CC BY
174
модель российского федерализма: современное состояние и перспективы развития
а. в. карпов,
доктор юридических наук, профессор Институт управления и права
Современное российское федеральное государство базируется на том административно-территориальном делении, которое было в советский период. Но тогда высшей целью было решение политических задач. Сегодня пересмотр административного устройства России призван служить также для решения задач экономических и социальных.
В начальный период развития федеративных отношений республики и автономии формировались на базе учета интересов и проявления уважения к определенным титульным национальностям, которые были исторически на данной территории. В период после распада СССР и реальной возможности дальнейшего территориального раздела России именно республики в силу разных причин были подвержены сепаратизму в наибольшей степени — «Чем мы хуже Эстонии», — говорили Дудаев, Байрамов и др.).
Когда в начале 1990-х гг. был подписан Федеративный договор, края и области стали равноправными субъектами Федерации. Они впервые получили права на собственный Устав (Конституцию), а также на самостоятельное законотворчество.
Некоторые политики до сих пор выступают против Федеративного договора, хотя он на том историческом этапе объективно был шагом на пути к подлинной федерации. И нужно быть очень близоруким гражданином своей страны, чтобы не видеть его значения для государственного строительства России. Ошибки и недоработки в договорном процессе, безусловно, есть. Их отмечали и сами разработчики Федеративного договора. Но обстановка не терпела отлагательства. К началу 1992 г. дезинтеграция и усиление центробежных тенденций поставили вопрос о существовании единой российской государственности. И подписанный в марте того же года Федеративный договор существенно перело-
мил ситуацию и способствовал собиранию земель и народов России.
Критики Федеративного договора почему-то не желают этого учитывать. Как и то, что он предусматривает только один вопрос — разграничение предметов ведения полномочий между федеральным и региональным уровнями. Подписанные на его основе договоры и соглашения позволили, с одной стороны, обеспечить защиту общегосударственных интересов и единство всей Федерации, а с другой — учесть специфические интересы конкретных регионов и народов. Но сторонники унитарных подходов желают видеть в этом не способ повышения эффективности управления, а слабость самой центральной власти.
Лидер КПРФ Г. Зюганов считает, что договоры разрушают «единое правовое поле». А писатель А. Солженицын понимал договорный процесс как форму «капитуляции центра перед автономиями», а не как способ регулирования федеративных отношений. Почему-то великий русский интеллигент считал своим долгом патриота свергнуть республики, не замечая, что активными участниками договорного процесса являются также края и области. В выступлениях некоторых политиков звучат оригинальные идеи роспуска республик и «губерниза-ции» страны. На мой взгляд, это лишь расшатывает основы российской государственности.
Для преодоления центробежных тенденций в территориальном устройстве России, преодоления перекосов в уровне их развития, на протяжении почти пятнадцати лет действия настоящей Конституции, Россия решала две основные задачи. Первая задача — восстановление и укрепление государственного единства, для чего необходимо было привести конституции, уставы, законодательство субъектов Российской Федерации в соответствие с Кон- 5
ституцией РФ, федеральными законами. Это была самая острая и самая неотложная задача, так как федеративное государство, где территории живут по законам, противоречащим федеральной конституции и федеральным законам, неуправляемо и, следовательно, обречено на развал. К концу 1990-х гг. такая угроза над Россией нависла [3]. Так, по данным Министерства юстиции, по состоянию на начало 2000 г. между Конституцией, федеральными законами, с одной стороны, и уставами, законами краев и областей, с другой стороны, насчитывалось более 10 тыс. несоответствий. Разве это не угроза государственности?
Конечно, угроза. Все надо приводить в соответствие.
Сегодня есть все основания заявить, что предпринятыми усилиями эту задачу решили уже в нынешнем тысячелетии — с 2000 г. И решили в кратчайшие сроки, в течение 2,5—3 лет: единство российского пространства восстановлено, угроза разрушения политической и территориальной целостности страны устранена.
Вторая задача, которую мы решали в конституционно-правовом поле все годы существования новой Конституции, заключается в создании законодательства, которое как можно полнее и точнее отражало бы дух Конституции России. Ведь очевидно , что, одобряя 10 лет назад Основной закон страны, люди голосовали не за его текст, который представляет собой систему юридических положений, норм, мало понятных подавляющему большинству обычных граждан. Они голосовали за новую систему экономических, социальных, политических, гуманитарных принципов, ценностей, которые лежат в основе этих норм и положений. Таких как приоритет прав и свобод личности, гражданского общества, реальной демократии, как обеспечение многообразия форм собственности, свободы экономической деятельности, рыночного хозяйства, как достойная жизнь человека в качестве главной цели политики Российского государства.
Все названное и многое другое и составляет то, что называется духом, ценностным содержанием, идеологией Конституции.
Наличие асимметрии среди субъектов Российской Федерации объективно обусловлено тем, что ни Конституция Российской Федерации, ни федеральные законы не в состоянии учесть особенностей каждого из 83 субъектов Российской Федерации, существенно различающихся по национальному составу, уровню социально-экономического развития, своеобразию стоящих перед ними проблем.
6 -
Сегодня идеи сторонников укрепления федерации путем восстановления действий конституционных норм и общегосударственного законодательства на всей территории России становятся все более созвучными доминирующим настроениям масс и элит. Укрепление единства России — одно из главных политических и моральных достижений нового курса. Задача разумного усиления рычагов влияния правительства на региональные власти по своей сложности и значимости стоит вровень с преодолением экономического кризиса с точки зрения ближайших задач и намного превосходит его по важности в долгосрочной перспективе.
Сравнительный анализ особенностей федеративных отношений России и других федеративных государств. Один из сомнительных, но довольно распространенных методологических аргументов российской политической и правовой мысли состоит в том, что возможно ускоренное прохождение Россией основных этапов исторической эволюции, на которую у стран с развитой демократией ушло несколько столетий. Извлекая преимущества из ретроспективного осмысления чужого опыта, мы можем избежать многих ошибок и скрытых опасностей, сэкономить время на исторических экспериментах, результаты которых уже известны. На первый взгляд, апелляция к данному аргументу в анализе правовых основ и тенденций развития федерализма в России может показаться плодотворной.
Известно, что федеративная система США, учрежденная Конституцией 1787 г., явилась результатом агрегации предшествующего, более аморфного объединения, образованного Конфедерацией 1781 г. В свою очередь, это объединение родилось в борьбе за независимость от британского владычества, сплотившей прежде автономные и обладавшие особыми традициями самоуправления и политического самосознания американские колонии. Конфедерация явилась первым институциональным оформлением новообретенной национальной идентичности и механизмом интеграции населения американских штатов.
Авторы первого конфедеративного проекта американской конституции по необходимости полагались скорее на политическую философию и теорию, чем на реальный опыт новой государственности, и выработали конструкцию, призванную в принципе исключить саму возможность рецидивов сильной централизованной власти, ассоциируемой в их сознании с абсолютизмом и посягательством на права и свободы народов. Однако реальный опыт национального самоуправления показал слабость такой конструкции, неадекватность ста-
туса и полномочий федеральной власти масштабу решаемых задач. Новый конституционный проект, выработанный Филадельфийским конвентом 1787 г., опирался как на теорию, так и на реальный опыт федеративной государственности, определяя контуры новой, более жизнеспособной и эффективной, модели взаимоотношений национальных институтов власти с субъектами Федерации.
В России наполнение реальным содержанием прежних квазифедеративных институтов происходило в схожих условиях дезинтеграции унитарной де-факто советской «империи», острой конфронтации республик с союзным Центром. Провозглашение декларации о государственном суверенитете, учреждение института президентской власти в РСФСР воспринимались как инструменты исправления «исторической несправедливости», восстановления утраченной идентичности «российского народа», укрепления народовластия.
Первый эскиз новых принципов государственно-территориального устройства России — Федеративный договор 1992 г. — показал свою слабость как в практическом, так и в теоретическом отношениях. Конституция 1993 г. и последующая практика взаимоотношений центра и регионов в целом устранили издержки вынужденного компромисса с региональными элитами, сложившегося в период острого политического противостояния трех ветвей федеральной власти. В результате в России стала формироваться более «централизованная» форма федерации.
Подобные аналогии можно продолжить. Так, период выработки региональных конституций и уставов, двусторонних договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий ассоциируется с эпохой «дуалистического федерализма» в США, предполагавшего акцентирование на четком конституционном разграничении предметов ведения федерального и регионального уровней власти, взаимном невмешательстве в области исключительного ведения сторон. Новые веяния в теории и практике федеративных отношений в России интерпретируются, соответственно, в духе «кооперативного федерализма», делающего акцент на координации и взаимодействии органов власти федерального и регионального уровней в области предметов совместного ведения, совместном противодействии центробежным силам, формулировании и достижении общих целей. «Кооперативная» парадигма предполагает усиление государственного подхода, взаимозависимости центра и регионов,
взаимной ответственности в области государственного регулирования, обеспечения социальных услуг, защиты гражданских и политических прав.
Действительно, Соединенные Штаты за истекшие 200 лет действующей Конституции постепенно, но неуклонно становятся все более интегрированными. В истории США, конечно, присутствуют маятниковые колебания сравнительной силы национального и регионального уровней власти, однако за этими колебаниями нельзя не видеть подспудной тенденции кумулятивной интеграции американской общности и усиливающегося доминирования федерального уровня власти. Масштабы этих изменений столь велики, что дают основание некоторым исследователям сформулировать угрозу утраты Соединенными Штатами подлинного федерализма [11].
Экстраполируя логику развития федеративных отношений в США на современный российский материал, не следует забывать о роли объективных социально-экономических и политических факторов, предопределивших характер противоречивой исторической эволюции федерализма в разных странах, не укладывающейся в рамки единственной динамической модели.
Очевидное и многократно аргументированное различие между американской и российской моделями федерализма заключается в качественно иной степени выраженности этнического и территориального принципов организации федеративных отношений. Основные меньшинства в США — чернокожие и испаноязычные, на долю которых приходится соответственно около 11 % и 7 % населения страны, — не составляют сегодня большинства ни в одном из штатов. Хотя в отдельные исторические периоды, как, например, в эпоху Реконструкции, чернокожие являлись большинством в некоторых штатах, тем не менее они никогда не обладали решающим политическим голосом на уровне штата [7].
Переход от тоталитаризма к демократии, особенно в делах государственного строительства, крайне труден. Более того, российский федерализм имеет свою особенность. В его основе оба указанных принципа: территориальный и этнический.
О последнем сегодня много говорят и спорят. Конечно, можно критиковать этнический принцип российского федерализма. Однако он исторически занимает свое место в государственном строительстве России наряду с территориальным принципом. Утверждение типа «каждый этнос должен иметь свое государство» — неново. Это достаточно распространенное и в такой же степени примитивное
- 7
понимание роли и места этнического принципа в государственном строительстве. Разумнее было бы вести разговор о праве этносов на самобытное развитие.
Кстати, и причины развала Советского Союза не очень корректно сводить к этнонационализму. Этнический фактор никогда не был самодовлеющим в разрушении государства. В свое время П. А. Столыпин утверждал: «Государство может, государство обязано, когда оно находится в опасности, принимать самые строгие, самые исключительные законы, чтобы оградить себя от распада. Это было, есть, это будет всегда». Тем более народы нашей страны исторически никогда не были самостоятельными субъектами политических и государственных отношений.
В ряде регионов России (Республики Дагестан, Ингушетия, Тыва, Татарстан, Калмыкия, Чувашия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия — Алания) доля коренного населения близка к простому, а в ряде случаев и к абсолютному большинству. Наряду с представительностью коренного народа еще более значима степень концентрации, отражающая долю от общей численности коренного (титульного) народа, находящуюся в пределах «своего» субъекта федерации (национально-государственного, национально-территориального образования). У большинства титульных народов Российской Федерации этот показатель превышает 80 % (табл. 1) [6].
Результатом различных моделей территориальной диффузии является и различная динамика процессов защиты прав меньшинств. В США чернокожие, испаноязычные и другие меньшинства адресовали свои чаяния федеральному правительству, в особенности судебной и исполнительной властям, в деле защиты их прав, часто в противовес враждебно или индифферентно настроенным властям штатов, а также в деле целевой федеральной финансовой помощи, экономической и социальной поддержки, которую власти штатов не могли либо не хотели предоставлять.
Напротив, в России концентрация титульных этнонациональных меньшинств в соответствующих субъектах Федерации побуждает их обращать взоры к республиканским властям в целях поддержки и реализации их интересов, создания условий для сохранения и развития культуры, традиций, самосознания.
Таким образом, в противоположность пересекающимся противоречиям в американском обществе, способствовавшем усилению роли федерального центра в качестве верховного арбитра и модератора, концентрация и взаимоусиление эт-нополитических противоречий в России в целом обеспечивают благоприятную почву для центробежных тенденций.
Конечно, уровень этнонациональной концентрации многих титульных народов РФ сегодня менее выражен, чем в ряде федеративных де-юре и де-
Таблица 1
Территориальная композиция титульных народов РФ [5; 6]
Титульный Степень Степень представи- Титульный Степень Степень
народ концентрации, %* тельности, %** народ концентрации, % представительности, %
Тувинцы 96,3 64,3 Манси 80,2 0,5
Кабардинцы 94,1 48,2 Хакасы 80,1 11,1
Балкарцы 90,4 9,4 Чукчи 79,3 7,3
Аварцы 91,1 27,5 Адыгейцы 77,7 22,1
Даргинцы 79,3 15.6 Ингуши 76,1 74,5
Кумыки 83,6 12,9 Долганы 76,1 8,8
Буряты 59,8*** 24,1 Удмурты 69.4 30,9
Калмыки 88,2 45,4 Башкиры 64,2 21,9
Коми 86,7 23,3 Карелы 63,2 10,1
Карачаевцы 86,1 31,2 Ханты 53,6 0,9
Черкесы 79,4 9,7 Чуваши 51,1 67,8
Алтайцы 85,3 31,1 Марийцы 50,3 43,3
Осетины 83,2 53,1 Татары 31,9 48,5
Чеченцы 81.7 66,2 Мордва 29,2 32,5
Ненцы 34,1(87,3) **** 11,9(1,5)
* Доля представителей титульного народа, проживающих в границах соответствующего субъекта Федерации, в общей численности данного народа в границах РФ.
** Доля представителей титульного народа, проживающих в границах соответствующего субъекта Федерации, в общей численности населения данного субъекта Федерации. *** Данные по Республике Бурятия.
**** Сводные данные по Ненецкому АО, Ямало-Ненецкому АО.
факто государств, в которых этот фактор в значительной степени предопределяет преобладание центробежных тенденций над центростремительными (например, в Канаде, где в Квебеке проживают 80 % франкоязычных канадцев, которые составляют также 80 % населения провинции). Общеизвестно, что в России многие титульные народы составляют меньшинство в своих республиках и автономиях, при этом значительная их доля проживает за пределами этих субъектов Федерации. «Данный факт можно было бы интерпретировать в пользу цент-ралистской альтернативы, если бы были основания видеть в этом скорее тенденцию будущего, нежели наследие прошлого. Объективный анализ, однако, свидетельствует скорее об обратном.
Неоднократно замечено, что для реализации американской модели федерации в России отсутствуют ключевые идеологические, политические, социально-психологические, экономические и исторические предпосылки. Стоит обратить внимание на основное отличие — качественно иную модель мобильности населения, как внешней (иммиграция), так и внутренней.
Не менее существенным представляется фактор географической мобильности. В Соединенных Штатах, Конституция которых не предусматривает возможности выхода субъектов из состава Федерации, ключевое концептуальное и практическое значение придается возможности «внутреннего выхода» (internal exit option), или «голосования ногами». Обусловленная сочетанием топографических, исторических, социально-экономических и социокультурных факторов, легендарная американская мобильность признана одним из основных механизмов гашения региональных различий, формирования национальных стандартов обеспечения социальных услуг, общественных благ, прав человека, юридических и фискальных стимулов развития предпринимательской деятельности и т. д. Поставленные перед необходимостью соревнования друг с другом за наиболее динамичного и привлекательного резидента, отдельные регионы вынуждены постоянно расширять номенклатуру стимулов и услуг, поднимать общую планку предлагаемых благ. В этих условиях сознательное отклонение от общенационального фарватера, сохранение рудиментов расовой, этнической, социальной дискриминации в отдельных регионах неизбежно обрекает их на отток капиталов и налогоплательщиков, хроническую депрессию, бедность (пример — штат Миссисипи).
В России внутренняя мобильность традиционно ограничена как объективными, так и субъ-
ективными факторами. Природно-климатические условия, усиливающиеся различия в уровне и качестве жизни между регионами, неравномерность в развитии современной инфраструктуры, неразвитость рынка жилья и зачаточное состояние системы ипотечного кредитования, низкий уровень доходов большинства потенциальных мигрантов, сохранение жестких административных ограничений (института прописки) в наиболее динамичных и привлекательных с точки зрения миграции регионах сводят к минимуму объективные возможности внутренней миграции. Преобладающие традиции пассивности, примирения с действительностью, упования скорее на государство, чем на собственную инициативу в решении повседневных проблем, в свою очередь, ослабляют субъективную готовность к перемене места жительства.
Унаследованная сегодняшней Россией структура населения, характеризующаяся относительной сбалансированностью этнической диффузии и концентрации, представляется продуктом прежней, мобилизационной административно-командной системы, идеологически и организационно способной реализовывать общегосударственную политику нивелирования региональных экономических, социальных, этнических различий. С уходом в прошлое ударных всесоюзных строек, системы обязательного распределения специалистов, квотирования национального состава центральных общественно-политических и административных институтов (КПСС, ВЛКСМ и др.) процесс демографической (в том числе этнической) диффузии утрачивает прежние мотивы и стимулы и, более того, становится обратимым.
В пользу данного тезиса косвенно свидетельствуют официальные данные Госкомстата России: в 1996 г. естественный прирост населения наблюдался лишь в 16 субъектах Федерации, при этом все 16 являются национальными республиками либо автономными округами [6]. Есть основания предполагать, что наблюдаемый прирост происходит в решающей степени за счет коренного населения.
Принципиально важно отметить, что ограничения географической мобильности являются центробежным фактором не только в национально-территориальном, но и в социально-политическом аспекте эволюции российского федерализма. Растущее расслоение регионов по уровню и качеству жизни генерирует сегодня своеобразные сепаратистские настроения в этнически однородных («русских») краях и областях. При этом нынешние, во многом искусственно разграниченные по карте в соответствии с численностью членов партии и ины-
- 9
ми канувшими в прошлое критериями, административно-территориальные образования сегодня начинают обретать утраченную социологическую легитимность и региональное самосознание, в немалой степени замешанное на негативных («антимосковских») настроениях. В этом свете «особенно актуально воспринимается взаимосвязь социально-политических и социально-экономических аспектов эволюции российского федерализма.
Для такого многонационального и многоконфессионального государства, как Россия, особенно важна выверенная национальная политика. Ее значение возрастает также в связи с усилившейся трудовой иммиграцией — временной и постоянной — в нашу страну миллионов жителей других бывших республик Советского Союза. Причем состав иммигрантов все больше меняется в сторону преобладания разных национальностей. В таких условиях опасность таит в себе разгул национализма и ксенофобии. Общество раскачивается на основе любой идеи, не носящей интернационального, общероссийского характера. Шовинизм и национализм подпитывают друг друга.
Перефразируя лозунг давних времен, можно сформулировать задачу примерно так: мы придем к победе реального федерализма в России. Причем уже в скором времени. От этого никуда не деться. Потому что единая и сильная Россия — это федеративная Россия. Иного не дано.
Объективная природа факторов, предопределяющих изменение роли и статуса Российской Федерации в мировой политике в сочетании с изменившимся за восьмилетний срок президентства В. Путина характером внутриполитической, экономической и социальной обстановки в стране, уже позволила коренным образом изменить тенденцию ослабления роли федерального центра и усилить централизационные начала.
В сравнительной перспективе приведенные аргументы не следует интерпретировать в духе несовместимости природы российской государственности и принципов федеративного устройства как такового. Немало интересного в отношении совместимости процессов устойчивого экономического развития, укрепления политической демократии, сохранения территориальной целостности и тенденции децентрализации федеративных отношений можно, умерив политические амбиции, почерпнуть из опыта Канады, Индии, Испании, других стран, к которым мы по основным экономическим и политическим показателям сегодня гораздо ближе, чем к США.
Канадская модель федерации, учрежденная Актом о Британской Северной Америке 1867 г.,
10 -
была отмечена двумя отличительными особенностями: сильной концентрацией власти в руках Центра и новаторским сочетанием федерализма с парламентской формой правления.
«Отцы» Канадской Конфедерации спроектировали сильно централизованную федеративную модель. В отличие от первоначального проекта Американской федеративной системы все важнейшие функции власти и неограниченные финансовые полномочия были отнесены к ведению федерального правительства. Второстепенный статус провинций выражался в бюджетной зависимости от центрального правительства, в отнесении «остаточных» полномочий к ведению федеральных властей, в наличии института лейтенант-губернаторов в качестве надзирающих представителей Центра в регионах, положении о приостановлении и аннулировании Центром законов провинций, а также праве федерального правительства в определенных обстоятельствах издавать нормативные акты в сферах, отнесенных к ведению провинций. Эти отличия, позволившие позже некоторым исследователям отнести канадскую модель к категории «квазифедерации», ясно определяли отношения скорее старшинства, нежели равноправия, между центральными и провинциальными уровнями власти.
Положив в основу канадской модели британские парламентские институты, принцип ответственности исполнительной власти перед законодательной, отцы-основатели Канады создали уникальную для федераций того времени форму правления. Существовавшие в Соединенных Штатах и в Швейцарии федеративные модели инкорпорировали в качестве сущностного свойства своих политических институтов принцип разделения властей на федеральном и региональном уровнях. Канадская модель в своем явном и радикальном отходе от существующих образцов заменила сложную систему сдержек и противовесов Конституции США мажоритарным механизмом парламентских институтов, порожденных унитарной британской традицией.
Федеративные системы Канады и США различаются не только своими истоками, но также и моделями развития. Канада в течение 130 лет эволюционировала из квазиунитарной структуры в подлинно федеративную систему, в которой провинции играют все более активную и агрессивную роль и где процессы национального и регионального строительства приобретают противоречивый и конкурентный характер. История канадского федерализма начиная с 1950-х гг. — это история постепенного ослабления власти Центра [10].
Взаимодействие факторов, усиливающих Центр, и факторов, усиливающих регионы, — одна из основных тем канадской политической истории. Среди основных сил и тенденций, способствующих национальному строительству, называют:
• стремление к экономическому развитию в трансконтинентальном масштабе;
• чувства национальной идентичности, связанные с поиском «канадского образа жизни», отличного от «американского»;
• эгалитарные установки, преодолевающие региональные границы и различия в русле политики социального обеспечения;
• активность федерально ориентированных элит и групп интересов в сферах банковской и финансовой деятельности, коммерции и транспорта;
• ведущие позиции национальных политических партий;
• деятельность самого федерального центра в рамках широких конституционных полномочий. Влиятельные факторы способствуют региональному строительству: топографические ограничения мобильности в пределах Канады; различия региональных экономических интересов; франкоязычная концентрация, а также модели иммигрантского поселения в различных регионах.
Экономика Канады остается преимущественно региональной, на протяжении всей своей истории будучи узкоспециализированной, с преобладанием сельского хозяйства и добычи, переработки природных ресурсов, размещение которых варьируется от региона к региону. Региональные экономические различия воспринимаются острее сквозь призму экономического неравенства: исторически промышленность и благосостояние концентрировались в двух крупных центральных провинциях Онтарио и Квебек.
Многие полномочия, казавшиеся сравнительно незначительными (либо относившиеся к области деятельности частных и религиозных организаций) в то время, когда они были отнесены конституцией к исключительному ведению провинций, по мере развития индустриального, урбанизированного и секулярного общества и усиления государственного интервенционизма перешли в категорию наиболее значимых.
Отнесенные конституцией к исключительному ведению регионов области регулирования права собственности и гражданского права, здравоохранения, социального обеспечения и образования сделали региональные власти исключительно значимыми в повседневной жизни граждан. Контроль
за землей и природными ресурсами позволил региональным властям стать важнейшим агентом экономического развития и привлек поддержку регионально ориентированных экономических элит сырьевых отраслей. Эти импульсы побудили региональных лидеров и граждан приложить немалые усилия к развитию местных энергетических, газовых и нефтяных ресурсов, местных сообществ, обретших со временем социологическую легитимность и уникальную региональную историю.
Федеративная система, необходимость которой была продиктована региональными различиями, в определенном смысле усилила эти различия, институциализировав их. С 1960-х гг. процесс модернизации не только не ослабил, но скорее усилил стремление регионов Канады к самостоятельному повышению благосостояния и реализации своей культурной и экономической идентичности.
Имея в виду возможность усвоения опыта и уроков канадского федерализма в России, следует обратить внимание на институциональные различия американской и канадской моделей.
В США принцип жесткого разделения властей способствовал эффективному представительству и выражению региональных и локальных интересов в федеральном законодательном институте благодаря слабости партийной дисциплины в обеих палатах Конгресса и силе верхней палаты Конгресса, формируемой по принципу равного представительства штатов. При этом диффузия власти в рамках федерального и регионального уровней способствовала возникновению множества точек соприкосновения между федеральным центром и регионами.
Напротив, в Канаде строгая партийная дисциплина, свойственная парламентской традиции, наряду с доминированием нижней палаты парламента в силу принципа ответственности правительства перед нею, а также ограниченной легитимности представительства региональных интересов в формируемой федеральными властями верхней палате уменьшает возможности выражения и учета региональных интересов в федеральных органах власти.
Формируемая законодателями исполнительная власть, опираясь на жесткую партийную дисциплину и право распускать парламент и назначать досрочные выборы, добилась концентрации власти в своих руках, в особенности в руках премьер-министров как федерального, так и регионального уровней. Отношения между Центром и регионами приобрели квазидипломатический характер, подобно отношениям между суверенными государствами. Конференции премьер-министров федерального и региональных правительств стали
- 11
основным инструментом разрешения проблем во взаимоотношениях Центра с регионами; как в общественном мнении, так и в понимании политических элит эти отношения стали восприниматься как соперничество в духе «игры с нулевой суммой», как необходимость для каждого уровня власти отстаивать свои исключительные прерогативы и не допускать вмешательства противной стороны.
Анализ тенденций развития российского федерализма в сравнительной перспективе с учетом противоречивого опыта эволюции федеративных отношений в США и Канаде позволяет по-новому взглянуть на последние новации и предложения в области реформирования институционального и территориально-государственного устройства России.
С момента принятия действующей Конституции в целом наблюдалась тенденция к воспроизведению регионами федеральной модели доминирования высшего должностного лица (президента, губернатора) над всеми ветвями власти, прежде всего законодательной (представительной) и судебной. Здесь следует отметить, что судебная власть в России по Конституции относится к предметам ведения Федерации. Следовательно, главы субъектов Федерации в России пытались доминировать над надзорными и контрольными институтами Федерации. Однако прошедшая реформа Совета Федерации, административная и судебная реформы 2001—2004 гг. вносят существенные коррективы в этот процесс. Укрепление роли Президента России и формирование в результате декабрьских выводов 2007 г. широкого консенсуса между правительством и большинством Государственной Думы все чаще дают повод говорить о тенденции формирования более уравновешенной, а в перспективе и полноценной парламентской системы на федеральном уровне власти. В последующем можно ожидать и постепенного воспроизведения парламентского правления в большинстве субъектов Российской Федерации. Особенно реальной такая перспектива выглядит в связи с реформированием партийной системы России в 2002—2004 гг. и переходе в 2006 г. на пропорциональную избирательную систему при выборах депутатов Государственной Думы и региональных законодательных органов власти (пока допускается смешанная система выборов региональных законодательных собраний).
Пример Канады показывает, что утверждение парламентских начал в функционировании государственной власти обоих уровней в сочетании с федеративным территориально-государственным устройством в условиях сохранения центробежных
12 -
тенденций способно усугубить и институциали-зировать эти тенденции, придать им, возможно, необратимый характер.
Канадский опыт ставит под сомнение эффективность сочетания парламентского правления с практикой назначения региональных губернаторов федеральным центром. Переход к практике федеральных назначенцев может воспроизвести в российских условиях канадский аналог института лейтенант-губернаторов, наделенных номинальными функциями, на фоне реальной власти региональных законодательных органов и региональных правительств, формируемых на основе большинства законодательных собраний субъектов федерации. Однако в нынешних российских условиях подобное маловероятно, так как велико влияние прежней административной системы, предполагающей единоначалие и клановость.
В этой российской традиции еще много предстоит сломать. В условиях, когда каждое политическое решение требует трудоемкого согласования противоречивых интересов различных элит, групп населения, ресурсы волюнтаризма практически исчерпаны.
В контексте сказанного вызывает тревогу отсутствие конструктивных, взвешенных идей в области федеративной политики в позициях руководства основных политических партий России. Сильные общенациональные партии являются существенным интегративным фактором в федеративных системах. Избрание как минимум половины депутатов региональных законодательных собраний по спискам общероссийских политических партий, как того требует действующая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», предопределяет усиление влияния центральных партийных элит на региональные властные структуры.
Неоднозначную оценку среди региональных элит имеет и приобретающая популярность в московских политических кругах идея реформирования административно-территориального устройства России путем «укрупнения» субъектов Федерации. Криминальные структуры, приближенные к власти в некоторых субъектах Федерации, не хотят оказаться под бдительным оком надзирающих структур более сильного субъекта Федерации.
Но и здесь важно не перейти в другую крайность. Нельзя отрицать самобытности регионов, особенностей их социально-экономического развития, этнического состава, сложившихся взаимо-
связей и культурных традиций. Федеральный центр не вправе навязывать всем субъектам Федерации не апробированные на местах, не состыкованные с местной и национальной спецификой, не соответствующие возможностям и целесообразности регионов проекты и прожекты управленческих решений. Верховенство не должно стимулировать самодурства, так как верховенство — это ответственный и внимательный учет особенностей и потребностей регионов при осознании государственных интересов и соответствующей ответственности.
Даже если оставить в стороне далеко не очевидный вопрос о политической и технологической реализуемости идеи объединения субъектов федерации, при непродуманности действий в этом направлении ее последствия могут оказаться далеки от задуманного.
В краткосрочной перспективе, возможно, процесс региональной дезинтеграции замедлится, поскольку окажутся нарушенными сложившиеся связи
«региональной корпоративности» политических и экономических элит, зарождающиеся формы региональной идентификации, процесс столкновения и согласования внутрирегиональных интересов актуализирует потребность в федеральном центре как медиатора и верховного арбитра. Однако в долгосрочной перспективе неизбежно уже в укрупненных масштабах выкристаллизуются новые связи, новые формы региональной корпоративности и идентификации, в основании которых будут сконцентрированы более мощные экономические и политические ресурсы. Если верно предположение, что центробежные факторы в России имеют объективную и долговременную природу (т. е. при сохранении существующих тенденций в эволюции российского федерализма), на следующем этапе федеральный центр будет иметь дело уже с более сильными регионами, голос каждого из которых станет более весомым в хоре, состоящем не из 89, а из 30—40 «укрупненных» участников.
(Продолжение следует)
