного образования и формы национального самоопределения не только на уже существующие народы в составе России, но и на крупнейший ее этнос - русский народ. Русская республика позволила бы решить «русский вопрос», обеспечить лучшую защиту экономических, этнополитических, культурных и других интересов русского народа, чем ныне существующая асимметричная РФ, государственный Центр которой фактически не выражает интересов русского народа или других народов, выступая наднациональной системой органов власти.
1 См.: Каспэ С.И. Конструировать федерацию - renovation imperii как метод социальной инженерии // Полис. - М., 2000. - № 5. - С. 55-69.
2 Зорин В. Национальные аспекты российского федерализма // Свободная мысль. - М., 1996. - № 10. - С. 23, 25.
3 АчкасовВ.А. Этнополитология. - СПб.: Изд-во СПбГУ, 2005. - С. 312-313.
А.И. Вдовин обосновывает данный проект следующим образом: «Разрешение национальных проблем России в наши дни оказалось напрямую связанным с вопросом о целесообразности создания Русской республики в составе Российской Федерации. Однако аргументы "против" приводятся при таких обсуждениях чаще всего из арсенала былых сталинско-горбачевских времен. Охотно допускаем, что не обязательно быть сторонником создания подобного образования, поскольку возможны и могут оказаться более целесообразными иные способы реализации государственных интересов русского и других народов России. Но ведь это вовсе не предполагает двойного стандарта в обсуждении самой правомерности постановки вопроса о Русской республике. Казалось бы, сам факт наличия подобных образований у других российских народов является достаточным основанием для положительного решения и русского вопроса. Выступление против Русской республики, в соответствии с логикой, должно означать ненужность и всех других республик. Между тем двойной стандарт в отношении русских и нерусских как наследие большевизма в этом вопросе остается фактом наших дней»1.
В целом создание Русской республики мыслится ее сторонниками как шаг на пути превращения России в государство русского народа, от имени которого его правительством будут гарантированы гражданское равноправие и свобода национального развития людям всех других национальностей. Признав Россию русским государством, органы национального самоуправления нерусских народов получили бы в лице центрального правительства полноправное и ответственное представительство русской нации, предполагающее диалог между народами на властном уровне.
Противники данного проекта обращают внимание, что создание Русской республики не является необходимым шагом, поскольку русские как народ уже имеют свое титульное государство - саму Российскую Федерацию. Русская республика непременно выродится в фашистское, националистическое образование, внутри которого будут ущемляться интересы других этнических групп2. Наконец, указывается, что после создания Русской республики РФ распадется
1 Вдовин А.И. Русские в XX веке. - М.: Олма-Пресс, 2004. - С. 359-360.
2 Там же. - С. 359-380.
или станет конфедерацией, а тем самым строительство солидарного общества и государства будет остановлено1.
Отвечая на эти возражения, сторонники Русской республики указывают, что Федерация, а еще ранее союзный Центр давно перестали выражать интересы русских, хотя сама Россия создавалась как государство русского народа, но уже в советский период потеряло все признаки такового. Создание существующих национальных республик отнюдь не везде сопровождалось ущемлением в них прав нетитульных этнических групп, и это станет неизбежным следствием при создании Русской республики. Что же касается территориальной дезинтеграции РФ в результате создания республики русского народа, то и это не будет неизбежным итогом, так как русские пока составляют порядка 80% населения страны, многие национальные республики экономически зависят от чисто русских регионов и вряд ли станут выходить из состава РФ.
Анализируя основные содержательные направления данной полемики и ее концептуальные развороты, хотелось бы обратить внимание на еще один аспект проблемы Русской республики. Поскольку создание республики призвано снять противоречия между субъектами Федерации в сферах их экономического и политического неравенства, паразитизма депрессивных территорий нерусских регионов, ослабления власти денационализированного Центра, постольку следствием этого станет ослабление федерального Центра, полномочия которого в области экономической и региональной политики будут сильно урезаны в пользу органов государственной власти нового национально-государственного образования РФ. В этих условиях сама Россия как федеративное государство рискует превратиться в лучшем случае в дуалистическую федерацию с равными по своим правам Центром и регионами, в худшем случае - в конфедерацию, малые продолжительность и устойчивость существования которой хорошо известны по мировому опыту.
Кроме того, вызывает серьезные сомнения утверждение, что создание Русской республики и ее органов власти само по себе обеспечит защиту интересов русской нации. Примеры ряда этно-кратических режимов в республиках РФ показывают, что те от-
1 См.: Абдулатипов Р.Г. Цит. соч. - С. 207-208.
нюдь не всегда озабочены обеспечением прав титульных наций, и проблема защиты интересов русских упирается в проблему демократического контроля граждан страны над должностными лицами и государственными институтами. В связи с этим обстоятельством создание новых надрегиональных структур без обеспечения контроля населения над ними ничего не даст в плане обеспечения прав этого населения.
Все сказанное тем не менее не означает, что проблемы, лежащие в основе неблагополучия русских регионов России, не надо решать вообще. Одной из мер контроля деятельности Центра в области региональной и экономической политики может стать, на наш взгляд, преобразование статуса Государственного совета при Президенте РФ из просто совещательного в консультативный и координационный орган власти России, в котором по вопросам региональной политики его члены - главы администраций субъектов Федерации - были бы наделены правом решающего голоса при принятии соответствующих программ и нормативно-правовых актов. Это предоставит возможность руководителям русских регионов заявлять о социально-экономических проблемах и добиваться их решения от правительства России и федеральных органов исполнительной власти.
Требуется и изменение самой политики Центра в отношении развития регионов, которая должна быть направлена не на простое перераспределение финансовых средств от регионов-доноров к реципиентам, а на принятие мер к стимулированию в депрессивных районах экономического роста.
Этнокультурные проблемы русской нации должны решаться, в том числе и с помощью Центра, региональных органов власти, органов местного самоуправления, однако нельзя игнорировать и потенциал национально-культурных автономий как предназначенного для удовлетворения такого рода потребностей института. Для этого необходимо отменить законодательное ограничение на создание культурных автономий русского народа на федеральном уровне, уровне краев, областей и городов федерального значения.
Другая альтернатива - преобразование РФ в унитарное государство - также имеет как сторонников, так и противников. С точки зрения унитаристов, упразднение субъектов Федерации и создание единого и неделимого государства в России позволят решить этно-
политические и этнокультурные проблемы народов путем их деэт-низации, создания экстерриториальных национально-культурных автономий для этнических групп, привести в симметричное состояние государственно-территориальное устройство России, состоящей из близких по численности, занимаемой территории, экономическому потенциалу регионов - губерний. Политические права этнических групп и этносов, нередко проживающих дисперсно, будут равными, поскольку ни одна этническая группа и этнос не будут обладать своей собственной национальной государственностью и не смогут, тем самым, ущемить права друг друга. Состоящая из приблизительно равных друг другу регионов страна будет легче управляться, поскольку самих единиц управления станет меньше (в общей сложности от 30 до 50).
Критическое отношение к федерации, будь то в ее национально-территориальной или просто территориальной форме, высказывает А.Б. Зубов1. В СССР и РСФСР национально-территориальная федерация, предложенная В.И. Лениным, служила потере этнической идентичности, интеграции людей в новую социальную общность - советский народ, при этом сама по себе она не обеспечивала территориальной целостности и не разрешала межэтнических конфликтов, что достигалось за счет внеправовых методов тоталитарного господства над гражданами.
Смешанная федерация не способствовала ранжированию народов, их разделению на титульные и нетитульные нации, что также привело к обострению межэтнических отношений и распаду построенных на данной основе Советского Союза, Югославии и Чехословакии.
Территориальная федерация, по Зубову, также неустойчива, что обусловлено приматом региональных интересов входящих в нее частей, а не общенациональных целей. Территориальная федерация сравнивается исследователем с феодализмом, где региональные элиты мало зависят от Центра и полностью контролируют подвластные им местности, воспроизводя там авторитарную традицию.
В целом же федерализм рассматривается как неорганичный для России институт и внеположенный объективным потребностям страны. Его следует не реформировать, а отбросить и перейти к
модели унитарного государства с широким местным самоуправлением. Такое устройство предполагает сочетание единой властной вертикали в государстве с системой демократических учреждений - выборных легислатур, свободной прессы, независимых судов и местного самоуправления. Решение национального вопроса предполагается также в рамках этих институтов и экстерриториальных общероссийских национально-культурных автономий1.
В поддержку модели асимметричного унитарного государства с развитым местным самоуправлением и особым статусом национальных автономий, наиболее подходящей в нынешних условиях для России, выступает Р.Ф. Туровский. По его мнению, данная модель позволяет учитывать сугубо местные, сильно локализованные интересы и предполагает наличие у органов местного самоуправления демократически избранной власти и серьезных полномочий. Один полновесный уровень выборной власти в регионах также дает возможность для формирования региональных интересов только вокруг местного самоуправления. Центр сможет усилить свое влияние на региональный уровень власти, отказавшись полностью от прежней модели компромиссов с выборными губернаторами. Это позволит создать единую, не расчлененную по вертикали государственную власть, сняв проблему конфликтности между верхними управленческими уровнями. Проблема конфликтности между уровнями власти будет локализована на уровне «естественного» противоречия между государственной властью и местным самоуправлением, что не угрожает распадом страны. При этом демократический вариант модели подразумевает формализованное наделение назначаемого губернатора ответственностью за региональное развитие и, по примеру ряда западных стран, выборность регионального представительного собрания как верхней структуры местного самоуправления. Оправдано и введение норм подотчетности губернатора данной легислатуре.
Чтобы избежать противоречий между рассматриваемой моделью и интересами регионов с наиболее развитой и политизированной идентичностью, т.е. с национальными автономиями, требуется либо тонкая работа с местными национальными элитами, либо официальное признание асимметрии. В последнем случае Россия
вернется к юридически закрепленному неравенству политико-правовых статусов обычных территорий и автономий. Республики могут быть сохранены как особые автономные субъекты (возможно, не все, а только те, которые действительно имеют ярко выраженную национальную специфику). Возможно и введение выборности их руководителей, хотя более приемлемым для Центра стал бы вариант региональных парламентских республик и/или обязательного подтверждения в нем полномочий первого лица1.
Аргументы против данной идеи, как правило, носят в основном эмоциональный характер, их авторы рассматривают унитарную государственность как «диктатуру, тоталитаризм», крайность, противоположную конфедерации, синоним которой - развал страны. Именно жесткий унитаризм, недопущение принципов демократии в государственное устройство, по мнению Р. Г. Абдулатипова, привели к распаду СССР, то же самое может произойти и с Россией. Оптимальной формой государственно-территориального устройства страны в условиях неустранимости национального принципа, с их точки зрения, является смешанная национально-территориальная федерация как середина между распадом и чрезмерной централи-зацией2, что представляется не полным перечнем альтернатив решения проблемы.
Более взвешенная критика высказывается И.А. Конюховой (Умновой). Исследователь считает, что унитарная Россия вряд ли имеет благоприятное будущее. Конюхова отмечает, что во всем мире на макро- и микроуровнях организации различных видов публичной власти растет популярность федерализма как способа регулирования отношений, по своей природе обеспечивающего гибкость и одновременно целостность управляемого объекта. В связи с этим разговоры об унитаризации России не только недемократичны по своей сути, но и противоестественны требованиям эффективной власти. Тем и хорош федерализм, что он может предлагать различный уровень децентрализации власти в зависимости от исторической, социально-политической и иной ситуации, сложившейся в стране. Его главный смысл - достигнуть гармонии между централизацией, децентрализацией и нецентрализацией (самоуправ-
1 См.: Туровский Р.Ф. Бремя пространства как политическая проблема России // Логос. - М., 2005. - № 1(46). - С. 163-164, 169.
2 См.: Абдулатипов Р.Г. Цит. соч. - С. 207-208.
лением); добиться компромисса между единством и разнообразием или, иначе говоря, - обеспечить единство в разнообразии. То, что Россия после разрушительного периода дезинтеграции государственно-правовой системы в конце 1980-х - начале 1990-х годов пойдет по пути создания более централизованной модели федерализма и закрепит ее не только в Конституции РФ 1993 г., но и разовьет в федеральном законодательстве, - все это, по большему счету, не могло быть неожиданным для большинства государственников. Такова была реакция на неуправляемость, сложившуюся накануне и имевшую место после принятия нового Основного закона России.
Признавая неизбежность централизации и активного государственного регулирования, в то же время нельзя не отметить, что этот централизм не должен переходить в унитаризм. Иначе говоря, укрепление централизованной модели федерализма не должно доходить до той грани, когда уничтожается федерализм и образуется унитарное государство. Трудно не согласиться с теми случаями, когда такая политика централизации осуществляется в целях усиления безопасности, укрепления целостности российского государства. Но там, где такое перераспределение влечет за собой отрыв от учета местных условий, отчуждение от жизненно важных интересов людей, - в этих случаях перераспределение является реакционной мерой. В качестве примеров исследовательница приводит перераспределение полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов Федерации в области регулирования и управления природными ресурсами, выстраивание централизованной системы разграничения предметов ведения, полномочий и финансовых средств, которая наделяет Центр дополнительными правами и усиливает его финансовую основу, расширяет обязанности без подкрепления соответствующими финансовыми и организационными ресурсами субъектов РФ1.
С нашей точки зрения, аргументация критиков унитарной формы правления представляется недостаточно проработанной. Если говорить о демократичности той или иной формы устройства, то именно унитарное государство или централизованная федерация способны сегодня обеспечить защиту прав граждан от произвола
1 См.: Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. - М.: Формула права: Городец, 2004. - С. 256-257.
региональных органов власти и управления, республиканских эт-нократических режимов в России. В то же время очевидно, что федерация со слабым Центром, каковой долгое время была РФ, обеспечить защиту прав граждан в субъектах федерации была не в состоянии. Указанные тенденции к децентрализации управления в разных странах мира сочетаются с тенденциями к усилению централизма в ряде федераций, например в США, и поэтому ссылка на мировой опыт в данном случае выглядит малоубедительной. Выстраивание весьма централизованной системы разграничения предметов ведения, полномочий и финансовых средств не может не вытекать из необходимости обеспечения единства государственной власти в России, в том числе и исполнительной, что провозглашается в Конституции РФ.
Небезынтересным вариантом решения проблемы выбора оптимальной формы территориально-политического устройства России, опирающегося тем не менее на ее исторические традиции в области государственного строительства, является проект преобразования РФ в унитарное государство с элементами имперской политической системы. Его автор А.Н. Савельев полагает, что сегодня оформились несколько альтернативных представлений о системе государственного устройства России и ее смыслового наполнения в национальной политике1.
1. Конфедерализация РФ. Идею расчленения России на независимые государства с возможным их объединением в конфедеративные и федеративные союзы впервые высказал А.Д. Сахаров, предложив раздробить страну на мелкие уделы, в каждом из которых провести референдум об отделении от СССР2. Тем не менее это предложение оставалось маргинальным и практически не обсуждалось ни тогда, ни в последующий период, поскольку слишком явно выдвигало ликвидаторскую идею по отношению к России.
2. Закрепление «многонациональности». Невнятность и неустойчивость российской государственности ставят под вопрос действующую ныне систему федеративного устройства. В связи с этим одним из вариантов ее реформы является обоснование и закрепле-
1 См.: Савельев А.Н. Нация и государство. Теория консервативной реконструкции. - М.: Логос, 2005.
2 Сахаров А.Д. Проект Конституции Союза советских республик Европы и Азии. - Режим доступа: http://constitution.garant.ru/DQC_1207.htm
ние сложившегося положения, которое, по мысли сторонников этноцентристской идеи федерализма, должно быть усугублено, исходя из принципа многонациональности. Последняя предполагает, что: федерализм тождественен демократии; федерация есть способ решения «национального вопроса» в России; демократия предусматривает свободу этнического самоопределения и самовыражения этнических интересов; в рамках российского суверенного государства могут существовать другие суверенные государства с приоритетом собственного законодательства над общероссийским. Этнофедералисты пытаются давать собственные трактовки международного права с целью доказать право собственного этноса на любую форму самоопределения. Народ при этом понимается узко-этнически, а практика международных отношений, признающих суверенитет только за нациями, игнорируется. Этнофедералисты требовали создания «истинной федерации» как бы с чистого листа - путем делегирования компетенции от республик Центру по желанию этих республик. В частности, по этой причине в 1992 г. представители Татарстана отказались подписать федеративный договор, а в 1994 г. инспирировали договорную форму федеративных отношений. Последнее означало, что Российская Федерация по факту сговора правящих элит стала конфедерацией, и только единые силовые институты удерживали страну от развала.
3. Республиканизация РФ. Стремление к равноправию субъектов Федерации выражено, прежде всего, руководством русских краев и областей, недовольным асимметрией федеративного устройства и льготным режимом для республик. Причиной для выдвижения требований повышения статуса краев и областей до статуса республик является убеждение в том, что иной путь уравнивания прав административно-территориальных образований затронет интересы республик и вызовет с их стороны жесткое противодействие.
Деэтнизация федеративных отношений в рамках данного подхода считается желательной, но невозможной, а потому этнич-ность республик должна быть не ликвидирована, а уравновешена равным статусом других субъектов Федерации. Очевидно, что реализация такого рода реформы привела бы к дальнейшей децентрализации управления, что не ослабило бы, а усилило этноцентристский характер республик, которые еще в меньшей степени были бы
зависимы от Центра. Тем не менее такая независимость не приветствовалась республиканским руководством - республиканизация России ликвидировала бы привилегии «титульных» республик в отношениях с Центром.
4. Русская республика. Идея объединить все русские области и края, учредив Русскую республику в составе Российской Федерации, имеет свой прототип в Декларации о государственном суверенитете Российской Федерации 1990 г. Побуждающими мотивами создания Русской республики стали, с одной стороны, неприемлемость курса Б.Н. Ельцина, а с другой - паразитизм национальных республик в составе РФ. Возможность реализации этого варианта реформы федеративных отношений всегда была сомнительной, а потому он использовался скорее как повод спровоцировать «национальную гордость великороссов» и разыграть «русскую карту» в политической борьбе.
5. «Губернизация» России. Выравнивание статусов субъектов Федерации через их деэтнизацию представляется естественным решением, упрощающим управление государством и реализующим принципы справедливости и демократии. В действительности умозрительные принципы экономии сил и справедливости в рамках дискуссий о реформе российского федерализма всегда высказывалась достаточно осторожно - границы территориальных образований всегда считались незыблемыми. Национально-территориальные границы должны были стать лишь чисто административными.
6. Укрупнение субъектов Федерации. Процесс восстановления функций федерального Центра после 1999 г. естественным образом возвратил Кремль к идее промежуточного надзорно-координационного уровня власти, который материализовался в институте полномочных представителей Президента РФ и в образовании федеральных округов. Создание в 2000 г. системы федеральных округов можно считать переходной стадией, подготовляющей постепенное изживание этнофедерализма и местнических региональных амбиций. В то же время Савельеву представляется невозможной и ненужной идеей создание новой федерации из крупных субъектов, которые будут иметь для сепаратизма уже не только политические, но и экономические рычаги. Напротив, создание региональных единиц, в которых тонут права экономически несостоятельных удельных «суверенитетов», приблизит Россию к традиционной имперской модели.
7. «Унитаризация». Несостоятельность федерации в России и необусловленность ее исторической традицией не могли не вызвать жесткой критики федерализма и требования унитарного государства со стороны оппозиционных сил. Данная концепция реформы российской государственности означает полную ликвидацию политической субъектности регионов и замыкание их исключительно на проблемах местного самоуправления. «Губернизация» в данном случае уже рассматривается не как вариант обновления федеративных отношений, а как образование административной структуры унитарного государства. К сожалению, проект унитарного государства часто путается с проектом внеэтнической симметричной федерации.
Проект унитаризации может быть конструктивным лишь как конечная цель преобразований - от ослабления федеративных отношений через укрупненную административную регионализацию («генерал-губернаторство») к губернизации со снижением законотворческого потенциала и изживанием полисубъектности федеральной власти (Совет Федерации, Госсовет и пр.) и, наконец, к восстановлению унитарного характера российской государственности. Сохранение любой асимметрии регионального управления в таком процессе допустимо только в связи с более жесткими и менее демократичными режимами в рубежных территориях (нестабильный Северный Кавказ, отмежеванная Калининградская область, приграничные зоны Дальнего Востока, слабозаселенные и неосвоенные северные территории).
К сожалению, полагает Савельев, пока асимметрия федерации сохраняется, Россия завязла в переходном состоянии, рискуя вновь возбудить дезинтеграционные процессы1. По его мнению, концепция национального строительства, способная устранить эти недостатки, - это имперская доктрина, переосмысленная для современных условий. Она позволяет сохранить статус государство-образующего народа и разумное определение статуса национальных меньшинств и территорий с особым режимом управления, представление о ведущей религиозной конфессии и особом статусе традиционных конфессий и т.д. Россия предстает как унитарное, единое и неделимое государство государствообразующей русской
нации и союзных ей этнических меньшинств, имеющих почетный статус «национальных».
Важнейшим условием для снятия межэтнической конфликтности (в особенности для России) является отказ от национально-территориального принципа, который предоставляет в распоряжение этнических элит такой ресурс, как территория, и такой фактор влияния, как титул этой территории, выделяющий «титульный» этнос. Уход от этого принципа чрезвычайно важен для народов России, поскольку его сохранение не оставляет иного выбора, кроме диктатуры или распада государства по административным границам. Напротив, переход к национально-культурной автономии превращает полиэтничность государства из фактора нестабильности в фактор укрепления государственности, поскольку именно в этом случае общенациональная и этническая идентичности привязаны к единой территории, охватывающей пространство общей для всех народов Родины.
Отделенность окраин и особый режим управления в них -принцип, неизменный в региональной политике исторической России, усиливавший свое влияние по мере становления империи. Периферия должна иметь определенную автономию и в некоторых вопросах выведена за рамки общероссийского законодательства в силу своего особого статуса. Причем особый статус означает вовсе не большую меру свобод и прав, а приближенность к чрезвычайному положению и усечение возможностей для деятельности независимых общественных институтов1.
В отношении предлагаемой Савельевым формы территориального устройства России - унитарной государственности с элементами имперского типа организации политического пространства - следует сказать, что при своей реализации она неизбежно столкнулась бы с сопротивлением элит и населения национальных республик России изменению статуса данных национально-государственных образований. В концепции не ясен и выход из ситуации, заключающейся в появлении нелояльных Центру этносов и этнических групп во время сецессионных этнополитических конфликтов. Будет ли изменен статус этих этносов и этнических групп с положения союзных русскому народу национальных и про-
сто этнических меньшинств на какой-либо иной или не будет - решение этого вопроса во многом может определить стабильность России в будущем.
Другой вариант имперского пути организации политического пространства в России, во многом наследующий концепции славянофилов, А. Данилевского, Ф. Тютчева и К. Леонтьева, предлагается А.Г. Дугиным в виде идеи «евразийского федерализма»1. Данная идея вытекает из общей концепции контратлантистского геополитического проекта, разработанного этим автором. В качестве одного из направлений в его рамках Дугиным предлагается консолидация стран и народов евразийского материка в виде Евразийского союза или конфедерации государств. Однако до его формирования необходимо, прежде всего, создать ядро данного союза в границах России, к которой впоследствии должны присоединиться страны постсоветского пространства и объединения государств Европы, Восточной и Южной Азии с ядрами в Германии, Японии и Иране. Поэтому первым шагом на пути к созданию конфедерации стран в рамках Евразии могут стать некоторые преобразования в самой Российской Федерации: это расширение религиозной, культурной и этнической автономии ее народов и конфессий наряду с установлением начал жесткого централизма, стратегического суверенитета Центра. Планируется также поощрение дальнейшей этнической дифференциации в стране с тем, чтобы это позволило вовлечь в союз с РФ другие государства и народы с иной культурной, цивилизаци-онной, политической, религиозной и хозяйственной историей2.
Недостатком данных предложений представляется как раз искусственное поощрение широкого разнообразия политической, хозяйственной, социальной и правовой организации частей Евразийской федерации, что создает проблему сохранения целостности, устойчивости существования и развития этого объединения народов и территорий в условиях геополитического противоборства с атлантистскими державами. Недостаточно понятно, что представляет собой стратегический унитаризм Центра этой конфедерации, каковы пределы его компетенции при реализации геополитическо-
1 См.: Дугин А.Г. Евразийский путь как Национальная Идея. - М.: АРКТОГЕЯ-ЦЕНТР, 2002. - С. 106-108.
2 См.: Дугин А.Г. Мыслить пространством. - М.: АРКТОГЕЯ-ЦЕНТР, 1999. - С. 179-292.
го проекта «демократической империи» нового типа, каковы формы согласования интересов входящих в союз стран.
В целом даже наиболее общий обзор научных и общественно-политических дискуссий об оптимальной форме территориально-политического устройства России, ведущихся в отечественном интеллектуальном пространстве в настоящее время, свидетельствует о наличии широкого спектра мнений, предлагаемых концептуальных моделей и подходов. Выявленные в ходе нашего анализа многообразие теоретико-методологических оснований и идейно-политическая пестрота различных суждений о контурах будущего территориально-государственного устройства России позволяют сделать вывод о пока что недостаточной согласованности позиций по данному вопросу - причем не только среди политиков, но и в научном сообществе. Думается, что пути решения проблем - как научных, так и в сфере практической политики - должны лежать не в обособленности и даже взаимном игнорировании академических школ и, тем более, не в идейном размежевании основных общественно-политических сил страны, а в открытой и конструктивной дискуссии, во взаимодополняемости и взаимообогащаемости различных теоретических подходов и практических моделей.
