CC BY
70
СОГЛАСОВАНИЕ ИНТЕРЕСОВ ГОРОДА И РЕГИОНА (ОПЫТ КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ)
В статье рассматривается формирующаяся система территориального стратегического планирования в субъектах Федерации и муниципальных образованиях. Предложены к применению лучшие российские теоретические изыскания и практики согласования интересов муниципальных и региональных властей. Анализ научных подходов к рассматриваемой проблеме позволяет сделать вывод о том, что наиболее проработанной является позиция сотрудников СевероЗападного филиала Российского научного центра местного самоуправления (РНЦМС). Что касается экспресс-анализа практики по ряду субъектов Федерации, то наиболее перспективной представляется практика Краснодарского края.
Разработкой документов стратегического территориального планирования уже около десяти лет занимаются многие ученые и руководители органов местного самоуправления муниципальных образований и органов государственной власти регионов. За этот период сложились научные школы, создан значительный инструментарий разработки стратегий территориального развития, ряд инструментов сформирован на уровне методических рекомендаций. Были построены типовые алгоритмы разработки стратегий регионального развития, к которым можно отнести нижеследующие.
1. Алгоритм планирования стратегии региона в качестве предпрогнозного стратегического документа научно-индикативного характера, обосновывающего региональную стратегию развития отраслевых комплексов и территории в виде схемы размещения производительных сил. Разработан представителями научной школы, созданной учеными Г осударственного научно-исследовательского учреждения «Совет по изучению производительных сил» (ГНИУ «СОПС»). При построении алгоритма использованы территориальный и отраслевой подходы.
2. Алгоритм планирования стратегии региона, предложенный специалистами ЗАО «Международный центр развития регионов» (ЗАО «МЦРР»), который реализован при разработке стратегий ряда российских регионов, муниципальных образований и предприятий.
3. Алгоритм планирования стратегии региона, предложенный специалистами
Центра стратегических разработок «Северо-Запад» (г. С.-Петербург), составляющий основу Технического стандарта разработки стратегии социально-экономического развития субъекта РФ, рекомендованного Министерством регионального развития РФ к использованию субъектами РФ1 [1]. Описываемый подход отличается формализацией стратегии в виде документов: Стратегия социально-эконо-
мического развития региона на долгосрочную перспективу (15-20 лет); Программа социально-экономического развития на среднесрочную перспективу (5 лет); Краткосрочный план действий исполнительных органов государственной власти региона (1 год); Доклад об основных результатах и направлениях деятельности (ДРОНД) администрации (правительства) региона.
4. Подход, разработанный сотрудниками Института региональной политики (ИРП) к планированию доктрины пространственного развития. В концепции пространственного развития используется сетевой подход к определению ресурсов развития территорий.
1 Утвержден Приказом Министерства регионального развития РФ от 27.02.07, № 14.
5. Алгоритм планирования стратегии региона, предложенный специалистами ООО «Стратегика» (г. Москва) (апробация методики: стратегии развития Томской и Нижегородской областей до 2020 г. и ряда других регионов). Разработка стратегии региона, базирующаяся на данном подходе, состоит из трех основных задач: формулирование стратегий развития ведущих предприятий региона (стратегических экономических субъектов); анализ существующего состояния и разработка рекомендаций по совершенствованию бизнес-климата; анализ состояния и разработка рекомендаций по повышению эффективности деятельности администрации региона.
6. Алгоритм планирования стратегии региона, предложенный учеными Института экономики и организации промышленного производства Сибирского отделения РАН (ИЭОПП СО РАН). Апробирован при разработке стратегии социальноэкономического развития Новосибирской области до 2025 г.
7. Алгоритм планирования стратегии развития региона, разработанный специалистами Некоммерческого партнерства «Институт социально-экономического развития Центрального федерального округа» (ИНСЭР ЦФО). Реализован при разработке Концепции социально-экономического развития Московской области до 2020 г. и документов территориального стратегирования ряда других регионов.
8. Алгоритм планирования стратегии развития региона, разработанный специалистами регионального фонда «Тихоокеанский центр стратегических разработок» (ТЦСР). Использован при формировании стратегической доктрины долгосрочного развития инновационной сферы Приморского края (до 2050 г.), Концепции стратегии развития инновационной сферы Приморского края на период 2006-2011 гг. и др. с применением подхода к построению системы управления регионом по принципу международной «квазикорпорации».
9. Алгоритм планирования стратегии развития региона, предложенный специалистами Центра экономических и финансовых исследований и разработок (ЦЭФИР), для формирования Программы социально-экономического развития Сахалинской области на период 2007-2009 гг. Для моделирования экономики области применяется модель общего равновесия, отражающая структурные взаимосвязи между предприятиями различных видов деятельности, потребителями, государством, банковской сферой и др. Анализ социальных последствий мероприятий Программы производится с использованием микросимулляционной модели, описывающей предоставление социальных услуг потребителям различных категорий.
Кроме того, нередко к разработке документов стратегического территориального планирования привлекаются коммерческие организации. Например, в Красноярском крае для целей индикативного планирования на основе концепции целевого прогноза специалистами Красноярского НИИгеологии и минерального сырья (КНИИГиМС) и Института математики СО РАН была разработана прогнозноаналитическая система «ТРАСТ», в г. Перми такими разработками занимается ЗАО «Прогноз», в г. Самаре - ОАО «Волгоинформсеть». В настоящее время эти три ведущие прогнозно-аналитические системы используются во многих субъектах РФ. В частности, аналитические комплексы АИС «Регион» (разработка ОАО «Волгоин-формсеть») установлены и используются в департаментах экономики администраций Астраханской, Самарской и Ростовской областей, Ханты-Мансийского автономного округа, Республики Мордовия, в Саратовской и Томской областях используются автоматизированные информационные системы «ТАИС» (версия «АИС-Регион»); аналитический комплекс «Прогноз» используют администрации Пермского края, Республики Башкортостан, Республики Саха (Якутия), Чувашской Республики и ряда других субъектов РФ. В основе данных разработок - методология Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования (ЦМАКП),
занимающегося научными разработками в рамках Института народнохозяйственного прогнозирования (ИНП) РАН. Прежде всего, это динамическая экономико-математическая модель RIM (Russian Interindustry Model). Группа разработчиков модели RIM опубликовала результаты прогнозных расчетов по этой модели и подробно описала и межотраслевую модель, и методику формирования ее информационной базы (рядов межотраслевых балансов в текущих и постоянных ценах) [2-5].
Модель RIM не отменяет и не заменяет предыдущих разработок (например, таких, как: динамические модели, разработанные в НИЭИ при Госплане СССР (Ф.Н. Клоцвог), в ИЭиОПП СО АН СССР (Н.Ф. Шатилов), в ГВЦ Госплана СССР (Б.М. Смехов, Я.М. Уринсон); модель межотраслевых взаимодействий (ИЭП НТП АН СССР, Ю.В. Яременко); модель «доход-товары» (В.Д. Белкин, В.В. Ивантер)). Она отвечает на вопросы, вызванные современной ситуацией, главным из которых является вопрос о равновесии в рыночных условиях. Теоретически в будущем модель RIM может объединить в себе многие преимущества предыдущих моделей. Статистической базой модели являются ряды межотраслевых балансов России в текущих и постоянных ценах за 1980-1997 гг., построенные в системе национальных счетов (СНС) в разрезе 25-ти отраслей промышленности и народного хозяйства. Ряды МОБ СНС в значительной степени - результат расчетов, выполненных специалистами ИНП РАН. Исходными данными для этих расчетов стали МОБ СНС России в текущих ценах, опубликованные Госкомстатом России, а также МОБ, составленные в ИМЭИ, официальные отчетные данные в СНС.
Еще одна из разработок ЦМАКП ИНП РАН, активно используемая при прогнозировании и планировании развития ряда субъектов РФ, регулярно разрабатываемая с 1993 г. - методика построения интегрированных матриц финансовых потоков. Такие матрицы (Social Ассоипйп§ Matrix) - общепринятый в мировой практике инструмент комплексного анализа кругооборота товаров и услуг, доходов, финансовых и нефинансовых активов и задолженности в разрезе как национальной экономики в целом, так и отдельных секторов. С экономической точки зрения интегрированные матрицы финансовых потоков отражают сквозное движение финансовых ресурсов - от формирования доходов до их конечного использования. Со статистической точки зрения они представляют собой единую развернутую систему: 1) сводных национальных счетов; 2) счетов доходов и расходов экономических агентов (секторов); 3) финансового счета.
Использование интегрированных матриц финансовых потоков прослеживается в разработках ОАО «Волгоинформсеть» - ТАИС и АИС «Регион», которые применяются при формировании стратегий и программ социально-экономического развития муниципальных образований Самарской области, прогнозов социальноэкономического развития области и муниципальных образований в ее составе; при оценке этапов реализации и при корректировке стратегии социально-экономического развития области [6]. Прогнозно-аналитическая система «ТРАСТ» также во многом базируется на использовании интегрированных матриц финансовых потоков - это обнаруживается уже в возможности системы детально воспроизводить функционирование основных региональных комплексов и работать с индикативными планами в режиме мониторинга. Данная система позволяет, зафиксировав начальное (сегодняшнее) состояние экономики территории, разработать программу социально-экономического развития территории с учетом заданных эталонных значений индикаторов. Оператор системы формализован в виде совокупности блоков имитационных алгоритмов, описывающих процессы функционирования основных экономических агентов на территории, их взаимодействие, применяемые на практике процедуры принятия текущих производственных решений, возникаю-
щие в результате материальные и финансовые потоки всех видов, а также логику формирования индикаторов уровня жизни.
В ряде субъектов РФ используются и другие разработки сотрудников ИНП РАН, например, квартальная модель экономики РФ ^иММІЯ), модель межотраслевых взаимодействий (ММВ).
Анализ предлагаемых подходов к организации согласования интересов муниципальных и региональных властей, складывающихся в рамках различных научных направлений, позволяет сделать вывод, что наиболее проработанным и весьма перспективным в этом отношении является алгоритм планирования стратегии развития региона, предлагаемый учеными Северо-Западного филиала Российского научного центра государственного и муниципального управления (СЗФ РНЦ ГМУ, представители: В.Е. Рохчин, В. А. Гневко, К.Н. Знаменская и др.), изложенный ими в целом ряде работ (см., например, [7-8]). В пользу этого вывода свидетельствуют тщательная научно-методическая проработка каждого из этапов алгоритма, стремление выявить и учесть интересы всех субъектов планирования, разработка механизма реализации и системы показателей региональной стратегии. В частности, представителями этой научной школы была предложена следующая, оптимальная на наш взгляд, технологическая схема разработки программы комплексного социально-экономического развития города (рисунок) [9, с. 254].
Проведение прогнозно-аналитических работ в соответствии со схемой, приведенной на рисунке, предполагает, что по результатам предварительной оценки в рамках блока 5 может также осуществляться корректировка комплекса намечаемых программных целей развития города, после которой он согласуется со «своим» субъектом РФ (блок 6), с другими субъектами управления и хозяйствования (блок 7), имеющими интересы в социально-экономическом развитии города. Предметом согласования в субъекте РФ могут выступать: уровень намечаемых социальных целей в сравнении со среднеобластными; намечаемые результаты экономического развития города и т. п.
По результатам согласований в блоке 8 схемы проводится корректировка комплекса программных целей и в блоке 9 осуществляется разработка проекта программы комплексного социально-экономического развития города с учетом:
- инвестиционных проектов и программ регионального уровня, реализуемых на территории города (блок 10);
- социальных проектов и программ регионального уровня, реализуемых на территории города (блок 11).
Проект программы подлежит согласованию с субъектом РФ (блок 12), а также с субъектами управления и хозяйствования, имеющими интересы на территории города (блок 13) по вопросам, входящим в их компетенцию.
Учеными Северо-Западного филиала РНЦГМУ в рамках проекта «Научнометодическое и консультационное обеспечение разработки концепций комплексного социально-экономического развития муниципальных образований в Псковской области» при непосредственном участии всех муниципальных образований области была проведена большая работа по внедрению «Методических рекомендаций по формированию концепции социально-экономического развития муниципального образования» в течение всего 2000 г. В результате с использованием единой методической базы в 24-х из 28-ми муниципальных образованиий области в установленные сроки были разработаны концепции стратегического комплексного социально-экономического развития на период до 2010 г.
рис - в конце файла
Таким образом, впервые в отечественной практике была предпринята попытка одновременной разработки концепций комплексного социально-экономического развития всех муниципальных образований одного из субъектов РФ на основе использования современных технологий стратегического территориального планирования в рамках единого научно-методического подхода.
Отметим, что сроки выполнения отдельных этапов разработки были регламентированы отделом областной администрации по работе с территориями. Это позволило упорядочить организацию работ по формированию концепций, организовать необходимое обучение в сжатые сроки, наладить обмен опытом между муниципальными образованиями в сфере стратегического планирования своего развития, активизировать межму-ниципальные связи, заложить основу их эффективного взаимодействия в будущем.
По мнению многих исследователей, важным направлением аналитических работ, связанных с выяснением стартовых условий развития субъекта РФ, является анализ состояния системы управления (см., например, [9, с. 25]). К сожалению, пока в документах, характеризующих перспективное развитие регионов, анализ состояния системы управления субъектом РФ не производится.
Необходим также анализ стартовых условий развития региона, комплексная оценка внешних по отношению к региону факторов, определяющих его перспективное развитие, выявление интересов субъектов управления и хозяйствования, взаимодействующих на территории региона, его роли в системе территориального разделения труда, исследование влияния новой геополитической и геоэкономической обстановки на процессы регионального развития. К сожалению, лишь в Республике Карелия, С.-Петербурге и в Саратовской области предпринята попытка выявить и оценить внешние факторы, влияющие на перспективное развитие регионов.
В Карелии к таким факторам отнесены: политические процессы на федеральном уровне, географическое и геополитическое положение, макроэкономическая ситуация в стране, тенденции мировой и российской экономики и внешней торговли.
Можно констатировать, что рассматриваемое направление анализа представлено в концепциях чрезвычайно слабо - это не позволяет считать многие рассматриваемые документы в полной мере имеющими стратегический характер.
Целевые ориентиры социально-экономического развития описываются, как правило, общими фразами на уровне, как муниципальных образований, так и субъектов РФ. Лишь в двух субъектах РФ - Рязанской и Свердловской областях - стратегические цели социального развития определены не только качественно, но и количественно, и во времени. В Рязанской области для количественной оценки перспективных целей социального развития используются такие показатели, как увеличение количества рабочих мест, снижение уровня безработицы, повышение доходов средне- и низкооплачиваемой категорий работников, выделение бюджетных средств на строительство жилья для населения, для решения проблем газификации. В Свердловской области перспективные цели развития социальной сферы характеризуются показателями увеличения занятости населения и фонда оплаты его труда.
В ряде концепций субъектов РФ содержатся заданные в количественном виде цели перспективного развития отдельных структурообразующих отраслей экономики, однако они никак не увязаны ни с целями социального развития, ни со стратегическим выбором региона, ни с прогнозируемым балансом финансовых ресурсов региона, что, безусловно, снижает их обоснованность.
В общих чертах механизм реализации концепций социально-экономического развития разработан далеко не во всех стратегических документах, исключение составляют концепции Свердловской, Саратовской, Ленинградской и Нижегородской областей.
В «Концепции развития Свердловской области» отмечается, что для достижения поставленных целей и задач необходимо разработать и реализовать меры регионального уровня и провести целенаправленную работу с федеральными органами власти и управления. Последнее предполагает проведение комплекса мероприятий на уровне РФ, принятие, в частности, нормативных актов, способствующих достижению намеченных целей (см. [9, с. 26]).
В Саратовской области на первом этапе реализации стратегического плана предполагается создать базовые предпосылки, на основе которых будет осуществляться социально-экономическое развитие региона. Доминантой формирования механизма реализации стратегического плана развития региона предлагается считать выявление и устранение недостатков в нормативно-правовом регулировании отношений собственности, а также инвентаризацию и уточнение ранее принятых региональных законов в соответствии со складывающейся политико-экономической ситуацией.
Что касается финансового обеспечения реализации концепции, то их разработчики зачастую рассчитывают в основном на федеральную поддержку путем участия в целевых федеральных программах (Новгородская и Ульяновская области, республики Карелия и Коми). В Самарской и Ленинградской областях концепцию перспективного развития намечается реализовать за счет притока высокоэффективных вложений частных инвесторов и создания благоприятного инвестиционного климата.
Таким образом, можно констатировать, что в целом вопросы финансового обеспечения разработанных концепций развития регионов являются предметом особой озабоченности их разработчиков, однако в концепциях не находят комплексного решения вопросы многоканального финансирования их реализации. Очевидно, ставка только на средства региональных бюджетов, как и ориентация на существенную государственную финансовую поддержку в современных условиях малоконструктивна. Поэтому важнейшая задача органов регионального управления -организация многоканального финансирования реализации концепции.
Практически во всех анализируемых материалах, характеризующих планы перспективного развития регионов, не содержится научно обоснованных предложений по мерам государственной поддержки реализации концепций развития. Между тем федеральный центр может иметь на территории субъекта РФ свои интересы, совпадающие с интересами органов власти региона (например, на территории субъекта РФ расположены предприятия, чья деятельность оказывает существенное влияние на экономику всей страны), которые могли бы быть реализованы с помощью финансовой, информационной и другой поддержки со стороны федерального центра. Другое дело, что такие интересы не всегда очевидны для всех участников разработки концепции развития. В ряде случаев их следует выявить и лишь затем инициировать меры по государственной поддержке реализации концепции развития региона.
При разработке проблем стратегического социально-экономического развития региона важное место занимают процедурные аспекты согласования концепции с федеральными структурами, другими заинтересованными субъектами управления и хозяйствования. К сожалению, эти вопросы не всегда находят отражение в практике планирования социально-экономического развития субъектов РФ.
Проведенный экспресс-анализ подходов к согласованию интересов субъекта Федерации и муниципальных образований в его составе на базе технологий программно-целевого управления дает основания сделать вывод о том, что одной из наиболее перспективных является практика Краснодарского края. Данный подход разрабатывался сотрудниками Государственного учреждения «Институт макроэкономических исследований» при Министерстве экономического развития и торговли РФ и был использован при работе над постановлением Законодательного Соб-
рания края «Об индикативном плане социально-экономического развития Краснодарского края» и при разработке Стратегии социально-экономического развития края на период до 2020 г.
Впервые в России именно в Краснодарском крае для конкретных территорий были построены индикативные среднесрочные планы и прогноз последствий их реализации на перспективу. Варианты устойчивого развития этих территорий анализировались с учетом возможностей достижения одного из вариантов (выполняется в двух вариантах) индикативного плана социально-экономического развития Краснодарского края в целом.
Также впервые в России был разработан Порядок согласования, регистрации и учета программ экономического и социального развития муниципальных образований Краснодарского края (см. [10]), который регламентирует вопросы согласования с органами исполнительной власти края, регистрации и учета программ экономического и социального развития муниципальных образований Краснодарского края (далее - муниципальные программы). Согласно данному документу, муниципальная программа представляет собой комплекс мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области социально-экономического развития муниципального образования Краснодарского края. Программа разрабатывается и реализуется исполнительными органами муниципального образования края. При разработке муниципальной программы рекомендуется использовать Типовой макет программы социально-экономического развития муниципального образования Краснодарского края (далее - Типовой макет). Основное назначение типового макета муниципальной программы - оказание методической помощи муниципальным образованиям края в разработке программ экономического и социального развития на долгосрочный период и обеспечение методологического единства муниципальных программ в рамках стратегии экономического и социального развития РФ и Краснодарского края.
Муниципальные программы, содержащие мероприятия (проекты), предлагаемые к софинансированию из краевого бюджета, подлежат согласованию с органами исполнительной власти Краснодарского края. Перечень мероприятий и проектов, предполагающих участие средств краевого бюджета в их реализации, формируется в отраслевом разрезе и согласовывается с соответствующими отраслевыми органами исполнительной власти Краснодарского края, департаментом строительства Краснодарского края и при необходимости с иными заинтересованными краевыми организациями.
Отраслевые органы исполнительной власти Краснодарского края проводят экспертную оценку стратегии развития отраслей и соответствующих разделов муниципальной программы. Утвержденная муниципальная программа направляется в департамент экономического развития, инвестиций и внешних связей Краснодарского края для внесения в реестр муниципальных программ. Реестр состоит из электронной системы регистрации паспортов муниципальных программ и информационной базы проектов, предполагающих участие финансовых средств краевого бюджета в реализации мероприятий и проектов муниципальных программ.
При планировании развития муниципального образования рекомендуется, что на первом этапе формируется экономическая часть муниципальной программы с конкретными проектами и показателями эффективности, определяющими прирост доходов местного бюджета от реализации программных мероприятий. Далее, с учетом прироста доходов формируется социальная часть программы, которая должна основываться на оптимизации бюджетных расходов.
Положительно характеризует рассматриваемый Типовой макет программы наличие детальных указаний для разработчиков - органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования. Так, раздел «Социально-экономическое положение и основные направления развития муниципального образования края» Типового макета содержит четкие рекомендации к анализу за предшествующий трехлетний период с использованием таблиц 1.1-1.14, приведенных в приложении № 1 к типовому макету [11, с. 8]. Однако методики расчета многих показателей не описываются, что приводит к неоднозначному пониманию отдельных характеристик. Так, для показателя «состояние окружающей среды» не указано, какие характеристики и за какие периоды следует учитывать2. Еще более спорным представляется показатель «состояние здоровья населения»: его можно понимать как уровень общей заболеваемости, так и детальные характеристики по отдельным заболеваниям (см. [8, с. 298-300]).
В целом анализ приложения № 1 к типовому макету позволяет сделать вывод, что авторы составители этого документа в основном проработали только алгоритм проведения анализа структуры экономики и финансов. Об этом говорят уже сами названия таблиц, предлагаемых к заполнению. Явно недостаточно внимания уделено методам анализа уровня жизни населения, демографическим показателям, показателям здоровья населения, состояния социальной сферы и правопорядка, состояния окружающей среды.
Важной составляющей данного Типового макета является таблица 1.15, где
предлагается «Модель экономики района (города) в 200 г.». Таблица содержит
набор основных показателей, позволяющих синтезировать на основе муниципальных программ социально-экономического развития прогноз социально-экономического развития региона в целом. В то же время следует отметить такой недостаток Типового макета в качестве методических указаний, как отсутствие регламентации периода, на который предлагается разрабатывать программу социально-экономического развития муниципального образования. Таким образом, одна из главных нерешенных проблем согласования программ социально-экономического развития муниципальных образований и субъекта Федерации - несовпадение программных документов по срокам их реализации.
«Модель экономики района (города) в 200 г.» - это характеристики шести
ключевых сфер экономики: промышленности, транспорта, сельского хозяйства, строительства, потребительского рынка и сферы услуг, малого предпринимательства - по следующим показателям:
- объем валовой продукции (работ, услуг, оборота торговли);
- доля отраслей сферы экономики в общем объеме валовой продукции;
- инвестиции в данную сферу экономики;
- доля сферы экономики в общем объеме инвестиций;
- доля отраслей сферы экономики в общем объеме инвестиций;
- численность работающих в данной сфере экономики;
- доля их в общей численности;
- налоговые поступления данной сферы экономики;
- доля в общем объеме налогов;
- доля отраслей в общем объеме налогов.
Таким образом, даны 10 групп показателей для шести сфер экономики. Такой набор показателей позволяет в достаточно агрегированном виде описать социально-экономическое положение муниципального образования.
2 Хотя во многих методических рекомендациях по планированию развития муниципального образования этот вопрос детально освещен. См., например: [8, с. 302-307].
Существенным положительным преимуществом Типового макета является закрепление в нем положения о том, что «стратегию развития муниципального образования следует основывать на стратегиях развития бюджетообразующих предприятий муниципального образования» [11, с. 11]. Важно отметить, что в настоящее время это методическое положение достаточно сложно реализовать на практике, кроме того, в методологическом плане оно требует детальной проработки ме-
3
ханизма реализации, хотя оно весьма перспективно .
Образец перечня программных мероприятий, характеристики их содержания и показателей эффективности приводятся в приложениях №№ 1, 2, 3 к муниципальной программе (приложение № 2 к типовому макету).
Составителями Типового макета заведомо предполагается, что основным источником финансирования муниципальной программы являются средства местного бюджета. Мероприятия муниципальной программы, предлагаемые для софинан-сирования за счет средств краевого бюджета, отражаются в приложении № 5 к программе «Мероприятия, предлагаемые для софинансирования из краевого бюджета» (приложение № 2 к типовому макету) и подлежат согласованию с органами государственной власти Краснодарского края в соответствии с Порядком согласования, регистрации и учета муниципальных программ.
В разделе 7 «Оценка эффективности социально-экономических и экологических последствий от реализации программы» в соответствии с поставленными целями и задачами приводятся качественные и количественные результаты ее выполнения в целом за весь период реализации, а также по окончании каждого из этапов. В качестве основных индикаторов изменения социально-экономического положения района (города) в результате реализации программных мероприятий предложены нижеследующие показатели [11, с. 15-16].
В целом по программе:
- рост реальных доходов на душу населения;
- удельный вес населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума;
- заработная плата;
- уровень регистрируемой безработицы;
- инвестиции в основной капитал;
- объем работ по договорам строительного подряда;
- налоговые поступления в бюджеты всех уровней.
По основным отраслям:
- транспорт;
- сельское хозяйство;
- промышленность;
- строительство;
- потребительский рынок и сфера услуг.
Из общего итога - налоговые поступления:
- в краевой бюджет;
- в местный бюджет.
Дополнительно предлагается показывать те же индикаторы для новых рабочих мест, созданных в результате реализации данной программы социальноэкономического развития (см. [11, с. 15-16]). По достигнутым показателям предлагается строить перспективную модель экономики муниципального образования по схеме таблицы 1.15. Приложения № 1 к Типовому макету.
3 См. подробнее методические разработки автора в работе [12].
Учитывая рассмотренные подробные методические указания к составлению программы социально-экономического развития муниципального образования, представляется целесообразным распространить подобную практику и в других регионах.
Сопоставление индикаторов успеха за период реализации Программы социально-экономического развития Краснодарского края на 2003-2008 гг. (табл. 1 [13, с. 86-90]), позволяет обнаружить методологическое единство показателей, рассчитанных при составлении данной программы, и показателей, предлагаемых к расчету при составлении программ социально-экономического развития муниципального образования края.
Таблица 1
Индикаторы успеха за период реализации Программы экономического и социального развития Краснодарского края на 2003-2008 гг.
Показатель 2002 г. 2005 г. 2008 г.
(базовый) 1 этап % к 2002 г. 2 этап % к 2002 г.
Макроэкономика Рост реальных доходов на душу населе-
ния, % - - 131,3 - 158,0
Удельный вес населения с денежными доходами ниже прожиточного ми-
нимума, % 32,8 30,0 91,5 25,0 76,2
Заработная плата, руб. 3450 5921 171,6 8500 246,4
Уровень регистрируемой безработицы, % 0,9 0,8 88,9 0,7 77,8
Валовой региональный продукт*
млрд. руб. 228,3 377,7 165,4 565,0 247,5
% к предыдущему году 109,5 106,4 117,6 107,5 142,9
В том числе
транспорт 38,5 73,5 190,7 118,7 307,8
млрд. руб. % 94,4 105,8 109,6 110,0 137,4
сельское хозяйство
млрд. руб. 37,4 54,4 145,5 75,8 153,7
% 106,4 103,5 111,2 107,0 130,3
промышленность
млрд. руб. 35,3 56,1 158,8 88,1 249,8
% 110,0 104,7 118,8 107,3 140,7
торговля и общественное питание
млрд. руб. 27,6 45,9 166,4 71,2 257,9
% 113,0 107,0 127,1 109,5 164,6
Производительность труда, тыс. руб.
транспорт 360,8 678,9 188,1 1273 352,6
сельское хозяйство 142,2 204,7 144,0 271,1 190,6
промышленность 265,4 416,3 156,8 584,8 220,3
торговля и общественное питание 380,6 567,1 149,0 708,4 186,2
Фондоотдача базовых отраслей эконо-
мики, руб. 0,71 0,82 115,5 0,89 125,4
Инвестиции в основной капитал
млрд. руб. 50,1 85,9 171,5 134,8 269,1
% 112,2 107,0 123,3 107,0 153,0
Объем подрядных работ
млрд. руб. 40,4 58,1 143,8 88,6 219,0
% 110,1 107,1 109,0 107,8 135,7
Налоговые поступления в бюджеты всех
уровней, млрд. руб. 43,7 71,9 164,6 109,6 250,7
транспорт 5,7 11,2 196,5 20,9 366,7
сельское хозяйство 2,2 3,1 140,9 4,3 195,5
промышленность 14,3 21,9 153,1 32,3 225,9
строительство 4,6 7,6 165,2 11,5 250,0
потребительский рынок и сфера услуг 16,9 28,1 166,3 40,6 240,2
Из общего итога налоговые поступления в консолидированный бюджет края,
млрд. руб. 29,2 48,2 165,2 73,5 251,7
* ВРП: в млрд. руб. — в текущих ценах; в % к предыдущему году — в сопоставимых ценах.
В рамках реализации Программы социально-экономического развития Краснодарского края на 2003-2008 гг. система программных мероприятий (321 проект) сформирована с учетом их функциональной однородности и взаимосвязанности (кластеры) в шесть подпрограмм (табл. 2) [13, с. 82].
Таблица 2
Структура Программы экономического и социального развития Краснодарского края на 2003-2008 гг. по подпрограммам
Подпрограмма Количество проектов Стоимость
всего % к общему количеству млрд. руб. % к общей стоимости
Программа в целом в том числе: 321 100 171,4 100,0
Транспортный кластер 17 5 25,5 14,9
Агрокластер 46 14 67,4 39,3
Туристско-рекреационный кластер 54 17 19,4 11,3
Промышленность и малый бизнес 37 12 22,4 13,1
Сфера платных и социальных услуг Минерально-сырьевая база, экология 151 47 24,2 14,1
и другие отрасли 16 5 12,5 7,3
Модели экономики Краснодарского края до и после реализации Программы экономического и социального развития Краснодарского края на 2003-2008 гг. приведены в табл. 9 и 10 текста данной Программы (см. [13, с. 91-92]). Например, модель экономики Краснодарского края по итогам реализации Программы представляется ее составителям в следующем виде (табл. 3) [13, с. 92]. Дополнительно модель экономики края в 2008 г. описывают следующие характеристики: ВРП -565 млрд. руб.; налоги - 109,6 млрд. руб.; уровень регистрируемой безработицы -0,7%; инвестиции - 134,8 млрд. руб. (123,7 млрд. руб. без неформальной экономики).
Таблица 3
Модель экономики Краснодарского края в 2008 г.
Показатель Промыш- ленность Транспорт Сельское хозяйство Строитель- ство Сфера услуг (торговля, общественное питание, платные услуги населению - бытовые, связи, жилищные, коммунальные, туристские, санаторнооздоровительные и др.)
Доля в ВРП, % 15,6 21,0 13,4 16,8 27,2
Объем производства, работ
и услуг, млрд. руб. 200,0 196,0 135,0 83,5 361,0
Инвестиции в основной 24,7 25,2 9,3 7,3 57,2
капитал* (20) (20,4) (7,5) (5,9) (46,2)
Налоговые поступления* 32,3 20,9 4,3 11,5 40,6
(29,5) (19,1) (3,9) (10,5) (37,0)
* Первая цифра — млрд. руб., цифра в скобках — %.
Обнаруживается практически полная идентичность табл. 3 с таблицей, описывающей перспективную модель экономики муниципального образования, рекомендованной разработчиками Типового макета (табл. 1.15 Приложения 1 к Типовому макету). Это также положительно характеризует сложившуюся в регионе практику согласования интересов муниципального образования и субъекта Федерации.
Кроме того, в регионе ежегодно в соответствии с постановлением Законодательного Собрания края «Об индикативном плане социально-экономического раз-
вития Краснодарского края» составляется индикативный план развития края на следующий год. Анализ перечня основных показателей индикативного плана социально-экономического развития края за 2004 г. в сравнении с перечнем индикаторов изменения социально-экономического положения района (города), и моделью экономики муниципального образования, предлагаемых Типовым макетом, позволяет сделать вывод о тождественности выбранных ключевых направлений индикативного планирования как на уровне региона, так и муниципального образования. Положительно характеризует практику индикативного планирования в Краснодарском крае также формирование перечня основных показателей индикативного плана социальноэкономического развития края на 2004 г. (и в последующие годы) в соответствии с формой 2п-ОКВЭД «Основные показатели, представляемые для разработки прогноза социально-экономического развития РФ на 2005 г. и на период до 2007 г. (для субъектов РФ)». Причем прослеживается отнюдь не стремление сделать выдержки из текста формы 2п-ОКВЭД, а явная направленность на формирование выборки показателей, удобной для целей планирования и анализа стратегии социально-экономического развития. Для иллюстрации ниже приведен перечень основных показателей индикативного плана социально-экономического развития края за 2004 г.4
(-) Среднегодовая численность постоянного населения (тыс. чел., разд. I формы 2п-ОКВЭД).
(-) Численность занятых в экономике (тыс. чел., разд. IX формы 2п-ОКВЭД).
Уровень регистрируемой безработицы (% к экономически активному населению, в форме 2п-ОКВЭД отсутствует).
Валовой региональный продукт (млн. руб. в ценах соответствующих лет, разд. II формы 2п-ОКВЭД).
(-) Прибыль (убыток) - сальдо (млн. руб., разд. VIII формы 2п-ОКВЭД).
(-) Индекс потребительских цен (% к предыдущему году, среднегодовой, разд. IX формы 2п-ОКВЭД).
Номинальная начисленная среднемесячная заработная плата (руб. в месяц, в форме 2п-ОКВЭД отсутствует).
Объем промышленной продукции (млн. руб. в ценах соответствующих лет, разд. III формы 2п-ОКВЭД).
Продукция сельского хозяйства во всех категориях хозяйств (млн. руб. в ценах соответствующих лет, разд. IV формы 2п-ОКВЭД).
Объем инвестиций в основной капитал за счет всех источников финансирования (млн. руб. в ценах соответствующих лет, разд. VII формы 2п-ОКВЭД).
Объем работ, выполняемых по договорам строительного подряда (млн. руб. в ценах соответствующих лет, разд. II формы 2п-ОКВЭД).
Выпуск товаров и услуг по полному кругу предприятий транспорта (млн. руб. в ценах соответствующих лет, разд. II формы 2п-ОКВЭД).
Выпуск товаров и услуг по полному кругу предприятий связи (млн. руб. в ценах соответствующих лет, разд. II формы 2п-ОКВЭД).
Оборот розничной торговли (млн. руб. в ценах соответствующих лет, разд. II формы 2п-ОКВЭД).
Оборот общественного питания (млн. руб. в ценах соответствующих лет, разд. II формы 2п-ОКВЭД).
Объем платных услуг населению (млн. руб. в ценах соответствующих лет, разд. IX формы 2п-ОКВЭД).
Доходы курортно-туристического комплекса (млн. руб. в ценах соответствующих лет, в форме 2п-ОКВЭД отсутствует).
4 См. для сравнения приведенный выше перечень показателей Типового макета.
(-) Экспорт (млн. долл. США, разд. XV формы 2п-ОКВЭД).
(-) Импорт (млн. долл. США, разд. XV формы 2п-ОКВЭД).
В данном перечне знаком (-) отмечены показатели, отсутствующие или не являющиеся основными в аналитических таблицах перечня индикаторов изменения социально-экономического положения района (города) и модели экономики муниципального образования, предлагаемых Типовым макетом. Для каждого из рассматриваемых показателей приведена ссылка на соответствующий раздел формы 2п-ОКВЭД. Однако здесь обнаруживается и резерв совершенствования практики индикативного планирования социально-экономического развития Краснодарского края в целом и муниципальных образований в его составе. Так, в форме 2п-ОКВЭД просчитываются для каждого из трех лет прогноза социально-экономического развития региона по два варианта развития событий на перспективу. В индикативном плане социально-экономического развития Краснодарского края также предполагается два варианта, а в модели экономики района (города) и других формах, рекомендованным в Типовом макете программы экономического и социального развития муниципального образования, для планирования развития муниципальных образований края, предполагается лишь один, безальтернативный вариант.
Поэтому представляется целесообразным в модели социально-экономического развития муниципального образования края просчитывать два варианта (например, оптимистический и пессимистический). Так, по аналогии с Макетом индикативного плана социально-экономического развития муниципального образования Самарской области, для каждого из индикаторов модели можно приводить ожидаемое значение и пороговое, т. е. тот заданный уровень индикатора, который должен быть достигнут муниципальным образованием в планируемом году. Кроме того, из той же практики Самарской области следовало бы перенять опыт закрепления в нормативно-правовых документах раздельной регламентации порядка составления макета (модели) экономики -для городского округа и для муниципального района. Это позволит более четко очертить состав показателей, действительно необходимых для ведения прогнозноаналитической работы, для двух различных уровней местного самоуправления.
* * *
Итак, в настоящее время Краснодарский край - один из немногих регионов России, где с 2003 г. ведется согласование направлений развития города и региона, разработаны Порядок согласования, регистрации и учета программ экономического и социального развития муниципальных образований Краснодарского края и Типовой макет программы экономического и социального развития муниципального образования края.
Необходимость подобной работы в других регионах осознается и учеными, и практиками; почти повсеместно представители органов исполнительной власти местного и регионального уровня готовят предложения по организации механизма согласования интересов. Но на практике эти идеи во многих регионах пока не нашли своего воплощения. Именно поэтому выявление передового опыта и его внедрение играет важную роль в процессе организации согласования интересов всех уровней власти.
Сравнительный анализ текста Программы экономического и социального развития Краснодарского края на 2003-2008 гг. и рекомендаций Типового макета также позволяет сделать вывод о необходимости распространения опыта Краснодарского края на другие регионы.
Типовой макет согласования, регистрации и учета программ экономического и социального развития муниципальных образований Краснодарского края - это, прежде всего, детальные указания для разработчиков таких программ. В нем содержатся четкие рекомендации для анализа по определенным показателям с использованием унифицированных форм таблиц. Преимуществом Типового макета
является таблица, описывающая «Модель экономики района (города) в 200 г».
В ней дан набор основных показателей, позволяющих синтезировать на основе муниципальных программ социально-экономического развития прогноз социальноэкономического развития региона в целом.
Проведенный анализ позволяет также сделать вывод о необходимости указания в Типовом макете периода, на который предлагается разрабатывать программу социально-экономического развития муниципального образования. Целесообразно в модели социально-экономического развития муниципального образования просчитывать не менее двух вариантов развития событий.
Литература
1. Требования (технический стандарт) к стратегии социально-экономического развития субъекта РФ. Утверждены Приказом Министерства регионального развития РФ от 27.02.2007 г. № 14.
2. Ивантер В.В., Ксенофонтов М.Ю., Говтвань О.Дж., Панфилов В.С., Узяков М.Н. Экономика роста (Концепция развития России в среднесрочной перспективе) // Проблемы прогнозирования. 2000. № 1.
3. Узяков М.Н. Проблемы построения межотраслевой модели равновесия российской экономики // Проблемы прогнозирования. 2000. № 2.
4. Серебряков Г.Р. Опыт построения динамической межотраслевой равновесной модели российской экономики // Проблемы прогнозирования. 2000. № 2.
5. Узяков М.Н. Трансформация российской экономики и возможности экономического роста. М.: ИСЭПН, 2000.
6. Хасаев Г.Р., Цыбатов В.А. Опыт разработки и прогнозирования регионального сводного финансового баланса //Вопросы статистики. 2001. № 9.
7. Методические рекомендации по формированию концепции социально-экономического развития муниципального образования. М.: РИЦ ««Муниципальная власть», 2000.
8. Рохчин В.Е., Жилкин С.Ф., Знаменская К.Н. Стратегическое планирование развития городов России: системный подход. СПб.: ИРЭ РАН, 2004.
9. Коломийченко О.В., Рохчин В.Е. Стратегическое планирование развития регионов России: методология, организация. СПб.: Наука, 2003.
10. Порядок согласования, регистрации и учета программ экономического и социального развития муниципальных образований Краснодарского края. Утвержден заместителем главы администрации Краснодарского края 21.10.03 г.
11. Типовой макет программы экономического и социального развития муниципального образования Краснодарского края. Утвержден заместителем главы администрации Краснодарского края 21.10.2003 г. http://admkrai.kuban. ru/cityArasnodar/4739.html
12. Житкова Е.Л. Технологии муниципального регулирования развития градообразующего предприятия // Городское управление. 2007. № 6; Житкова Е.Л. Муниципальное регулирование развития градообразующего предприятия (на примере ОАО «АВТОВАЗ») //Городское управление. 2007. № 7.
13. Программа экономического и социального развития Краснодарского края на 2003-2008 гг. Утверждена главой администрации Краснодарского края 20.10.2003 г. № 617-КЗ.
©___________,
Принятие программы пред. ставительным органом власти
Рисунок. Технологическая схема разработки программы комплексного социально-экономического развития города
