CC BY
21
Вестник Института экономики Российской академии наук
4/2012
ОРИЕНТИРЫ РАЗВИТИЯ МАЛОГО И СРЕДНЕГО БИЗНЕСА
Е. БУХВАЛЬД доктор экономических наук, профессор, зав. сектором Института экономики РАН
А. ВИЛЕНСКИЙ доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник Института экономики РАН
УСЛУГИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ МАЛОГО И СРЕДНЕГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА1
Исследуются возможности использования системы государственных услуг в качестве особого сегмента поддержки малого и среднего предпринимательства (МСП) на уровне Москвы как субъекта Федерации. Рассматриваются особенности услуги как формы государственной поддержки МСП. Анализируются новые требования к системе государственных услуг, устанавливаемые ФЗ № 210-м от 27 июля 2010 г. Обосновывается положение о развитии конкурентного рынка услуг МСП в качестве одной из основных задач государственной политики стимулирования малого и среднего бизнеса.
Ключевые слова; малое и среднее предпринимательство, рынок услуг, политика государственной поддержки, государственные услуги.
В последние годы появились реальные основания говорить о существенных проблемах, и даже тупиках, государственной политики развития малого и среднего предпринимательства (МСП) в стране. Число МСП и их вклад в развитие российской экономики фактически стагнируют. По последним опубликованным данным (за 2009 г.), в целом по экономике России на МСП приходится 26,1% численности занятых, включая совместителей, 28,9% хозяйственного оборота предприятий страны, 8,3% основных средств и 7,2% инвестиций в основной капитал. Кризис
1 Статья подготовлена в рамках реализации исследовательского проекта Российского гуманитарного научного фонда №-11-02-00025а «Повышение роли малых предприятий в инновационной модернизации российской экономики».
2008-2009 гг. наглядно продемонстрировал, что сфера МСП оказалась не в состоянии существенно смягчить его экономические и социальные издержки. Провозглашение политики модернизации экономики как национального приоритета подтверждает тот факт, что малый инновационный бизнес еще не стал полноценным, весомым сегментом национальной инновационной системы и в целом мало способствует развитию страны на принципах «экономики инноваций». Политика государства в отношении МСП подошла к рубежу, когда она требует существенного переосмысления.
В России, как и практически во всех странах с переходной экономикой, формирование набора услуг, предоставляемых институтами инфраструктуры поддержки малого предпринимательства, шло по двум основным направлениям: копирование опыта и институтов высокоразвитых стран; отбор услуг из текущего рейтинга потребностей в услугах для передачи субъектам МСП. Однако оба эти направления содержат в себе целый ряд внутренних противоречий.
Очевидно, что страны разного уровня социально-экономического развития, разной дееспособности государственного аппарата, разного уровня развития гражданского общества не могут пользоваться некими универсальными рецептами политики поддержки МСП, успешно применяемыми высокоразвитыми странами. Первоначальные, скопированные странами с переходной экономикой из западного опыта модели поддержки и развития МСП изменились самым существенным образом. Эти изменения выражались в серьезной адаптации первоначальных трафаретных моделей (в основном ориентированных на достаточно примитивные формы развития МСП) к меняющимся национальным условиям. Заметим, что эта адаптация протекала преимущественно под воздействием общих экономических трансформаций, проходивших в сложных, нередко кризисных условиях.
Можно согласиться с тем, что на начальном периоде рыночных реформ копирование опыта высокоразвитых стран было вынужденной, не имеющей альтернатив мерой. Однако к настоящему времени совершенно очевидно, что вся система поддержки и развития малого и среднего предпринимательства со всеми ее законодательно-нормативными актами, выстроенной системой инфраструктуры поддержки обязана в полной мере соответствовать именно российским реалиям.
Так, по экспертным оценкам, в настоящее время МСП занимает около 25% в структуре ВРП Москвы, что в 1,5-2 раза ниже, чем во многих крупных городах мира. Численность населения, занятого на МСП, в Москве составляет 34% от общей численности занятого населения, что опять-таки в полтора - два раза ниже, чем во многих крупных городах мира. С точки зрения структуры сферы МСП, сравнение Москвы с рядом городов мира, в частности, с Лондоном, Нью-Йорком, Гонконгом и Токио, показывает,
что в структуре МСП Москвы значительно выше доля торговли, строительства и обрабатывающих производств. В то же время сфера услуг в Москве (и это именно та часть экономики, в которой традиционно доминируют МСП) отстает в своем развитии от многих городов мира. Кроме того, в Москве в общем хозяйственном обороте сферы МСП по сравнению с крупными мегаполисами развитых стран мира значительно ниже доля таких отраслей, как транспорт, связь, здравоохранение, коммунальные и социальные услуги. В целом МСП обеспечивают примерно 9-10% налоговых поступлений в бюджет Москвы.
Задача существенного усиления вклада МСП в модернизацию экономики Москвы, в решение социальных проблем столичного мегаполиса для своего решения требует дальнейшего совершенствования форм и инструментов государственной политики развития и поддержки малого и среднего бизнеса. По существу, можно говорить о необходимости новой парадигмы политики развития МСП в Москве.
Услуги в системе инструментов государственной поддержки МСП
Решение задач существенного повышения эффективности государственной политики Москвы как субъекта Федерации в сфере развития МСП требует прежде всего четкого разграничения понятий «поддержка» и «услуга», в том числе с учетом норм, зафиксированных в действующем законодательстве по вопросам развития МСП как федерального, так и регионального уровня. Без этого невозможно определиться с путями достижения адресности и эффективности поддержки МСП, - оптимизацией их льготности (бюджетного финансирования). Для решения поставленной задачи прежде всего следует обратиться к Федеральному закону «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» № 209-ФЗ от 24 июля 2007 г.
В соответствии с этим законом (п.5 ст.3), поддержка субъектов МСП характеризуется как деятельность органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации, органов местного самоуправления, а также функционирование инфраструктуры поддержки субъектов МСП, направленные на реализацию мероприятий, предусмотренных федеральными, региональными и муниципальными программами развития малого и среднего предпринимательства. Данное определение, полагаем мы, в целом выглядит очень неудачно: «поддержка ... как деятельность и функционирование»2. Подобное определение не конкретизи-
2 Здесь и далее шрифтовые выделения в текстах нормативно-правовых актов сделаны авторами.
рует «предметность» поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, например, как некоей услуги или чего-то иного. Данное определение только обозначает субъектов этой поддержки (деятельность органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации, органов местного самоуправления, а также институтов инфраструктуры поддержки) и институциональные рамки поддержки (реализация мероприятий, предусмотренных федеральными, региональными и муниципальными программами развития МСП).
При этом следует обратить внимание на то, что 209-м ФЗ (п.1 ст.15) инфраструктура поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства определяется как система коммерческих и некоммерческих организаций, обеспечивающих условия для создания субъектов малого и среднего
предпринимательства и оказания им поддержки. Таким образом, закон не связывает фактор поддержки МСП только с деятельностью государственных или муниципальных организаций, а предполагает, что поддержкой может быть и деятельность коммерческих организаций, действующих на основе рыночных механизмов хозяйствования.
В связи с «предметной» конкретизацией в данном федеральном законе форм поддержки МСП термин «услуги» употребляется только один раз: консультационные услуги субъектам МСП (п.1 ст.20). Из этого следует, что такие установленные законом формы поддержки МСП, как финансовая поддержка (ст.17), имущественная поддержка (ст.18), информационная поддержка (ст.19), поддержка в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров (ст.21), поддержка в области инноваций и промышленного производства (ст.22), поддержка в области ремесленной деятельности (ст.23), поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих внешнеэкономическую деятельность (ст.24) формально особыми услугами МСП не являются. По сути, сейчас в федеральном законе о развитии МСП такие понятия, как «поддержка», «содействие», «услуги», «мероприятия» используются бессистемно - вне логической соподчиненности.
Если же обратиться к аналогичному по направленности Закону г. Москвы, то картина будет уже несколько иной. В качестве услуг здесь трактуются такие виды или формы государственной поддержки МСП, как:
- консультационная поддержка; так, в п. 1 ст.22 данного закона указано, что консультационная поддержка субъектам МСП предоставляется органами исполнительной власти города Москвы в виде: создания и (или) поддержки организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов МСП и оказывающих консультационные услуги;
- правовая поддержка (п.1, ст.23), которая оказывается, в частности, путем создания и (или) поддержки организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов МСП и оказывающих им юридические услуги на безвозмездной или льготной основе, а также
путем оказания субъектам МСП услуг по комплексному правовому сопровождению бизнеса и защите их прав и законных интересов.
Как видим, в соответствии с действующим городским законодательством, строго формально услуги составляют «предметность» лишь части мер политики поддержки МСП. Такие же действия, как: обслуживание инфраструктуры поддержки МСП - обеспечение их оборудованием, помещениями; государственный и муниципальный заказы; продажа субъектам МСП городской собственности; противодействие коррупции и иррациональным административным барьерам; проведение конкурсов на лучшего предпринимателя; мониторинги и т.п. - в законе выходят за рамки понятия услуг для МСП. Не являются услугами в строгом экономическом понимании также и меры общего дерегулирования предпринимательской деятельности, создание институтов защиты субъектов хозяйствования, их имущественных и иных прав и пр., хотя, например, антирейдерская защита, оказываемая конкретным МСП, может определяться как юридически и экономически значимая услуга МСП.
Неопределенность закона в соотношении понятий «услуга МСП» и «поддержка МСП» неизбежно проецируется и на иные документы Москвы по развитию и поддержке МСП. Так, подпрограмма развития МСП на 2012-2016 гг. в Государственной программе Москвы «Стимулирование экономической активности на 2012-2016 гг.» не отличается четкой системностью в трактовке понятий «услуга» и «поддержка». Документ ставит целью «повышение квалификации и переподготовка кадров организаций инфраструктуры поддержки МСП, вовлеченных в предоставление услуг малым и средним предприятиям». Из этого следует, что услуги и есть «предметность деятельности» организаций инфраструктуры поддержки МСП. Однако далее по тексту документа с услугами связывается лишь часть форм поддержки МСП, хотя и в более широком контексте, нежели это отражено в законе Москвы.
Необходимо обратить внимание на то, что и федеральный закон (п.3 ст.16), и закон г. Москвы (п.3 ст.18) трактуют допустимые виды поддержки МСП со стороны субъектов Федерации не в виде «закрытого списка», а прямо указывают на возможность иных форм поддержки МСП на городском уровне. На федеральном уровне такой гибкий подход еще имеет определенные основания. Это связано с тем, что всякий федеральный закон адресован всем субъектам Федерации. Между тем уровни их бюджетной обеспеченности и бюджетной устойчивости различны3.
3 По оценкам Министра финансов РФ А.Г. Силуанова, крайние различия в душевой бюджетной обеспеченности регионов России (Москва и Ингушетия) в 2010 г. (до финансового выравнивания) составили 28 раз. См. Силуанов А.Г. Анализ возможностей совершенствования механизма «отрицательного трансферта» в России // Экономическая теория. 2011. № 4. С.71.
Однако на уровне одного субъекта Федерации, да еще относимого к числу финансово наиболее обеспеченных и устойчивых, такой подход представляется не вполне правомерным.
Важно отметить и то, что в региональном законодательном акте г. Москвы фактор поддержки МСП четко связывается не просто с предоставлением некоторых услуг, а с их предоставлением субъектам МСП на безвозмездной или льготной основе. Такой подход, по нашему мнению, несообразно требованиям времени сужает смысл политики государственной поддержки МСП. Это особенно очевидно в связи с учетом достигнутой ныне достаточно высокой степени зрелости основной массы субъектов МСП и необходимости существенно усилить их вклад в экономику и социальную сферу города. Новая парадигма развития хозяйства Москвы, места и роли в нем сектора МСП требуют четкого разграничения понятий «поддержка» и «услуга» в целях формирования эффективной политики развития МСП и улучшения условий для осуществления предпринимательской деятельности. Нашу позицию по данному вопросу можно представить в виде схемы (рис. 1).
Рис. 1. Соотношение поддержки и услуг для МСП
Вопрос о распределении услуг, оказываемых МСП, на связанные и не связанные с факторами (механизмами) государственной поддержки МСП носит более сложный характер и имеет важное, даже системообразующее значение для дальнейшего совершенствования методических основ государственной политики г. Москвы в отношении сектора МСП с учетом новой - инновационно- и социально-ориентированной парадигмы развития городского хозяйства столичного мегаполиса в целом.
С чем это связано?
Долгое время в данном вопросе доминировало мнение, что поддержкой может считаться только тот вид услуг, который сообщается потребителю в сфере МСП либо бесплатно, либо на льготной (частично оплачиваемой) основе. Этому разграничению в принципе не противоречило названное выше положение 209-ого федерального закона о том, что инфраструктура поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства может быть представлена и системой коммерческих организаций, работающих по законам рынка и, как минимум, на безубыточной основе. Данное противоречие за рубежом обычно разрешается путем использования различных целевых субсидий на получение тех или иных бизнес-услуг. При этом субсидирование может производиться либо непосредственно через потребителей услуг (выдача льготных или бесплатных купонов на получение соответствующих услуг или последующее полное или частичное возмещение понесенных затрат специализированным органом поддержки МСП), либо через провайдера услуг (финансирование провайдера по объему фактически указанных услуг их конечным потребителям).
Прежние, достаточно широко известные трудности в политике МСП Москвы, отдельные примеры сравнительно низкой эффективности деятельности специализированных институтов инфраструктуры поддержки МСП заставляют ныне пересмотреть ранее распространенное мнение, что в сферу политики государственной поддержки малого и среднего предпринимательства попадают только те бизнес-услуги, которые предоставляются потребителям этих услуг на бесплатной или льготной основе. Потребность в таком льготировании, действительно, остается и в настоящее время, особенно, как было сказано выше, для начинающих представителей малого предпринимательства (start-ups) или для тех четко определенных сфер малого бизнеса, которые входят в число приоритетных направлений его развития в столичном мегаполисе. Таковыми, в первую очередь, следует считать малые предприятия, которые на деле, а не на словах, занимаются инновационными разработками. Сюда же следует отнести оказание социальных услуг и услуг ЖКХ.
Практика государственной поддержки МСП должна содействовать формированию нормального, конкурентного рынка различных услуг для МСП, а не тормозить развитие этого рынка за счет неумеренного расширения неконкурентных зон бесплатности услуг или их обширного иного льготирования. Для того чтобы определиться с зонами рыночного и внерыночного предоставления услуг, важно полностью представить себе всю картину современных «бизнес-услуг», в том числе специфически необходимых сектору МСП, классифицировать ее, и по степени важности для различных групп бизнес-сообщества в сфере МСП. Другими словами, важным условием такой ориентации всей политики государственной поддержки малого и среднего предпринимательства в г. Москве является
функциональная классификация услуг, необходимых субъектам МСП, а также их потенциальных провайдеров (включая частные, общественные и государственные институты).
Целесообразно также по каждому базовому виду услуг для МСП дать экономическую характеристику соответствующего рынка этих услуг: насыщенно-конкурентный рынок; ненасыщенный слабо конкурентный рынок; остродефицитный рынок и, наконец, монополизированный рынок (прежде всего, услуги локальных естественных монополий) и пр. Соответственно, по каждому рынку следует определить наиболее важные цели и инструменты политики государственной поддержки МСП (см. табл. 1).
Таблица 1
Цели и инструменты политики государственной поддержки в зависимости от экономической ситуации на различныхрынках бизнес-услуг
Виды рынков бизнес-услуг Акценты политики государственной поддержки
Насыщенноконкурентный рынок Поддержание конкурентной среды, контроль качества и общедоступности услуг, в частности, методами косвенного финансирования (субсидирования)
Ненасыщенный слабоконкурентный рынок Активные меры по насыщению рынка путем софи-нансирования (целевого «выращивания») институтов инфраструктуры - провайдеров данных услуг.
Остродефицитный рынок Активное продвижение государственных и муниципальных институтов - провайдеров данных услуг (создание соответствующего сегмента государственных услуг); изучение и предварительное формирование условия прихода на данный рынок коммерческих (частных) провайдеров.
Монополизированный рынок Жесткое регулирование цен и тарифов на такие услуги с их поддержанием на уровне общественно нормальной рентабельности их предоставления.
При этом необходимо учитывать, что на рынок бизнес-услуг для МСП в полной мере могут и должны быть распространены требования законодательства о защите конкуренции и ограничении монополистической деятельности, что даст предпринимателям возможность взаимодействовать с территориальными структурами органов антимонопольного регулирования и защиты прав потребителей. То есть появится возможность позиционировать представителей МСП в качестве потребителей особой категории «бизнес-услуг».
Государственные услуги - новая форма взаимодействия власти и субъектов МСП
Государственные услуги - относительно новое понятие в системе государственного и муниципального управления в Российской Федерации. Оно было введено в правоприменительную практику Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ, а также «корреспондирующими» поправками в Бюджетный кодекс РФ4.
Обращает на себя внимание то, что «предметная» специфика государственных услуг в 210-м ФЗ не определена; эти услуги идентифицируются в законе по признаку их провайдера. При этом имеется в виду, что «государственная услуга» - это услуга, предоставляемая: а) исполнительными органами государственной власти Федерации, субъекта Федерации, а также органами местного самоуправления, в т.ч. при осуществлении государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Федерации; б) государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями5, в которых размещается государственное задание (заказ) на предоставление государственных или муниципальных услуг, включенных в реестр и базирующихся на соответствующих административных регламентах. Составление таких реестров, регламентов и заданий требует времени, методических разработок, что пока ориентирует реализацию данного закона на достаточно длительную перспективу.
Важно и то, что 210-й ФЗ изначально был в преимущественной мере ориентирован не на то, что бы упорядочить представления о государственных услугах как одной из форм государственной поддержки МСП или поддержки чего-то еще, а на то, что бы через систему «государственных заданий» на предоставление «государственных услуг» качественно изменить систему финансирования учреждений - провайдеров данных услуг, что, как будет показано ниже, имеет определенное значение и для функционирования определенного сегмента политики государственной поддержки МСП и его основных институтов.
В соответствии с данным законом, услуга приобретает статус государственной - обязательной и необходимой - только в том случае, если она
4 Здесь также надо упомянуть Постановление Правительства РФ «Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг, и определении размера платы за их оказание» от 6 мая 2011 г. № 352.
5 Здесь уже заметно определенное разночтение между 210-м ФЗ и БК РФ. Последний в качестве провайдеров государственных услуг говорит только об органах государственной власти и государственных учреждениях; 210-й ФЗ - также и о «других организациях».
включена в создаваемый ныне Реестр государственных и муниципальных услуг. На оказание такой услуги государственной организации дается задание, а прочим организациям - заказ, выделяемый на конкурсной основе. Очень существенно то, что значительная часть государственных услуг должна будет представляться специальными многофункциональными центрами, деятельность которых должна быть организовывать по принципу «одного окна».
Анализ 210-ого ФЗ показывает, что там указаны как очевидно государственные только такие услуги МСП, как услуги по регистрации различных категорий предприятий, услуги лицензирования, сертификации, регистрации недвижимости, а также осуществления процедур налогообложения. Сообразно такому смыслу «государственных услуг», значительная их часть предоставляется МСП в Москве не городскими организациями, а территориальными структурами федеральных органов исполнительной власти. На сайте «gosuslugi.ru» также перечислен ряд государственных услуг, обращенных к представителям предпринимательства. Они представлены в основном услугами регистрации различных видов субъектов МСП, лицензирования предпринимательской деятельности, сертификации продукции, взаимодействия с налоговыми органами, услугами антимонопольного контроля, проведения процедур банкротства, услугами по участию в системе государственных и муниципальных закупок, по получению различных разрешений и согласований.
Большинство этих государственных услуг оказывается на местах территориальными структурами федеральных органов исполнительной власти. Но все это - лишь «федеральный взгляд» на государственные услуги для МСП. Москва как субъект Федерации, согласно 210-му ФЗ, правомочна (в пределах своих полномочий, а также с учетом жестких норм и ограничений бюджетного финансирования) сформировать свое представление о целесообразном круге государственных услуг МСП и, соответственно, свой реестр и регламенты предоставления таких услуг.
В целях обеспечения единообразия и корректного сопоставления тех или иных позиций, вносимых органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления в сводный реестр государственных (муниципальных) услуг, Минэкономразвития РФ были подготовлены типовые перечни региональных и муниципальных услуг (функций). В типовом перечне региональных услуг (функций) отражено 116 наименований, в перечне муниципальных услуг (функций) - 65 наименований. Данные перечни интегрированы в информационную систему сводного реестра в качестве классификаторов, что позволит оперативно оценивать прогресс и в разработке соответствующих административных регламентов. Очевидно, что «типовой перечень» государственных услуг нуждается в специальном анализе на предмет его соответствия целям и задачам государственной поддержки МСП в Москве с учетом специфики
города как исключительного по важности и сложности экономического и социального пространства6.
По нашему мнению, вопрос о том, в какой степени могут соотноситься между собой понятия «государственные услуги» и «услуги, оказываемые МСП», в том числе на уровне субъектов Федерации, может быть решен на основе тщательной работы над соответствующими блоками Реестра государственных услуг и административными регламентами. Эта задача в полной мере касается и определения институтов - провайдеров государственных услуг МСП на региональном уровне. Работу по идентификации государственных услуг Москвы как субъекта Федерации, которые потенциально могут быть адресованы представителями МСП, нужно незамедлительно начинать уже сегодня. В противном случае, на определенном этапе, могут возникнуть сложности с бюджетным финансированием всей системы государственной поддержки МСП на городском уровне в связи с переводом всей практики бюджетного финансирования на систему государственных заданий.
К новой парадигме государственной поддержки МСП
в Москве
Рост значимости для московской экономики действующих в городе субъектов малого и среднего предпринимательства позволяет говорить о том, что на данном этапе акценты государственной поддержки должны измениться. Эти акценты должны все более смещаться от ориентации на льготирование отдельных видов услуг для малого и среднего бизнеса к целенаправленному созданию и разностороннему регулированию условий и институтов, обеспечивающих бесперебойное поступление для этого сегмента предпринимательской среды всех необходимых ему услуг. Собственно это и есть новая парадигма государственной поддержки МСП в столичном мегаполисе на долговременную перспективу. Речь идет о предоставлении указанных бизнес-услуг представителям МСП преимущественно на обычных началах рыночной (исключающей тенденции монополизации) конкурентной среды различными по юридическому статусу провайдерами данных услуг. Если же провайдеры таких услуг попадают в сферу естественной (локальной) монополии, задача государственной поддержки
6 Из 210 ФЗ о государственных услугах не следует прямо ни запрета, ни обязательства субъектов Федерации принимать свои региональные законы по данному вопросу. Однако в разработке и принятии такого документа, по нашему мнению, был бы определенный смысл, т.к. он мог бы создать концептуальную базу выделения круга государственных услуг в особом - столичном - мегаполисе (включая гос. услуги МСП), основу формирования системы институтов - провайдеров данных услуг из числа как государственных , так и негосударственных организаций и пр.
состоит в жестком регулировании цен и тарифов на такие услуги, с их поддержанием на уровне общественно нормальной рентабельности их предоставления.
С учетом этой новой парадигмы в предстоящий период необходимо сконцентрировать мероприятия по реализации подпрограммы государственной поддержки МСП по трем стратегическим направлениям, а именно:
- формирование конкурентного, насыщенного рынка различных бизнес-услуг для МСП;
- определение институтов и инструментов узколокализованного и строго адресного набора льготных услуг, в том числе обязательных государственных услуг для определенных контингентов МСП, в число которых могут быть включены МСП, реально вносящие вклад в инновационную модернизацию российской экономики;
- формирование общей благоприятной предпринимательской среды, обеспечение эффективного функционирования всех институтов «цивилизованного» рынка и его государственного регулирования.
Кроме того, условия развития российского малого и среднего бизнеса станут существенно лучше, а меры его поддержки - более результативными, если будет обеспечена реальная защита прав собственности и иных интересов всех субъектов хозяйственной деятельности, если кардинально повысится эффективность судебной и правоохранительной систем и возникнут действенные механизмы контроля общества и самого предпринимательского сообщества за деятельностью чиновников. Именно это определяет состояние предпринимательской среды, меру ее активности и готовности к развитию. Нельзя надеяться, что в сфере МСП можно создать некий «оазис процветания», деловой и инвестиционной активности при общей неблагоприятной ситуации для бизнес-сообщества в стране и в городе. Меры по улучшению условий деятельности в этой сфере нужно четко координировать с мерами по совершенствованию предпринимательской среды в России в целом.
При формировании благоприятной среды для деятельности малых и средних предприятий важно обеспечить каждому субъекту хозяйствования возможность эффективного, самостоятельного развития. Мы имеем в виду налоговые льготы по специальным налоговым режимам, информационную поддержку, поддержку в сфере обучения и повышения квалификации кадров, консультирование по базовым юридическим и технологическим вопросам, ликвидацию иррациональных (не имеющих экономической или социальной мотивации) административных барьеров и пр. Масштабные обученческие, а также коммерческие и финансовые консультационные услуги для всех МСП в сочетании со стимулированием конкурентного развития рынка бизнес-услуг для малого и среднего бизнеса способно дать намного больший эффект, чем огра-
ниченное число бесплатных услуг для узкого круга МСП, так или иначе допущенных к подобным льготам и услугам.
Сегодня набор необходимых услуг для бизнеса более или менее сформировался, однако необходимо решить следующие задачи:
Во-первых, определиться с тем, какие услуги наиболее адекватны меняющейся предпринимательской среде Москвы; какие услуги в наибольшей мере востребованы ею и на деле способны оказать искомое более значительное позитивное воздействие на развитие МСП и усиление его вклада в развитие городского хозяйства столичного мегаполиса.
Во-вторых, определиться с разграничением услуг по преимущественным видам их провайдеров. Здесь, как аксиому, следует принять положение о том, что число провайдеров особых государственных услуг, в которых так или иначе задействованы механизмы государственной поддержки, должно быть минимально-оптимальным. По сути - это реализация принципа «одного окна» в системе государственной поддержки МСП. Это в принципе отвечает и давно провозглашенному принципу системности (комплексности) самой практики государственной поддержки МСП. Напротив, число рыночных (независимых) провайдеров услуг должно постоянно увеличиваться, однако их услуги для МСП должны находиться под постоянным контролем в отношении их качества на основе установленных регламентов и стандартов их предоставления.
В-третьих, необходимо определиться с оптимальным уровнем льготности тех или иных услуг для различных групп малых и средних предпринимателей.
Но очевидно, что для определения аргументированной позиции по этим вопросам требуется серьезное дополнительное исследование. Основу данного исследования может, как мы полагаем, составить исчерпывающая единая классификация современных бизнес-услуг7, которые могут быть востребованы представителями различных групп МСП. По сути, данную классификацию можно трансформировать в анкету, на основании которой (в сочетании с экспертными оценочными методами) можно будет сделать достаточно убедительные выводы относительно степени востребованности тех или иных видов данных услуг в среде МСП столичного мегаполиса. На основе указанного анкетирования также можно будет определить то, в какой мере те или иные услуги могут быть востребованы только как бесплатные (государственные услуги), преимущественно как бесплатные или льготные, или же в полной мере как рыночно реализуемые услуги.
Реализация новой парадигмы государственной поддержки МСП в Москве требует заметных изменений в ее законодательном обеспечении
7 Такая классификация подготовлена авторами данной статьи в рамках разработки, выполненной для некоммерческого партнерства «Московский центр развития предпринимательства».
как на федеральном уровне, так и на уровне самого города как субъекта Российской Федерации.
Как мы полагаем, в федеральном законе должны получить четкие определения и быть приведены в логическую систему такие понятия, как «поддержка», «содействие», «услуги», «мероприятия», а также должны быть обозначены основные принципы выделения особой категории «государственных услуг» для МСП на каждом уровне государственного и муниципального управления. Решением проблемы по существу может быть внесение в 209-й ФЗ изменений, не просто фиксирующих, какие виды поддержки МСП имеют форму услуг (в т.ч. государственных услуг), но и определяющих то, на какой методологической базе такое разграничение должно проводиться. Это позволит не только более качественно подойти к разработке и принятию соответствующих законов субъектов Федерации, но и в целом более целенаправленно формировать всю систему институтов и инструментов поддержки МСП как федерального, так и регионального уровня.
Политика города в отношении поддержки МСП должна переориентироваться с льготирования отдельных видов услуг для малого и среднего бизнеса к целенаправленному созданию и разностороннему регулированию условий и институтов, обеспечивающих бесперебойное поступление для этого сегмента предпринимательской среды всех необходимых ему бизнес-услуг. Закон должен базироваться на том, что новая парадигма политики государственной поддержки - это полный круг качественных бизнес-услуг для МСП. Фактор же льготности тех или иных видов услуг имеет место быть, но носит вторичный характер, преимущественно в рамках особого круга государственных услуг для МСП.
Кроме того, закон города должен:
- четко зафиксировать принципы разграничения платных и бесплатных (льготных) услуг для московских МСП (по критериям функциональной природы этих услуг, по признакам их получателей и пр.);
- дать определение приоритетов политики государственной поддержки в зависимости от экономической ситуации на различных рынках бизнес-услуг для МСП г. Москвы;
- выделить некоторый круг форм поддержки МСП, в том числе и в виде государственных услуг, финансирование и предоставление которых является необходимым и обязательным к реализации в полном масштабе с установлением за соблюдение этого требования должностной и даже административной ответственности государственных служащих.
Все остальные виды поддержки услуг для МСП (помимо государственных услуг) должны определяться в законе о поддержке МСП в городе Москве как возможные к исполнению при определенных обстоятельствах: например, получать развертывание в условиях кризисного
ухудшения ситуации в экономике и пр. Критерии, определяющие наступление такой ситуации также должны быть четко сформулированы в законе, чтобы исполнение или неисполнение норм закона не было следствием произвольного решения чиновников. Кроме того, обновленная версия закона города Москвы по развитию МСП должна учесть новые экономические и организационно-правовые реалии функционирования экономики и управления г. Москвы в связи со значительным расширением границ столичного мегаполиса.
Резюмируя изложенное, следует еще раз отметить, что дальнейшее развитие малого и среднего предпринимательства Москвы требует:
- создания условий для обеспечения всех видов субъектов малого и среднего предпринимательства (МСП) достаточным и качественным набором бизнес-услуг, обеспечивающих их устойчивое, экономически и социально эффективное функционирование;
- постоянной адаптации используемых форм поддержки МСП и условий ее предоставления к объективно меняющимся запросам и предпочтениям субъектов малого и среднего предпринимательства г. Москвы, а также ключевой парадигме городского хозяйства столичного мегаполиса на перспективу (ведущий инновационный центр страны, международный финансовый центр и пр.);
- целеориентированной локализации фактора государственной поддержки с минимально-оптимальным объемом льготных услуг МСП, а также четко очерченным кругом получателей таких услуг. При этом должна последовательно реализовываться установка на то, что поддержка и услуги для МСП должны: а) максимально соответствовать экономическим и социальным реалиям страны и региона; б) осуществляться с наибольшей результативностью; в) осуществляться с наименьшим количеством организаций, потребляющих бюджетные средства;
- практической реализации принципа эффективной институционализации поддержки МСП, т.е. распределения или закрепления этих видов поддержки за соответствующими организациями (институтами) городской инфраструктуры поддержки при минимизации их числа и уровневого распределения этих организаций в пределах системы городского и субгородского управления (особенно с учетом принятого решения о значительном расширении территории столичного мегаполиса);
- постоянного взаимодействия с федеральными структурами управления по вопросам регулирования предпринимательской деятельности, привлечения в сферу МСП города средств и иных возможностей федеральных «институтов развития», активному продвижению малых форм хозяйствования в федеральные особые экономические зоны и промышленные парки.
