CC BY
261
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 1 Часть 3
УСТОЙЧИВОЕ И КОМПЛЕКСНОЕ СОЦИАЛЬНОЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ: ГОСУДАРСТВО, РЕГИОН, МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ
ВИЛЬЧИНСКАЯ О.В.
кандидат экономических наук, доцент, «Кубанский государственный технологический университет», Новороссийский политехнический институт (филиал), e-mail: [email protected];
ХРАБРОВ Е.А.
аспирант,
«Кубанский государственный технологический университет», Новороссийский политехнический институт (филиал), e-mail: [email protected];
ГУСЕВ Е.А.
аспирант, «Кубанский государственный технологический университет», Новороссийский политехнический институт (филиал), e-mail: [email protected]
В статье рассмотрены теория и практика формирования механизма устойчивого и комплексного социально-экономического развития муниципальных образований. Обоснована взаимосвязь государственного, регионального и муниципального управления. Определено и уточнено содержание основных научных категорий.
Ключевые слова: социально-экономическое развитие; устойчивость; комплексность; концепция; стратегия; программа.
This article contains information about theory and practice of forming mechanism of sustainable and integrated socio-economic development of the municipalities. The relationship is based on State, regional and municipal management. Defined and clarified the fundamental scientific categories.
Keywords: socio-economic development; sustainability; comprehensiveness; vision; strategy; program.
Коды классификатора JEL: O11, O15, R11.
В последние десятилетия теория устойчивого развития стала одним из самых приоритетных, быстро-развивающихся и популярных направлений науки, получившим поддержку на международном, государственном (национальном), региональном и муниципальном уровнях.
Понятие «устойчивое развитие» вошло в лексикон мирового сообщества в 1987 г. после публикации доклада Международной комиссии по окружающей среде и развитию (Брундланд) «Наше будущее», в котором дано следующее определение: «устойчивое развитие — удовлетворение потребности сегодняшнего поколения, не лишая будущие поколения возможности удовлетворять их собственные потребности» [5]. Сформулированная в докладе концепция устойчивого развития представлена как модель социально-экономического развития, которая «позволит странам отойти от нынешних, зачастую разрушительных процессов роста и развития, и двинуться в направлении устойчивого развития», главными условиями которого являются: приоритетность качественных показателей (качества жизни) перед количественным (численностью, потреблением); сохранение биологического и культурного разнообразия; согласование природопользования с эволюционной периодичностью природных процессов.
© О.В. Вильчинская, Е.А. Храбров, Е.А. Гусев, 2011
Существуют десятки определений дефиниции «устойчивое развитие», которые отличаются очевидным разнообразием. Наиболее отчетливо обозначились два подхода — «экологически устойчивое развитие» и «устойчивое социально-экономическое развитие». В первом случае в качестве главного условия развития на устойчивой основе (и соответственно объекта управления) выступают обеспечение экологической безопасности и охрана природных ресурсов. Во втором случае функцию предпосылок устойчивого развития должны выполнять обеспечение социального прогресса, повышение экономической эффективности, достижение высокой эколого-ресурсной эффективности [11, с. 10].
В отечественной практике определение «устойчивого развития» отраженно в «Концепции перехода РФ к устойчивому развитию» (Указ Президента Российской Федерации № 440 от 01.04.1996 г.). В соответствии с ней: «Устойчивое развитие — это стабильное социально-экономическое развитие, не нарушающее своей природной основы» [6]. В основу концепции устойчивого развития положено триединство экономических, социальных и экологических целей. Также в Концепции отмечается: «Переход к устойчивому развитию Российской Федерации в целом возможен только в том случае, если будет обеспечено устойчивое развитие всех ее регионов».
21 июля 2006 г. принята «Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ». Цель разработки Концепции — определение путей и способов обеспечения устойчивого повышения благосостояния российских граждан, укрепления национальной безопасности и динамичного развития экономики в долгосрочной перспективе (2008-2020 гг.), укрепления позиций России в мировом сообществе. Устойчивое развитие в Концепции рассматривается как возможность реализации стратегии выживания и непрекращающегося развития страны и цивилизации в целом в условиях сохранения окружающей природной среды.
В условиях современного государственного устройства России система управления устойчивым комплексным социально-экономическим развитием России представляет собой комплекс муниципальных, региональных и субфедеральных (межрегиональных) систем управления развития соответствующих территорий (муниципальных образований, регионов и федеральных округов).
Отметим, что устойчивое социально-экономическое развитие государства должно быть основано на взаимосвязи и взаимообусловленности развития страны в целом, отдельных регионов и муниципальных образований. Особенно важна взаимосвязь задач регионального и муниципального развития. Это связано, прежде всего, с тем, что все объекты социально-экономической деятельности региона расположены на территории конкретных муниципальных образований. Именно здесь протекают основные процессы социально-экономического развития. Происходящие в Российской Федерации изменения в общественнополитической и социально-экономической сферах тесным образом связаны со становлением и развитием муниципальных образований [1]. Экономические преобразования, осуществляемые в России, объективно требуют внесения изменений в методологию и практику муниципального управления, поиск новых инструментов и методов управления в целях реализации устойчивого и комплексного социальноэкономического развития муниципальных образований.
На заседании Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания РФ (весна 2009 г.) выделены наиболее проблемные вопросы перехода муниципальных образований на режим устойчивого и комплексного социально-экономического развития [2]:
♦ неопределенность государственной региональной политики;
♦ неопределенность содержания ряда понятий (в том числе понятий: «комплексное социальноэкономическое развитие муниципальных образований», «устойчивое развитие муниципальных образований», «план (программа) комплексного социально-экономического развития муниципального образования»);
♦ недостаточный объем компетенции органов МСУ для обеспечения перехода муниципальных образований на режим устойчивого и комплексного социально-экономического развития;
♦ неотработанность правовой процедуры разработки и принятия программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований (в том числе, имеющие место противоречия в законодательстве);
♦ вопросы взаимодействия органов местного самоуправления с населением и его общественными объединениями в процессе разработки и реализации планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований;
♦ вопросы контроля со стороны населения за реализацией принятых планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований;
♦ организационное и правовое обеспечение взаимодействия органов МСУ с субъектами экономической деятельности, заинтересованными в социально-экономическом развитии муниципальных образований;
♦ развитие экономической основы устойчивого и комплексного социально-экономического развития муниципальных образований;
♦ механизмы финансирования работ по разработке планов и программ устойчивого и комплексного социально-экономического развития муниципальных образований;
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 1 Часть 3
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 1 Часть 3
♦ механизмы стимулирования органов МСУ на разворачивание деятельности по переходу муниципальных образований на режим устойчивого и комплексного социально-экономического развития;
♦ организация управления устойчивым и комплексным социально-экономическим развитием муниципальных образований (в том числе, информационное и методическое обеспечение, оптимизация системы и структуры органов МСУ, организация межмуниципального сотрудничества);
♦ правовая неопределенность порядка взаимодействия органов МСУ и органов государственной власти по переходу муниципальных образований и регионов на режим устойчивого и комплексного социально-экономического развития;
♦ анализ возможных направлений кризисного развития муниципальных образований и выработка рекомендаций по принятию антикризисных мер.
Предполагается, что приведенный перечень вопросов послужит базой для формирования государственной политики перехода муниципальных образований России на режим устойчивого развития.
Система централизованного планирования экономики, существовавшая в России несколько десятилетий, была разрушена. Прекратилось директивное планирование показателей социально-экономического развития городов. В изменившихся социально-экономических условиях, местные сообщества, органы местного самоуправления (МСУ) фактически столкнулись с отсутствием нормативно-правовой базы и научно проработанных концепций развития. Такое положение существовало до появления в середине 90-х гг. базовых законодательных актов, в первую очередь Гражданского кодекса РФ и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которым функция разработки и реализации программ комплексного социально-экономического развития, стала одной из основных функций органов МСУ. Однако в законе не содержится трактовки понятия «комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований». В этой связи необходимо формирование понятийного аппарата.
Обозначим основные научные категории. В своей современной трактовке категория «развитие» предстает в форме взаимосвязанного единства как минимум трех характеристик: изменений, роста и улучшения.
Любое развитие закономерно влечет за собой разноплановые структурные изменения внутри системы. Если эти изменения ведут к техническому прогрессу, повышению качества продукции и т.д., то они становятся источником определенного роста. В то же время рост сам по себе, понимаемый, прежде всего, как увеличение объемов производства, еще не является подлинным развитием. Если в муниципальном хозяйстве вместо крупной «грязной» отрасли промышленности появится мелкая, но более «чистая» отрасль, то именно последняя становится источником развития территории, хотя количественные показатели, например общая занятость, в этом случае уменьшаются. То есть, в данном случае, развитием может стать не всякий рост, а только тот, который имеет наиболее высокий социальный результат, т.е. приводит к улучшению качества жизни населения. Таким образом, под развитием понимается комплекс или частичное изменение среды, сопровождающееся определенным ростом и улучшением социально-экономических показателей системы [10].
Содержание самого понятия «рост» в настоящее время расширилось, наметились признаки двойственного его толкования: с одной стороны, рост в узком понимании термина, то есть сугубо количественное приращение национального продукта за счет действия разнообразных экономических факторов, а с другой — широкое понимание процессов изменений, обусловленных и экономическими, и внеэкономическими факторами [9].
В отношении категории «экономические основы местного самоуправления» термин «устойчивое развитие» имеет смысл понимать более широко — не просто как достижение гармонии местных сообществ с окружающей средой при осуществлении воспроизводственного процесса, а как формирование прочной финансово-экономической базы местного самоуправления с учетом интересов и потребностей будущих поколений. При этом устойчивость следует трактовать как сопротивляемость конкретного направления экономической деятельности муниципалитета внешним и внутренним негативным политическим и экономическим факторам [3]. Управление устойчивым развитием муниципального образования — это согласованное воздействие различных субъектов на процессы, протекающие в муниципальном образовании для достижения экономических, социальных и экологических целей. В современных условиях устойчивое и комплексное социально-экономическое развитие города является важной стратегической составляющей муниципального управления [8].
Содержание понятия «комплексное социально-экономическое развитие территории» в своей основе представляет собой совокупность процессов взаимодействия человека, социальных систем и среды обитания. Таким образом, понятие «комплексное социально-экономическое развитие» и «устойчивое развитие» имеют общую первопричину своего появления — необходимость описания процессов взаимодействия человека и его среды обитания. Однако история происхождения этих понятий различна. Различаются и задачи, для решения которых они были введены в оборот [7].
Остановимся на трактовке аспекта комплексности в понятии «комплексное развитие». Отправным пунктом в этом может служить оценка степени гармонизации уровней показателей, характеризующих
отдельные компоненты социально-экономического развития муниципальных образований, исходя из концепции потребностей. Последние многочисленны и многообразны. Было бы неверным считать, что достижимо их полное удовлетворение. Препятствием этому является ограниченность экономических, ресурсных, экологических и других предпосылок. Тем не менее, в муниципальных образованиях может быть достигнуто состояние соразмеренного уровня отдельных показателей, характеризующих социальноэкономическое развитие, которое позволяет считать его достаточно гармонизированным. Проявляется это в активном функционировании экономики и социальной сферы, отсутствии агонизирующих отраслей муниципального хозяйства и т.д. Таким образом, понятие «комплексность» в отношении социальноэкономического развития следует понимать как состояние социально-экономического развития муниципальных образований, характеризующееся соразмеренным и пропорциональным уровнем отдельных компонентов развития, и одновременно положительными тенденциями их изменения.
Содержательное значение понятия «социально-экономическое развитие» представляет не только теоретический, но и практический интерес, поскольку оно прямо связано с функциями органов МСУ. Можно выделить несколько концепций, отражающих различные подходы к трактовке этой категории.
♦ под комплексным социально-экономическим развитием понимается развитие инфраструктуры муниципального образования и хозяйственной деятельности органов МСУ посредством управления муниципальной собственностью и ведением собственной хозяйственной деятельности;
♦ комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования выступает как «генеральный план застройки» или «генеральный план капитального строительства», что сводится к системе мероприятий, направленных на выполнение конкретных решений;
♦ муниципальное образование понимается как целостное социально-экономическое явление, которое имеет свои внутренние законы развития, и понятие «комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования» относится ко всем сферам жизнедеятельности муниципального образования.
Таким образом, основываясь на последней из упомянутых концепций обозначим следующее определение: «Под устойчивым и комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования понимается управляемый процесс изменений в различных сферах жизни муниципального образования, направленный на достижение определенного уровня развития социальной и экономической сфер на территории муниципального образования, с наименьшим ущербом для природных ресурсов и наибольшим уровнем удовлетворения коллективных потребностей населения и интересов государства, его сохранение и развитие как целостной эколого-социально-экономической системы в интересах будущих поколений».
В приведенном определении подчеркнута управляемость процесса развития. Все сферы жизнедеятельности муниципального образования испытывают активное воздействие факторов внешней по отношению к муниципальному образованию среды (государство, внешнеполитические факторы, природные воздействия и т.д.) и внутренней среды (население, хозяйствующие субъекты и др.). Многие из этих факторов, например, природные факторы, не поддаются управлению и регулированию и могут лишь учитываться в целях адаптации к ним. Кроме того, интересы некоторых групп населения могут не совпадать с интересами развития местного сообщества в целом и т.д. Нейтрализация негативного влияния таких факторов требует использования комплекса социальных, правовых, экономических мер.
В настоящее время практически все регионы России формируют региональные (территориальные) стратегии развития в соответствии с общенациональной стратегией развития.
В Краснодарском крае 16 апреля 2008 г. был принят Закон «О Стратегии социально-экономического развития Краснодарского края до 2020 года». Главная его цель — реализация политических, геостратегических и социально-экономических приоритетов Российской Федерации на Юге России и обеспечение кардинального повышения качества жизни населения края на основе создания потенциала опережающего развития.
Для реализации стратегической цели развития Краснодарского края определены следующие стратегические направления: повышение качества и продолжительности жизни, формирование условий и стимулов для развития человеческого капитала на основе повышения эффективности и конкурентоспособности здравоохранения, образования, жилищного строительства и коммунальной инфраструктуры; обеспечение высоких темпов устойчивого экономического роста края; создание потенциала опережающего развития края для выполнения функции опорного региона в реализации целей Правительства РФ на основе взаимовыгодного межрегионального и международного сотрудничества. В стратегии говорится о важности реализации Краснодарским краем интересов России в зоне Азово-Черноморского и Средиземноморского экономического сотрудничества.
В 2001 г. принят Закон Краснодарского края № 384 (от 29 июня 2001 г.) «О прогнозировании, индикативном планировании и программах социально-экономического развития Краснодарского края». Данный Закон определяет правовые и организационные основы формирования стратегий развития на территории Краснодарского края и его муниципальных образований. Основными инструментами, предусмотренными этим законом, являются [2]:
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 1 Часть 3
ТЕ1^А ЕС01\ЮМ!С118 ^ 2011 ^ Том 9 № 1 Часть 3
• прогнозы социально-экономического развития (система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития края на перспективу, основанных на законах рыночного хозяйствования и анализе сложившихся тенденций, факторов и условий функционирования экономики края);
• концепции социально-экономического развития (система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики на долгосрочный период, о важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей);
• целевые программы (комплекс взаимосвязанных проектов и мероприятий, согласованных по ресурсам, исполнителям, срокам осуществления и обеспечивающих эффективное решение приоритетных стратегических задач социально-экономического, научно-технического, инвестиционного, экологического развития края, а также развития внешнеэкономической деятельности);
• годовые индикативные планы социально-экономического развития (система показателей социально-экономического, научно-технического, инвестиционного, экологического развития, а также развития внешнеэкономической деятельности на предстоящий год, обеспечивающих реализацию целей и приоритетов социально-экономического развития, а также механизмы реализации указанных целей и приоритетов).
Прогнозы и годовые индикативные планы социально-экономического развития разрабатываются исходя из комплексного анализа научно-технического и ресурсного потенциала, развития отраслей экономики, сложившейся социально-экономической ситуации и экономического положения края, целей и задач государственной политики в экономической и социальной сферах. Разработка ведется на основе сценарных условий функционирования экономики Российской Федерации по установленным уполномоченным федеральным органом исполнительной власти формам и показателям с учетом его методических указаний и рекомендаций.
Прогнозы и годовые индикативные планы социально-экономического развития разрабатываются в целом по Краснодарскому краю и по его муниципальным образованиям. Годовые индикативные планы социально-экономического развития муниципальных образований являются основой для разработки местных бюджетов.
В целях разработки объективных годовых индикативных планов социально-экономического развития муниципальных образований и недопустимости ухудшения условий жизни населения Краснодарского края органам местного самоуправления муниципальных образований рекомендуется осуществлять:
• ежеквартально с нарастающим итогом анализ социально-экономической ситуации на территории муниципального образования;
• согласование с организациями независимо от форм собственности, расположенными на подведомственной территории, муниципальных заказов на производство продукции (работ, услуг), необходимых для удовлетворения коммунально-бытовых и социально-культурных потребностей населения;
• рассмотрение и согласование предложений по размещению новых или расширению и реконструкции действующих промышленных объектов;
• взаимодействие с организациями независимо от форм собственности и получение от них предложений и материалов для разработки прогнозов социально-экономического развития;
• поиск (формирование) дополнительных источников доходов местных бюджетов.
Годовые индикативные планы социально-экономического развития муниципальных образований Краснодарского края на предстоящий год утверждаются представительными органами местного самоуправления муниципальных образований.
Прогнозы и годовые индикативные планы социально-экономического развития разрабатываются в нескольких вариантах с учетом вероятностного воздействия внутренних и внешних политических, экономических и других факторов. Они включают количественные показатели и качественные характеристики развития макроэкономической ситуации, экономической структуры, научно-технического развития, внешнеэкономической деятельности, динамики производства и потребления товаров и услуг, уровня и качества жизни, экологической обстановки, социальной структуры, а также систем образования, здравоохранения и социального обеспечения населения.
Долгосрочный прогноз социально-экономического развития разрабатывается один раз в пять лет на десятилетний период. Среднесрочный прогноз социально-экономического развития разрабатывается на период от трех до пяти лет и ежегодно корректируется при разработке годового индикативного плана. Основные параметры долгосрочного и среднесрочного прогнозов социально-экономического развития Краснодарского края подлежат опубликованию.
На основе долгосрочного прогноза социально-экономического развития края Администрация Краснодарского края организует разработку концепции социально-экономического развития края на десятилетний период. А эта концепция в свою очередь служит основой разработки целевых программ. Каждая целевая программа должна содержать паспорт программы, включающий краткие сведения о программе и ее основные параметры: наименование, основание для разработки, сведения о заказчике программы,
разработчике программы, координаторе программы, государственных заказчиках и (или) исполнителях программы, цели и задачи, срок реализации программы, объемы и источники финансирования, контроль за выполнением программы. Целевая программа может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках программы. Деление краевой целевой программы на подпрограммы осуществляется в зависимости от масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения.
Таким образом, основным инструментом реализации и управления устойчивым и комплексным социально-экономическим развитием являются прогнозирование, планирование и программирование. Обозначим категорию «управление устойчивым и комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования» как управление программами, направленными на развитие различных сфер жизнедеятельности муниципального образования, согласованными между собой по ресурсам, срокам и в соответствии с определенными приоритетами развития, осуществляемое органами местного самоуправления при вовлечении всех прочих заинтересованных участников территориального развития.
Тогда под системой управления устойчивым и комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования понимается система, обеспечивающая разработку, реализацию и корректировку программ комплексного социально-экономического развития.
В настоящее время формирование современной системы управления комплексным социальноэкономическим развитием территорий связано с решением ряда проблем: необходимо дальнейшее развитие и совершенствование организационного (особенно необходим механизм согласования планов и программ различных уровней (федеральных, региональных, муниципальных), правового, информационного, финансового, методического и методологического обеспечения.
ЛИТЕРАТУРА
1. Вильчинская О.В. Роль муниципальных образований в социально-экономическом развитии государства и регионов // Муниципальная власть. 2006. № 2.
2. Вильчинская О.В., Камбарова Е.А. Муниципальные образования Азово-Черноморского побережья Краснодарского края: современное состояние, проблемы и перспективы устойчивого развития // Муниципальная власть. 2010. № 6. С. 79-89.
3. Воронин А.Г., Лапин В.А., ШироковА.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М., 1998.
4. Каратаева Е., Родина Н., Яковлев О. Управление развитием: насущные проблемы и возможные варианты решений // Муниципальная власть. 2003. № 4.
5. Коптюг В.А. Конференция ООН по окружающей среде и развитию. Новосибирск, 1992.
6. Концепция перехода РФ к устойчивому развитию // Российская газета. 9 апр., 1996.
7. Лапин В.А. Актуальные вопросы устойчивого и комплексного социально-экономического развития муниципальных образований // Муниципальная власть. 2009. № 1. С. 23-24.
8. Рохчин В.Е., Жилкин с. Ф. Стратегический выбор города: научный подход. СПб: ИСЭП РАН, 1998.
9. Тихомирова И.Е. Комплексный подход к оценке устойчивости экономического роста и конкурентоспособности регионов Российской Федерации // Вопросы статистики. 2006. № 2.
10. ФилипповЮ.В., Авдеева Т.Т. Основы развития местного хозяйства. М., 2000.
11. Чистяков В.И., Филбок А.А. Устойчивое развитие городов Азово-Черноморского побережья России в новых геоэкономических условиях: Монография. Краснодар: Просвещение-Юг, 2008.
ТЕ1ЖА ЕС0\0М!СУ8 ^ 2011 ^ Том 9 № 1 Часть 3
