CC BY
99
Санова Ляна Темборовна
соискатель кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России
(тел. 89054377049)_____________________________________________________________
Участие депутата представительного органа местного самоуправления в нормотворческой работе
Аннотация
В статье автор уточняет нормативно-правовую базу, определяющую организацию деятельности депутатов представительного органа местного самоуправления и ее правовое обеспечение. Также в публикации речь идет о проблемах в рассматриваемой области, предлагаются пути их решения.
Annotation
In clause the author specifies the legal base defining the organization of activity of deputies of a representative body of local self-management and its legal maintenance. Also in the publication it is a question of problems in considered area, ways of their decision are offered.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, местные представительные органы, полномочия депутатов, депутатский мандат, выборы в представительный орган местного самоуправления.
Кєу words: institutions of local government, local representative bodies, powers of deputies, the deputy mandate, elections in a representative body of local self-management.
ВЩ ажнейшей формой деятельности депутата представительного органа местного самоуправления является непосредственная работа его в представительном органе местного самоуправления. Последняя реализуется в следующих основных формах: участие в сессиях (пленарных заседаниях) представительного органа, членом которого является депутат; участие в работе образуемых в представительном органе местного самоуправления комитетах и комиссиях. Как ни странно, несмотря на многолетнюю практику деятельности представительных органов власти разных уровней, до сих пор нет четких понятий «заседание представительного органа» и «сессия представительного органа». Конечно, принципиального значения данное обстоятельство не имеет, однако, на наш взгляд, определенность все же должна быть. В литературе доминирует позиция, согласно которой сессия представляет собой совокупность заседаний1. В одном из комментариев к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатей-
ный) употребляется также термин «пленарное заседание»2. Исходя из общепринятой практики, мы полагаем целесообразным вести речь о «сессии» и «пленарном заседании», имея в виду, что сессия состоит из одного или нескольких пленарных заседаний.
При этом депутат обязан участвовать в работе пленарных заседаний представительного органа местного самоуправления. Неучастие в работе очередных сессий должно быть исключительным и может быть обусловлено только уважительными причинами, в числе которых, на наш взгляд, должны быть: а) неудовлетворительное состояние здоровья депутата и другие причины личного характера (болезнь близких, участие в судебных разбирательствах и др.); б) отсутствие, связанное с выполнением депутатом своих полномочий по решению вопросов местного значения; в) отсутствие, связанное с выполнением мероприятий высокой общественной и государственной важности.
В этом контексте следует отметить следующее. В правовых актах, указывающих на обязанность (право) депутата представительного органа мес-
1 Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Екатеринбург, 1999. С. 133.
2 Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / Под ред. В.И. Шкатуллы. М.: Юстицинформ, 2006. С. 199.
____________________________________92
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • №1(23)
тного самоуправление участвовать в работе представительного органа, обычно не указывается, что речь идет в обязательном случае только о личном участии депутата в работе представительного органа. Как нам представляется, данное обстоятельство необходимо закреплять нормативно. Личное участие означает, что депутат не может кому бы то ни было делегировать свои полномочия народного представительства. Избиратели избирали в качестве депутата именно этого человека со всеми его личностными и социальными характеристиками, и презюмируется, что именно этот человек будет выражать их интересы.
На наш взгляд, здесь полная аналогия с общим избирательным правом - не может избиратель кому-либо передать свое право голосовать за того или иного кандидата (советские времена, когда один член семьи мог взять избирательные бюллетени за других членов семьи и за них проголосовать уже давно канули в лету). Так, в ч. 4 ст. 64 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»1 указывается, что «каждый избиратель, участник референдума голосует лично (выделено нами - авт.), голосование за других избирателей, участников референдума не допускается». В юридической литературе в этой связи указывается, что это обеспечивает реализацию принципов избирательного права, тайного голосования, свободного волеизъявления граждан. Из положений данной статьи закона следует, что избирательный бюллетень не может быть выдан иному гражданину, кроме избирателя, предъявившего документ, удостоверяющий личность, и расписавшегося в получении бюллетеня; незаполненный бюллетень ни при каких обстоятельствах не может быть передан одним избирателем другому избирателю или постороннему лицу2.
Иначе говоря, это - личное неотчуждаемое право. Так и с депутатскими полномочиями - депутат на пленарном заседании обладает своеобразным избирательным правом, только в отличие от избирателя, он реализует его в продолжаемом режиме, выбирая каждый раз тот вариант решения при голосовании, которое именно он считает нужным. В беседах с депутатами представительных органов местного самоуправления несколь-
ко раз приходилось слышать о том, что, дескать, если он, депутат, заранее уже ознакомился с проектом решения, и определил свою позицию, то вовсе необязательно ему лично присутствовать на пленарном заседании, чтобы «нажать на кнопку» - это может сделать и другой депутат, и даже технический работник, важно, чтобы было выявлена воля самого депутата. При этом некоторые депутаты ссылаются на опыт Государственной Думы ФС РФ, где во время голосования нередко депутаты голосуют («нажимают на кнопки») друг за друга.
Мы полагаем, что такого рода доводы не могут быть приняты. Предварительное ознакомление, как нам представляется, является самим собою разумеющимся этапом перед принятием решения по существу - как можно высказывать позицию депутату, если он заранее не проработал, не осмыслил предлагаемый проект, учитывая, что как правило речь идет о достаточно сложных и объемных нормативно-правовых актах, особенно в крупных городских округах? С этой целью среди прочего создаются комитеты и комиссии представительного органа (о них несколько ниже). Суть же обсуждения на пленарном заседании заключается в том, что депутаты излагают свои точки зрения при непосредственном общении - общении наделенных народным доверием депутатов. Идет дискуссия не просто между авторами различных точек зрения, а между носителями народного представительства. И это меняет ситуацию принципиально. Один выразитель интересов населения выслушивает другого носителя интересов населения. В результате принимаемого большинством депутатов решения определяется равнодействующая, которая объективно в наибольшей степени отражает интересы населения муниципального образования по каждому из вопросов, требующих общего голосования депутатов, а это всегда наиболее важные вопросы местного значения. Как видно, дело вовсе не в том, чтобы просто «нажать на кнопку» за отсутствующего депутата.
В процессе работы в представительном органе депутат имеет вполне конкретные права и обязанности, которые регулируются на региональном и муниципальном уровнях. Так, в соответствии со ст. 35 действующего Регламента городской Думы Краснодара3 депутат в рамках реализации
1 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06. 2002 г. № 67-ФЗ (в ред. 24.07.2007 г.) // Справочно-правовая система «Консультант+». 2008. Май.
2 Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан российской федерации» (постатейный) / Под ред. А.А. Вешнякова, В.И. Лысенко. М.: НОРМА, 2003. С. 302.
3 Регламент городской Думы Краснодара (утвержден решением городской Думы Краснодара от 24. 11. 2005 г. № 3 п.6 - в ред. от 25.05.2006 г.) // Справочно-правовая система «Консультан+» (Краснодарский край). 2008. Май.
93
КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО своего права на нормотворческую деятельность: вносит в Думу проекты решений и поправки к ним на рассмотрение в порядке, установленном Регламентом; вносит в Думу на рассмотрение предложения о внесении изменений в действующие решения Думы; вносит предложения главе муниципального образования город Краснодар о внесении изменений в муниципальные правовые акты главы муниципального образования город Краснодар; депутат пользуется правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым комитетом, членом которого он явля-ется; депутат, не являющийся членом соответствующего комитета, имеет право участвовать в работе комитета с правом совещательного голоса.
В Регламенте городской думы Краснодара в ст. 54 отдельно определяются права депутата непосредственно на заседании Думы: 1) избирать и быть избранным в органы Думы; 2) высказывать мнение по персональному составу создаваемых Думой органов и кандидатурам должностных лиц, избираемых Думой; 3) предлагать вопросы для рассмотрения Думой; 4) вносить предложения и замечания по повестке дня, по порядку рассматриваемых и существу обсуждаемых вопросов; 5) вносить предложения о заслушивании отчета комитета, комиссии Думы либо должностного лица Думы; 6) вносить в Думу предложения о проведении депутатских проверок по любому вопросу, относящемуся к компетенции Думы; 7) участвовать в прениях, задавать вопросы докладчикам и содокладчикам, а также председательствующему, требовать ответ и давать ему оценку; 8) вносить письменные поправки к проектам принимаемых Думой решений; 9) оглашать на заседаниях Думы общественно значимые мнения граждан; 10) знакомиться с протоколами заседаний Думы.
Мы считаем правильным такой подход, который детально регламентирует работу депутата на пленарных заседаниях представительного органа местного самоуправления. Из всех изученных нами регламентов представительных органов местного самоуправления именно в Краснодаре полномочия местного депутата раскрыты наиболее подробно. Если сравнить объем регулирования, например, с Регламентом Нальчикского городского Совета местного самоуправления вто-
рого созыва1, то в нем содержатся в основном некоторые процедурные вопросы. В регламентах многих других муниципальных образований, которые были изучены, степень регулирования колеблется между этими двумя вариантами.
Вместе с тем, некоторые формулировки в регламенте горДумы Краснодара требуют корректировки. Так, депутат имеет право оглашать на заседаниях Думы общественно значимые мнения граждан. На наш взгляд, это право выражено абстрактно, поскольку возникает вопрос о том, для чего это делается. Вряд ли есть необходимость высказывать «общественно значимые мнения граждан» только для того, чтобы принять их к сведению остальными депутатами представительного органа местного самоуправления, тем более, что отсутствуют критерии того, какое мнение является общественно значимым, а какое нет - в данном контексте имеется в виду, очевидно, что степень общественной значимости определяется самим депутатом. Кроме того, не уточнено, каких вопросов касаются мнения граждан (речь может идти только о вопросах местного значения). Данное право целесообразно исключить из регламента, поскольку, на наш взгляд, действительно общественно значимые мнения граждан по вопросам местного значения должны трансформироваться во вполне определенные решения местных органов власти, и в этом смысле депутат может на основании такого мнения инициировать принятие такого решения.
Имеются основания заключить, что участие депутата в пленарных заседаниях представительного органа местного самоуправления является его обязанностью. При этом в рамках работы представительного органа, т.е. во время его пленарного заседания, депутат обладает набором прав, которые носят сугубо личный характер, то есть он не может их делегировать кому бы то ни было. Анализ нормативных актов и практики показывает, что нормотворческие права депутатов в основном соблюдаются. Вместе с тем в ряде муниципальных образований имеются хотя и не масштабные, но неоправданные ограничения. Представляется также неправильным обязывать депутатов соблюдать этические нормы поведения, поскольку они выходят за рамки права.
1 Регламент Нальчикского городского Совета местного самоуправления второго созыва (Утвержден Решением Нальчикского городского Совета местного самоуправления 24 марта 2000 г.) // Справочно-правовая система «Кон-сультант+»-КБР. 2006.
_____________________________________94
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • №1(23)
