CC BY
213
МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
Попов А.С., к.э.н., доцент кафедры экономики и права РГСУ (Мурманский филиал)
В статье рассмотрено место муниципальных образований в структуре местного самоуправления. Рассмотрены некоторые вопросы правовой регламентации муниципальной службы. Уделено внимание возможным типам организации структуры местного самоуправления, большинству их существующих моделей.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, муниципальное образование, представительные органы, модели местного самоуправления, муниципальный округ.
MUNICIPALITIES AND LOCAL GOVERNMENT
Popov A., Ph.D., Associate Professor of Economics and Law RSSU(Murmansk branch)
The article considers the place of municipalities in the structure of local government. Some aspects of the legal regulation of municipal service. Attention is paid to the possible types of structural organization of local government, the majority of the existing models.
Keywords: Local government, municipality, representative bodies, the model of local government, municipality.
Особое место муниципальных образований в структуре местного самоуправления определяется тем, что их наличие обеспечивает такую децентрализацию системы управления, которая делает эту систему наиболее пригодной к обеспечению интересов населения муниципальных образований с учётом исторических и иных местных традиций. С помощью органов местного самоуправления осуществляется и организация власти на местах, обеспечивается самостоятельное решение гражданами вопросов местного значения, организационное обособление управления местными делами.
К органам местного самоуправления относятся представительные и иные органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. Наименование, структура и порядок деятельности органов местного самоуправления определяется уставами муниципальных образований, федеральным законодательством и законами субъектов Федерации.
Законодательством установлено обязательное наличие выборного представительного органа местного самоуправления и предоставляет возможность выбора разных организационных схем построения органов, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность на местном уровне. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» не содержит понятия «исполнительный орган местного самоуправления».
Лица, занимающие должности в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими. Правовая регламентация муниципальной службы осуществляется в соответствии с уставом муниципального образования и ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 08.01.1998 г. и законами субъектов Федерации.
Муниципальные должности подразделяются: на выборные, занимаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления); занимаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав этих органов в результате муниципальных выборов; иные муниципальные должности, занятые путем заключения трудового договора, которые относятся к муниципальным должностям муниципальной службы.
Представительными органами местного самоуправления являются дума, муниципальное собрание, муниципальный комитет, совет и т.п., представляющие собой коллегиальный орган местного самоуправления. Они состоят из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и в соответствии с порядком, установленным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» (ст.15) структура, название, полномочия, организационные формы деятельности и численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. Срок полномочий депутата определяется в промежутке от 2-х до 5-ти лет, что закрепляется уставом муниципального образования. Свои полномочия депутаты осуществляют на общественных началах или на постоянной основе с момента их избрания и до выборов нового состава депутатов.
Из своего состава депутаты избирают председателя представительного органа местного самоуправления, который организует ра-
боту этого органа: созывает и ведет заседания, подписывает решения представительного органа и осуществляет другие полномочия в соответствии с уставом муниципального образования и регламентов работы представительного органа.
Если уставом предусмотрена должность главы муниципального образования, то он может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях. В таких случаях председатель представительного органа из состава депутатов не избирается, а его функции выполняет глава муниципального образования - выборное должностное лицо.
Представительный орган образует из числа депутатов комиссии, комитеты, другие органы для подготовки вопросов к рассмотрению на заседании представительного органа. К работе этих структурных органов могут привлекаться на общественных началах специалисты (экономисты, социологи и т.п.). Решения комитетов и комиссий, принимаемые по вопросам их ведения, носят рекомендательный характер. Депутаты представительного органа могут объединяться в депутатские группы (фракции) по партийной принадлежности, политическим и иным интересам. Подобные группы регистрируются в представительном органе. Депутаты, избранные от смежных территориальных избирательных округов, могут объединяться в территориальные депутатские группы. Эти группы взаимодействуют с расположенными на их территории предприятиями, организациями, учреждениями, органами территориального общественного самоуправления, изучают общественное мнение, ведут прием избирателей, участвуют в решении вопросов благоустройства территории.
Правовое, организационно-методическое, информационное и материально-техническое обеспечение деятельности представительного органа осуществляется обычно через аппарат исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления. В этих же целях представительный орган в соответствии с уставом может создавать и собственный аппарат.
Основной формой деятельности представительного органа является сессия (заседание), периодичность созыва которых определяется в уставе муниципального образования и регламенте представительного органа, как правило, не реже одного раза в месяц, в соответствии с планом работы представительного органа. Кроме плановых заседаний могут созываться внеочередные сессии (заседания) по инициативе главы муниципального образования или по требованию депутатов. Для полномочия сессии обычно необходимо присутствие двух третей состава депутатов, конкретное количество депутатов (кворум) устанавливается уставом муниципального образования.
Депутаты, как правило, работают на непостоянной основе, однако представительный орган может принять решение о работе всех депутатов на постоянной основе. Депутаты, работающие на постоянной основе из местного бюджета получают заработную плату, размер которой устанавливается решением представительного органа. В соответствии с законодательством депутату установлены соответствующие полномочия, гарантии и льготы, которые находят свое отражение в уставе муниципального образования и решениях представительного органа местного самоуправления.
Муниципальные образования в структуре органов местного
самоуправления создают кроме представительного органа и иные органы. К иным органам относятся исполнительные органы местного самоуправления. Это соответствует положениям ст.3 Европейской Хартии местного самоуправления, согласно которой представительные органы местного самоуправления, избранные путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования, «могут иметь подотчетные им исполнительные органы». Наиболее распространенным наименованием исполнительного органа местного самоуправления в России является «администрация муниципального образования» или «местная администрация». Опираясь на федеральное законодательство и законы субъектов Федерации, муниципальные образования самостоятельно выбирают и устанавливают организационную структуру исполнительного органа.
Факторами, влияющими на выбор организационной структуры исполнительных и иных органов местного самоуправления являются: размер и уровень социально-экономического развития территории, численность населения, финансовые возможности, национальные и иные местные традиции и др. В крупных муниципальных образованиях исполнительные органы имеют разветвленную структуру и относительно большой штат. Устанавливая штатное расписание исполнительного органа, муниципальное образование руководствуется реестром муниципальных должностей муниципальной службы, который утвержден законом субъекта Федерации.
В Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» предлагаются возможные варианты образования исполнительных органов. Может предусматриваться должность главы муниципального образования как выборного должностного лица, который возглавляет исполнительный орган местного самоуправления. Он может именоваться главой, мэром города, района и т.п. Руководство исполнительным органом он осуществляет на принципе единоначалия. Глава муниципального образования может избираться населением или представительным органом из числа его депутатов. Это высшее должностное лицо муниципального образования.
Другой возможный вариант организации руководства исполнительным органом местного самоуправления предусматривает учреждение должности главы администрации. В отличие от главы муниципального образования он не может возглавлять деятельность по осуществлению местного самоуправления, не входит в состав представительного органа и не может председательствовать на его заседаниях, а является только руководителем администрации муниципального образования и замещает эту должность на контрактной основе (трудового договора). Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» не исключает возможности образования коллегиального органа управления в системе местного самоуправления.
В соответствии с уставом муниципального образования, руководитель исполнительного органа либо самостоятельно, либо с согласия представительного органа назначает своих заместителей и распределяет между ними обязанности. Обычно в сфере финансово-экономической деятельности, социальной защиты населения и социальной политики, коммунально-бытового обслуживания и др.
Структура исполнительного органа местного самоуправления включает различные подразделения отраслевого и функционального назначения: отделы, управления, комитеты (образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты и др.). Имеется и вспомогательный аппарат: управление делами (канцелярия), бухгалтерия, юридическая служба, отдел кадров и др.
Структурные подразделения исполнительного органа создаются в соответствии со схемой управления конкретным муниципальным образованием, возглавляются руководителем и имеют соответствующие полномочия по осуществлению исполнительной и распорядительной деятельности в определенной сфере согласно уставу муниципального образования и законодательству. Структурные подразделения в соответствии с уставом могут наделяться правами юридического лица.
Функции и полномочия структурных подразделений исполнительного органа, организация и порядок их деятельности определяются специальными положениями, которые утверждаются в порядке, установленном уставом муниципального образования. Сотрудники структурных подразделений исполнительного органа действуют на основании должностных инструкций, утверждаемых, как правило, руководителем соответствующего подразделения по согласованию с руководителем исполнительного органа местного самоуправления.
Управления и отделы исполнительного органа самостоятельно решают вопросы управления, отнесенные к их ведению, руководят подчиненными им предприятиями, организациями, учреждениями. При структурных подразделениях в качестве совещательных органов могут создаваться коллегии или консультативные общественные советы, рекомендации которых, в случае необходимости, могут оформляться в форме приказов соответствующих руководителей исполнительного органа.
Несмотря на большое количество возможных типов организации структуры местного самоуправления, подавляющее большинство существующих моделей могут быть сведены к четырем основным типам. Конечно, в чистом виде данные типы применяются далеко не всегда, так как при выборе конкретной модели учитываются особенности муниципального образования. Имеющийся опыт решения данного вопроса в современной России свидетельствует, что законодательные органы субъектов Российской Федерации действуют преимущественно в рамках пяти типов организации местного самоуправления.
Один из наиболее старых типов организации структуры управления, имеющий древнюю историческую традицию, сельский сход (городское собрание). Может эффективно применяться преимущественно в небольших поселениях, где функции представительного органа власти может выполнять непосредственно население. Сельский сход (городское собрание) осуществляет выбор сельского старосты (градоначальника), который осуществляет полномочия органов местного самоуправления. Возможен выбор не одного руководителя, а избрание коллегии выборщиков из 3-5 человек, осуществляющих оперативное управление между собраниями, несущих ответственность за муниципальное имущество, местные финансы и др. В случае необходимости выборщиками может формироваться небольшой аппарат управления для ведения административных дел, делопроизводства, бухгалтерского оформления операций.
Основное преимущество данной модели в том, что избиратели могут напрямую участвовать в управлении муниципальным образованием. В тоже время, в крупных поселениях применение данной структуры сталкивается с существенными сложностями. Так, собрания проводятся редко, их посещаемость низка. Уровень информированности граждан обычно невысок, поэтому часто возникают трудности в понимании гражданами таких сложных вопросов, как, например, перспективное планирование. Нередки случаи недостаточно ответственного подхода к голосованию. Однако, несмотря на определенные недостатки, собрания остаются жизнеспособной и достаточно эффективной формой местного самоуправления во многих странах.
Комиссия - данная модель управления характеризуется выборностью небольшого числа комиссаров, которым передаются как представительские, так и исполнительные полномочия по управлению муниципальным образованием. Члены комиссии избираются не как депутаты, а в качестве руководителей основных структурных подразделений местной администрации. Одновременно с исполнительными функциями комиссия выполняет обязанности представительного совета муниципального образования: принимает необходимые документы, формирует местные доходы и принимает решения о распределении средств.
Наибольшую эффективность данная структура управления показала в чрезвычайных ситуациях, когда централизация власти и полномочий увеличивает оперативность управления местными делами. В то же время при комиссии удается избежать злоупотребления властью, характерных для случаев, когда властью наделяется один человек. Основным недостатком комиссии является отсутствие единоначалия. Управление муниципальным образованием разделяется на части, которыми руководят отдельные комиссары, при этом ни один комиссар не несет ответственности за деятельность комиссии в целом. Кроме того, использованию комиссии часто препятствуют трудности с подбором кадров, обладающих уровнем квалификации, необходимым для представления интересов избирателей в комиссии, и в то же время являющихся профессиональными администраторами, возглавляющими определенные направления работы муниципального управления.
Совет -управляющий - данная модель управления характеризуется следующими чертами: в муниципальном образовании избирается представительный орган - совет, который выполняет нор-мотворческие функции от имени избирателей. Для выполнения исполнительных функций советом обычно на контрактной основе нанимается управляющий, на которого возлагаются все админист-
ративные функции и ответственность за их эффективное осуществление. Отношения управляющего с советом, объемы полномочий и ответственности определяются условиями контракта. Общепринято, что управляющий самостоятельно формирует администрацию, руководит ею. Управляющий может быть уволен, если его работа не удовлетворяет совет.
Основным преимуществом такой структуры управления является профессионализм руководства муниципальным образованием; одновременно совет, представляя интересы населения, жестко и эффективно обеспечивает выполнение функции контроля.
В качестве недостатков модели «Совет - управляющий» следует отметить отсутствие чёткого политического руководства, кроме того, менеджер не несёт прямой ответственности перед избирателями, которые обладают лишь косвенным контролем над управляющим. Оперативная корректировка неправильных, по мнению населения, действий управляющего практически невозможна. Так как наёмный управляющий часто является чужаком в муниципальном образовании, который может в любой момент времени оставить свою должность и уехать, его деятельность может быть в большей степени обусловлена собственными карьерными соображениями, чем реальными интересами местного населения.
Совет - градоначальник (сильный совет - слабый мэр) - особенностью данной модели является сильный и относительно многочисленный совет, выполняющий основные административные функции: разработку и принятие финансовых планов, бюджетов, назначение и увольнение должностных лиц. При совете формируется множество комитетов, административных советов и комиссий, которые специализируются в определенной сфере и действуют в значительной степени независимо от администрации города. Специальные советы и комиссии создаются, так как все члены совета не могут одинаково хорошо владеть вопросами управления во всех сферах деятельности органов местного самоуправления. Административные советы создаются также для обеспечения уверенности в том, что соответствующие подразделения городской администрации осуществляют свою деятельность достаточно эффективно.
В этой структуре управления градоначальник, а также еще ряд важнейших руководителей исполнительного органа власти обычно избираются из числа депутатов совета. Так как градоначальник выбран не населением, а советом, его полномочия сильно ограничены: право вето отсутствует вовсе или носит отлагательный характер, назначения и снятия должностных лиц администрации осуществляются по согласованию с советом, административные функции ограничены решениями совета.
Данная система имеет большую историческую традицию и практический опыт применения. Эта модель хорошо зарекомендовала себя во многих относительно небольших территориально-административных образованиях, как в городской, так и в сельской местности. Представительное собрание наделено максимумом полномочий и отвечает всем нуждам местного населения. В то же время при применении модели происходит распыление ответственности и властных полномочий. Отсутствует сильное централизованное руководство, что создает, особенно в крупных муниципальных образованиях, условия для деятельности неформальных групп, построенных по клановому принципу, а также для различных политических манипуляций.
Градоначальник - совет (сильный мэр - слабый совет) - данная модель характеризуется тем, что и градоначальник, и совет избираются всем населением. Так как градоначальник избирается непосредственно населением, его полномочия довольно велики. Градоначальник получает право вето на решения совета, которое может быть преодолено только квалифицированным большинством совета. Деятельность совета, а также образованных в нем комитетов и комиссий носит преимущественно нормотворческих характер. Совет не участвует в формировании администрации, назначении и освобождении от должности муниципальных служащих и в других текущих вопросах управления. Градоначальник отвечает за ведение дел в городе и имеет достаточные полномочия для этого, он осуществляет единоличное руководство деятельностью администрации, подписывает нормативные акты, принимаемые советом.
Применение подобной модели предоставляет возможности для сильного политического и административного руководства городом. Эта форма, как правило, облегчает разработку и осуществление политики. В то же время в такой структуре возникает очень большая зависимость от качеств избранного руководителя. Чтобы избежать непрофессионального управления, многие крупные муници-
пальные образования используют такой вариант модели, при котором градоначальником единолично или по согласованию с советом формируется городское правительство, возглавляемое профессионалом.
Выбор типа организационной структуры органов местного самоуправления является первым этапом создания эффективной системы управления муниципальным образованием. Далее необходимо подробно описать роль, порядок формирования, функции, задачи для каждого органа управления.
Литература:
1. Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права. М.: Изд-во Московского университета, 2010.
2. Дементьева О.Д. Разграничение полномочий между органами государственной власти субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления в социальной сфере // Муниципальное право. 2007. № 3.
3. Кузнецова Т. Е. Местное самоуправление как форма организации территориальных сообществ: парадоксы российского подхода // Федерализм. 2004. № 3.
4. Симоненко Н.Н. Управление системой экономических отношений на муниципальном уровне. Владивосток, 2009.
5. Якушкина Т. А. Управление развитием ресурсного потенциала муниципального образования. Брянск, 2009.
