CC BY
53
ИСТОРИЯ И ФИЛОЛОГИЯ 2008. Вып. 2
УДК 342/552/3(470/51)(091)(045) О.Г. Зубкова
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ГОРОДАХ УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ (1994-1996 ГГ.)
Рассматривается проблема организации самоуправления в городах Удмуртской Республики в 1994-1996 гг. Анализируется деятельность представительных органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное образование, территориальное общественное самоуправление, представительные органы.
В 1994-1996 гг. в Удмуртской Республике были заложены основы для развития местного самоуправления как неотъемлемого института демократического правового социального государства и гражданского общества. Становление местного самоуправления в регионе происходило в контексте общероссийской политической модернизации, в ходе которой осуществлялось освоение западных ценностей и институтов организации государства и общества. Однако азы местной демократии давались непросто. Зарождавшаяся система местного самоуправления концентрировала в себе сложнейшие политические и социально-экономические проблемы 90-х гг. ХХ в.
Процесс слома советской системы государственного управления обусловил становление новых политических институтов и политико-правовой терминологии, как правило, не восходившей к советскому периоду. Так, городские Советы народных депутатов Воткинска, Глазова, Ижевска, Сарапула на последних сессиях остановили свой выбор на названии «городская дума». Прежнее название - «Совет народных депутатов» - сохранилось только в Можге, где депутаты представительного органа местного самоуправления поддержали мнение 47 % горожан1 (от числа принявших участие в признанном несостоявшимся городском референдуме).
В условиях становления политико-правовых институтов местного самоуправления особую значимость имела процедура вступления в должность выборных лиц местного самоуправления. В соответствии с Законом УР «О местном самоуправлении в Удмуртской Республике» 1994 г. первые сессии представительных органов в городах УР состоялись в период с 19 апреля по 18 мая 1994 г. Анализ документов показал, что процедура открытия первого заседания имела на местах свои особенности. В Глазове работу сессии открыл, как это было предусмотрено Законом УР о МСУ (ст. 8), старейший из числа избранных депутатов Г.А. Поздеев (ректор ГГПИ им. В.Г. Короленко)2. В Ижевске это право было предоставлено председателю Ижевского городского Совета народных депутатов В.В. Балакину3. В Можге и Сарапуле работу сессий открыли председатели городских избирательных комиссий -Б.В. Мельников4 и В.А. Горячев5. В Воткинске процедуру открытия осущест-
вил глава местного самоуправления В.Л. Фридрих. Здесь работе первой сес-
сии предшествовали четыре рабочих заседания, на которых были решены
общие организационные вопросы6. Таким образом, только в Ижевске была соблюдена формальная процедура передачи власти от местных Советов к органам местного самоуправления.
Вхождение выборных лиц местного самоуправления во власть - непростой процесс, особенно если учитывать, что адаптация должна произойти в достаточно короткий срок. В условиях институализации местного самоуправления этот процесс приобрел еще большую общественную важность, так как приходилось одновременно принимать меры по решению неотложных проблем города, создавать нормативно-правовую базу. Во всех городах, за исключением Глазова, организационные сессии имели открытый характер. Депутаты Глазовской городской думы провели закрытое заседание без главы администрации А.П. Горяинова и средств массовой информации, разрешив присутствовать на сессии только представителям Верховного Совета УР и техническим работникам прежнего аппарата7.
Согласно классификации организационных структур местного самоуправления, приводимой в ряде научных работ8, в городах Удмуртии в 1994 г. была установлена модель «сильный мэр - совет», когда глава местного самоуправления (администрации) и представительный орган власти избираются населением независимо друг от друга. Специфика данной модели заключалась в том, что мэр получил право самостоятельно решать многие текущие вопросы, но при этом исполнительная и представительная власть являлись самостоятельными и равнолегитимными ветвями власти. Применение данной модели в Воткинске, Ижевске, Можге и Сарапуле обеспечило сильное политическое и административное руководство городом, так как здесь главы местного самоуправления возглавили представительный орган местного самоуправления и администрацию одновременно. Их право председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления депутаты в Воткинске, Ижевске, Можге и Сарапуле подтвердили на первых сессиях. В Глазове работу представительного органа возглавил избираемый из числа депутатов председатель, работающий на освобожденной основе. Из выдвинутых на эту должность кандидатур - А.М. Гейт (директор Центра социального обслуживания населения) и Л.П. Стецкой (зав. филиалом Удмуртского учебного центра) - победу одержала А.М. Гейт, стоявшая на позиции единства целей представительной и исполнительной власти9.
Помимо этого, повсюду была введена должность зам. председателя представительного органа, предусмотренная на освобожденной основе только в Воткинске. Основным аргументом выбора неосвобожденной формы была экономическая необоснованность. В частности, глава местного самоуправления Можги Н.А. Маратканов считал, что в современных условиях освобожденный зам. председателя горсовета ему не нужен10. Однако решить этот кадровый вопрос длительное время не удавалось, так как представленная председателем кандидатура депутата С.В. Павлова (директора АО «Можгин-ский авторемонтный завод») не была утверждена11. В других городах на эту
должность были избраны: в Воткинске - В.Г. Ушатиков, зам. председателя
профкома (ГПО «Воткинский завод»12); в Глазове - А.М. Орлов, зам. генерального директора по производству (СПАО «Чепецкое управление строительства»13); в Ижевске - Л.Г. Захарова, зам. главы администрации Устинов-
ского района14; в Сарапуле - С. А. Калинин, председатель Сарапульского городского Совета народных депутатов15.
В результате решения кадровых вопросов полное обновление на уровне
высших должностных лиц города произошло в Воткинске, высокая степень
преемственности с прежним составом руководителей местных органов власти
была сохранена в Ижевске и Сарапуле. В целом реализация идеи совмещения деятельности зам. председателя представительного органа с профессиональной работой в любом секторе экономики привела к тому, что основная работа по организационной подготовке сессий была передана местной администрации. В Сарапуле усилить контрольную функцию представительной власти местного самоуправления попытались путем учреждения должности неосвобожденного зам. главы местного самоуправления по работе с администрацией. На эту должность был избран депутат Р.С. Гатауллин (директор МП
«Коммунальные тепловые сети»)16.
Определенным показателем общественно-значимого статуса главы местного самоуправления (администрации) стал должностной оклад, установленный представительными органами в Глазове, Можге и Сарапуле в пределах от 500 до 687 тыс. руб., что на тот момент соответствовало уровню оклада руководителя предприятия17. В Воткинске оклад главы местного самоуправления был определен в размере 27 минимальных оплат труда18, в Ижевске равнялся 8 среднемесячным зарплатам19, которая в 1994 г. на предприятиях города составляла 182,6 тыс. руб.20
Разнообразие вопросов местного значения, отнесенных региональным законом 1994 г. к компетенции местного самоуправления, вызвало необходимость создания в составе представительных органов постоянных комиссий. В Воткинске, Глазове, Ижевске и Сарапуле были сформированы постоянные комиссии по следующим отраслям хозяйственного и социально-культурного развития города: бюджет, городское хозяйство, социальная сфера, законность и правопорядок21. В Ижевске была образована комиссия по вопросам местного самоуправления. Постоянные комиссии состояли из 4-5 депутатов. В Мож-ге для решения конкретных вопросов на первых порах создавали только временные комиссии численностью не более 3 человек22.
Положение о постоянных комиссиях думы Ижевска рекомендовало проводить заседания комиссий не реже одного раза в месяц23. Практика показала, что предварительное рассмотрение и подготовка проектов решений в постоянных комиссиях значительно повышает эффективность работы сессий. Первоначально председатели комиссий работали везде на неосвобожденной основе. Непрофессиональный характер деятельности депутатов соответствовал идее гражданского содействия, ограничивал всевластие администрации.
Однако по мере усложнения принимаемых решений выполнение обязанностей на почетном посту наряду с профессиональной деятельностью превра-
щалось в проблему во временном отношении. Первыми в штатное расписа-
ние должность председателя постоянной комиссии ввели депутаты Глазова. В
1995 г. в штат думы был принят председатель постоянной комиссии по за-
конности, правопорядку и защите прав граждан В. Ф. Колупаев с окладом в размере 65 % от оклада председателя думы24.
Основной организационно-правовой формой работы представительных
органов местного самоуправления являлись сессии. С самого начала депутаты стремились придать работе сессий формализованный характер. Регламенты установили порядок посещения сессий, утверждения повесток дня, рас-
смотрения вопросов, внесения депутатами запросов, заслушивания отчетов, обсуждения проектов решений, поправок и дополнений к ним. Тем самым были заложены основы для организованного, делового обсуждения поставленных вопросов. Видение роли и значения представительного органа местного самоуправления нашло отражение в закрепленных в регламентах принципах деятельности. В частности, городская дума Ижевска установила, что свою деятельность она строит на принципах законности, самостоятельности, независимости и ответственности, защиты прав и интересов горожан, гласности и учета общественного мнения, сочетания местных и государственных интересов25. Очевидно, что местная власть, освободившись от государственного администрирования, не проявляла стремления к местному сепаратизму.
Согласно утвержденным регламентам сессии представительных органов местного самоуправления должны были созываться, как правило, один раз в месяц в Глазове26, Ижевске27 и Сарапуле28, не реже одного раза в два месяца в Воткинске29, один раз в квартал в Можге30. Председатели обязаны были ознакомить депутатов с необходимыми материалами в срок от недели до 3 дней до начала сессии. Заседания признавались правомочными, если на них присутствовали не менее двух третей от избранных депутатов. В Глазове сложилась практика утверждения повестки очередных сессий на заседаниях городской думы. Позитивный смысл этих организационных решений заключался в создании гарантий самостоятельности представительной и исполнительной власти местного самоуправления. Принятые меры позволили преодолеть существовавшую практику, когда важнейшие вопросы жизнедеятельности городов решались не на сессиях представительного органа, а на заседаниях коллегии при главе администрации31. Подмена представительного органа исполнительным в процессе принятия управленческих решений по вопросам местного самоуправления повышает оперативность в управлении, но снижает качество решений по причине их обоснования в узком кругу без придания им должного юридического статуса32.
Безусловно, соблюдение регламента депутатским корпусом во многом обеспечивало рабочий настрой и результативность работы сессии. Протоколы заседаний показывают, что, несмотря на отдельные нарушения, на сессиях соблюдались предусмотренные регламентом процедуры. Инцидент имел место только в Можге. Депутат В.Н. Насыров на пятой внеочередной сессии 21 сентября 1994 г. поднял вопрос об избрании нового председателя городского совета в связи с грубыми нарушениями регламента председателем
Н.А. Мараткановым33. По убеждению депутата, председательствующий на
сессии должен соблюдать регламент, устанавливающий порядок деятельно-
сти представительного органа.
Важным вопросом на этапе институционального становления местного
самоуправления стал вопрос о правовом определении статуса депутата. Верховный Совет Удмуртской Республики в контексте происходившей децентрализации власти доверил представительным органам местного самоуправления самостоятельно разработать необходимые положения34. В соответствии с временным Положением об обеспечении деятельности депутат городской думы Воткинска получил статус полномочного представителя жителей города, подотчетного перед избирателями. В своих избирательных округах он был обязан регулярно информировать население о работе думы, ходе выполнения наказов избирателей и своих предвыборных программ, участвовать в организации и контроле исполнения решений, изучать общественное мнение, нужды населения, своевременно информировать о них органы местного са-моуправления35. Депутаты Сарапула обязаны были отчитываться перед избирателями не реже одного раза в год36. В связи с этим депутатами были утверждены графики приема избирателей37.
Городская дума Ижевска подобным нормативным актом установила следующие формы депутатской деятельности: 1) участие в сессиях; 2) работа в постоянных и временных комиссиях; 3) выполнение поручений городской думы; 4) обращение с депутатским запросом; 5) работа с избирателями; 6) работа в депутатских группах по месту избрания; 7) обращение с вопросами к администрации города, юридическим лицам, расположенным на территории города38. В целях обеспечения депутатской деятельности в Воткинске депутатам было предоставлено право доступа на любые предприятия, в учреждения и организации. В Сарапуле должностные лица органов государственной власти, местного самоуправления, юридические лица обязаны были в месячный
39
срок предоставлять ответы на депутатский запрос .
В ноябре 1994 г. городская дума Ижевска в качестве законодательной инициативы внесла в Верховный Совет Удмуртской Республики проект зако-
40
на о статусе депутата представительного органа местного самоуправления .
Основные положения проекта легли в основу закона УР от 21 февраля 1995 г. № 699-XII «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления Удмуртской Республики»41, гарантировавшего депутатам представительных органов местного самоуправления депутатскую неприкосновенность (ст. 16). Этот принцип, безусловно, укрепил позиции местного самоуправления.
Составной частью работы над уставами была разработка структуры управления городом. Во всех городах для организации исполнительных органов местного самоуправления была выбрана линейно-функциональная структура управления42. В основу ее построения положены: линейная вертикаль управления и специализация управленческого труда по функциональным подсистемам43. Так, в Воткинске главе местного самоуправления напрямую подчинялись отраслевые руководители, отвечавшие за экономику, капиталь-
ное строительство и землеустройство, социально-культурную сферу, ЖКХ, архитектуру, гражданскую оборону и чрезвычайные ситуации44. В прямом подчинении находились функциональные подразделения администрации
(бухгалтерия, юридическая служба) и вспомогательное подразделение -управление делами, выполнявшее функции обеспечения деятельности руководства администрации и ее подразделений.
В Сарапуле сложилась практика утверждения руководителей структурных подразделений администрации на сессиях. В 1994 г. решением думы были утверждены начальники четырех управлений (экономики, сферы обслуживания, городского хозяйства, социальной сферы)45. Противоположная практика закрепилась в Ижевске. Мэр города единолично решал все кадровые вопросы, в том числе осуществлял назначение руководителей территориальных структурных подразделений - глав администрации районов города. Таким образом, в масштабах муниципальных образований было установлено централизованное управление.
Организация местного самоуправления в масштабах города, безусловно, не способствовала приближению местной власти к населению (например,
30 депутатов городской думы Ижевска представляли интересы более 650 тыс. горожан), но, с другой стороны, обеспечивала местное самоуправление необходимым финансово-экономическим потенциалом, развитой инженерной и социальной инфраструктурой. Снизить отрицательный эффект от укрупнения самоуправляющейся территории было возможно посредством развития территориального общественного самоуправления, под которым понимается «самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения»46. Примечательно, что первыми начали создавать нормативную базу территориального общественного самоуправления депутаты Можги, где уровень представительства был выше столицы Удмуртской Республики почти в 6 раз. К органам территориального общественного самоуправления были отнесены Советы городских избирательных округов, микрорайонов, уличные, домовые комитеты. Положение об органах территориального общественного самоуправления предусматривало их избрание на общих собраниях или конференциях граждан, проживающих на данной территории47. Кроме того, были утверждены положения об общем собрании (конференции) жителей округа, микрорайона, поселка, улицы, дома города Можги, городском референдуме48.
Городская дума Ижевска к вопросу о разработке типового Положения об органе территориального общественного самоуправления обратилась в 1995 г. в связи с обращениями жителей отдельных поселений (пос. Игерман, пос. Новые парники)49, входивших в состав муниципального образования. Нормативно-правовым актом была установлена процедура избрания органа территориального общественного самоуправления на общем собрании граждан, достигших 16-летнего возраста, постоянно проживающих в пределах жилого массива, сроком полномочий на 2 года. В соответствии с Положением орган территориального общественного самоуправления мог наделяться правами юридическо-
го лица с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления в администрации города. К полномочиям органа территориального
общественного самоуправления были отнесены (в том числе): благоустройство территории, контроль за соблюдением правил застройки, общественным порядком, рассмотрение в пределах своей компетенции жалоб и заявлений граждан50. Всего к 1998 г. в Ижевске было создано и функционировало 23 органа территориального общественного самоуправления51.
В 1996 г. решением Сарапульской городской думы в организационную
структуру администрации города были введены должности управляющих территориями города, в обязанности которых вошла организация территори-
ального общественного самоуправления в форме домовых и уличных комитетов в границах 8 микрорайонов города52. Таким образом, органы местного самоуправления в городах Удмуртской Республики проводили активную политику по развитию территориального общественного самоуправления. Это являлось безусловным достижением по сравнению с периодом вступления в силу Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», когда в стране имели случаи противодействия становлению территориального общественного самоуправления53.
В процессе работы над уставами депутаты особое внимание уделили проблеме исполнения местных нормативных актов. В уставах Глазова, Ижевска контрольным функциям представительных органов была отведена целая глава54, установившая три формы их осуществления: проверки, истребование и изучение соответствующих документов, публичные слушания. Помимо этого процесс становления местного самоуправления как самостоятельного института публичной власти в городах Удмуртской Республики сопровождался созданием местной символики и учреждением почетных званий. Депутаты Ижевска первыми утвердили Положение о присвоении жителям города за их выдающиеся заслуги звания «Почетный гражданин города Ижевска»55.
Следует подчеркнуть, что созданная Верховным Советом Удмуртской Республики XII созыва законодательная база о местном самоуправлении позволила руководителям республики начать реализацию одного из направлений государственной поддержки местного самоуправления, заключавшегося в переходе от централизованного административного руководства к законодательному регулированию и методическому руководству56. В течение 1994 г. представительными органами местного самоуправления в городах Удмуртской Республики была проведена основная организационная работа, сформирована необходимая нормативная база. Из более 402 вопросов, рассмотренных на заседаниях 43 сессий, 22% вопросов затрагивали проблемы институа-лизации местного самоуправления57. При этом местное нормотворчество (исходя из объективных потребностей и интересов) нередко опережало правотворчество законодательного собрания УР, оказывая стимулирующее влияние на развитие регионального законодательства в области местного самоуправления.
Общественно-политическая ситуация 1994-1995 гг. в Российской Федерации характеризовалась наличием взаимосвязанных политических, эко-
номических и социальных проблем, обусловленных недостатками проводи-
мых реформ. Оценивая состояние экономики России в 1993 г., академик А.Г. Аганбегян отмечал, что «процесс становления рынка осуществляется,
однако, не самыми эффективными средствами, в нем явно преобладают разрушительные, а не созидательные элементы, и цена, которую вынуждено
платить за него общество, слишком велика»58. Органы местного самоуправ-
ления, взявшие на себя бремя ответственности за решение значительного числа местных дел, в полной мере испытали на себе все сложности того периода. Спад производства в Ижевске в первом квартале 1994 г. достиг
41,5%59, в Можге - 21%60 к предыдущему году, в Сарапуле - 30%61. Основными факторами, которые поставили многие производства на грань остановки, были: отсутствие финансов для профилирования производства, износ оборудования, сокращение госзаказа, неоплата произведенной продукции по госзаказу, взаимные неплатежи предприятий, проблемы управляемости акционированными предприятиями. Как следствие, в Ижевске свыше 30 тыс. горожан находились в вынужденных отпусках, около 10 тыс. - получали пособия по безработице. Существовала устойчивая тенденция снижения реальной покупательной способности заработной платы (рост цен опережал рост зарплаты почти в 2 раза)62. Разрушение промышленности означало ликвидацию основного источника доходов городских бюджетов.
Обострение социально-экономической обстановки существенно осложнило ситуацию с обеспечением правопорядка в городах республики. В связи с радикальными изменениями в экономике, идеологии у широких слоев населения были разрушены традиционные ценности. Негативные тенденции в динамике и структуре преступлений продолжали нарастать. Рост преступности в 1994 г. (по сравнению с предыдущим годом) увеличился в Воткинске на 40%63, в Глазове за первое полугодие 1995 г. этот показатель составил 42,4%64. При этом большой процент преступлений совершался несовершеннолетними (в Воткинске 45,2%), молодыми людьми в возрасте от 14 до 25 лет
(в Ижевске 40%)65. Преступления, совершенные молодежью, отличались особым цинизмом и жестокостью. Общественность полностью устранилась от борьбы за правопорядок, ушли в прошлое товарищеские суды, дежурство народных дружинников.
Вместе с тем в обязанность органов местного самоуправления как одного из уровней публичной власти входило оказание содействия органам государственной власти в обеспечении общественной безопасности. Вследствие этого с 1995 г. одним из приоритетных направлений деятельности органов местного самоуправления в городах Удмуртской Республики стали обеспечение законности, укрепление правопорядка. Представительными органами были утверждены среднесрочные программы по укреплению законности и борьбе с преступностью. Так, программа Глазовской городской думы предусматривала создание координационного совета по укреплению законности и борьбы с преступностью под председательством главы местного самоуправ-ления66. Среди мер, направленных на профилактику правонарушений, особое внимание было уделено регулированию вопросов занятости несовершенно-
летних. В частности, директора школ города были обязаны принимать в 10-й класс всех выпускников 9-х классов при их желании продолжить учебу. Депутаты Сарапула приняли решение создать городской общественный консультационный пункт для оказания гражданам правовой помощи, предупреждения правонарушений, привлечения населения к сотрудничеству с правоохранительными органами67. Решением Сарапульской городской думы была
утверждена программа «Детство», в том числе регулировавшая работу с
68
трудными детьми . В целом деятельность органов местного самоуправления
по обеспечению общественного порядка имела профилактический характер.
Одним из факторов, осложнивших криминальную обстановку в городах республики, было массовое высвобождение рабочей силы. Один процент безработицы порождал 11% преступности. К началу 1995 г. Удмуртская Респуб-
лика (в числе 16 субъектов РФ) по совокупным социально-экономическим
показателям была отнесена к регионам с напряженной ситуацией на рынке труда. Уровень безработицы в Удмуртской Республике по состоянию на
1 января 1995 г. составлял 6,8%69. Однако возможности влияния местных органов власти на рынок труда в условиях приватизации государственных и муниципальных предприятий (по сравнению с советским периодом) сильно уменьшились. Основным способом регулирования рынка труда со стороны органов местного самоуправления стала помощь в трудоустройстве лицам, особо нуждающимся в социальной защите. Начиная с 1995 г. представительные органы в городах Удмуртской Республики ежегодно утверждали программы содействия занятости населения70. Депутаты Можги в целях смягчения социально-экономических последствий роста безработицы (9,2%) поддержали инициативу городского центра занятости по организации общественных работ71, утвердили программу профессионального обучения безработных граждан на 1996 г72
Наряду с этим представительными органами в городах Удмуртской Республики был отработан механизм предоставления налоговых льгот для предприятий, осваивавших выпуск новых видов продукции, наращивающих объемы производства, создающих новые рабочие места. Стимулирующая налоговая политика применялась к предприятиям как крупного, так и малого бизнеса. К примеру, в 1995 г. АО «Ижсталь» была предоставлена отсрочка по налогам на общую сумму около 8 млрд. руб.73 В Сарапуле решениями городской думы за период 1994-1995 гг. 11 предприятий малого бизнеса были переведены на льготный режим налогообложения74.
Одной из причин роста преступности и безработицы в 1990-е гг. стал процесс приватизации, последовавший за разграничением прежде единой государственной собственности на федеральную, региональную и муниципальную. В соответствии с Постановлением Президиума ГС УР от 8 августа 1995 г. № 44-1 представительными органами местного самоуправления были подведены итоги первого этапа приватизации. За период 1992-1995 гг. в Ижевске было приватизировано 98%75 предприятий общественного питания, торговли, бытового обслуживания, в Глазове этот показатель составил 59%76. В ходе первого этапа приватизации в Можге были приватизированы все про-
мышленные предприятия кроме элеватора, а также предприятия торговли и бытового обслуживания. Доходы местного бюджета от приватизации предприятий Можги составили 171 млн. руб.77, или 48 % общей суммы доходов от приватизации в городе. Таким образом, доходные, высокорентабельные объекты городской инфраструктуры, оказавшиеся в муниципальной собственности, за короткий срок прошли процесс приватизации. С одной стороны, это позволило органам местного самоуправления в краткосрочный период решить ряд текущих вопросов, с другой стороны, в долгосрочной перспективе местные бюджеты были лишены стабильных источников дохода.
В целом все представительные органы местного самоуправления приняли к сведению отчеты городских комитетов по управлению имуществом. При этом депутатами была дана неудовлетворительная оценка социально-экономическим последствиям приватизации, повлекшей за собой снижение уровня жизни населения, спад производства, безработицу вместо ожидаемого
78
экономического роста .
Вместе с тем, представительные органы в Воткинске, Ижевске в целях
выполнения Указа Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 1535 «Об основных
положениях Государственной программы приватизации государственных и
муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года» утвердили программы приватизации муниципального имущества79. В числе основных целей приватизации объектов муниципальной собственности были провозглашены: повышение эффективности экономики города, формирование широкого слоя частных собственников, привлечение в производство инвестиций, создание конкурентной среды, приватизация убыточных предприятий. В бюджет Ижевска в 1995 г. поступило 6 млрд. руб. от приватизации муниципального имущества80. Более того, решением городской думы Ижевска от 25 сентября 1995 г. № 121 все земли на территории города, не обремененные правами собственности иных юридических или физических лиц, были объявлены муниципальной собственностью81. Однако действие этого нормативно-правового акта было приостановлено в связи с протестом Прокуратуры Удмуртской Республики82, так как этот вопрос в соответствии со ст. 72, 76 Конституции РФ находился в совместном ведении Российской Федерации и субъекта РФ и должен был регулироваться Федеральным законом и принятым в соответствии с ним законом субъекта РФ. Несмотря на острую необходимость правового регулирования данного вопроса, внесения Правительством РФ в Государственную думу законопроекта «О государственных и муниципальных землях» и включения его в перечень особо важных федеральных законов, предлагаемых Правительством РФ к принятию Госдумой до конца весенней сессии 1999 г., указанный закон так и не был принят83.
Составной частью социальной политики органов местного самоуправления стала адресная поддержка социально уязвимых категорий граждан. Так, в Глазове в 1996 г. была утверждена программа социальной помощи населению, охватившая 17700 человек (инвалидов и ветеранов ВОВ, узников концентрационных лагерей, жертв политических репрессий, ликвидаторов аварии на Чернобыльской АЭС)84. Депутаты городской думы Ижевска при-
няли решение о создании внебюджетного фонда социальной защиты. За счет средств этого фонда в 1995 г. 500 семей получили материальную помощь на общую сумму 35 млн. руб.85.
Рассмотрев деятельность местных властей, мы видим, что в начальный период существования местного самоуправления происходил поиск оптимальных путей удовлетворения насущных потребностей населения. Одновременно с этим шел процесс формирования новых отношений с органами государственной власти республики и субъектами производственно-коммерческой деятельности с учетом экономических методов управления, что (по заключению Министерства РФ по делам национальностей и региональной политики) являлось важной задачей в реализации государственной политики развития МСУ86. В этот период явственно обозначилась тенденция органов местного самоуправления к самостоятельности в вопросах управления муниципальным образованием. Своеобразие созданной в городах Удмуртской Республики модели местного самоуправления заключалось в том, что организационная форма, внешние атрибуты местного самоуправления были заимствованы из зарубежного опыта, а содержание и стиль деятельности остались прежними, унаследованными от местных Советов. С одной стороны, преемственность, позволяла использовать ранее наработанный позитивный опыт в решении вопросов текущего управления. С другой стороны, сохранившиеся традиции демократического централизма способствовали значительной концентрации местной власти в руках мэра, что противоречило основной парадигме местного самоуправления.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Архивный отдел администрации муниципального образования «Город Можга» (далее - АОАМОГМ). - Ф. 71. Оп. 1. Д. 1. - Л. 7.
2 Управление по делам архивов администрации города Глазова (далее - УДААГГ). -Ф. 523. Оп. 1. Д. 8. -Л. 1.
3 Управление по делам архивов администрации города Ижевска (далее - УДААГИ). -Ф. 415. Оп. 1. Д. 2. - Л. 2.
4АОАМОГМ. - Ф. 71. Оп. 1. Д. 1. - Л. 1.
5 Управление по делам архивов администрации города Сарапула (далее - УДААГС).
- Ф. Р-775. Оп. 1. Д. 1. - Л. 1.
6 Управление по делам архивов администрации города Воткинска (далее - УДААГВ).
- Ф. 380. Оп. 1. Д. 1. - Л. 1-7; Д. 2. - Л. 1.
7 УДААГГ. - Ф. 523. Оп. 1. Д. 8. - Л. 1,2.
8 См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. - Новосибирск, 1995. - С. 21,22; Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. - М.; Тула, 1997. -С. 414; Ясюнас В.Л. Основы местного самоуправления. - М., 1998. - С. 60; Мерсия-нова И.В. Добровольные объединения граждан в местном самоуправлении: проблемы институализации. - М., 2004. - С. 69,70.
9 УДААГГ. - Ф. 523. Оп. 1. Д. 8. - Л. 6, 9.
10 АОАМОГМ. - Ф. 71. Оп. 1. Д. 1. - Л. 100.
11 Там же. - Ф. 71. Оп. 1. Д. 1. - Л. 215, 216.
12 УДААГВ. - Ф. 380. Оп. 1. Д. 2. - Л. 47.
13 УДААГГ. - Ф. 523. Оп. 1. Д. 8. - Л. 56.
14 УДААГИ. - Ф. 415. Оп. 1. Д. 3. - Л. 45.
15 УДААГС. - Ф. Р-775. Оп. 1. Д. 1. - Л. 47.
16 УДААГС. - Ф. Р-775. Оп. 1. Д. 1. - Л. 96, 18.
17 УДААГГ. - Ф. 523. Оп. 1. Д. 7. - Л. 34; АОАМОГМ. - Ф. 71. Оп. 1. Д. 1. Л. 96; УДААГС. - Ф. Р-775. Оп. 1. Д. 1. - Л. 155.
18 УДААГВ. - Ф. 380. Оп. 1. Д. 3. - Л. 23.
19 УДААГИ. - Ф. 415. Оп. 1. Д. 5. - Л. 54.
20 Ведомственный архив Государственного Совета УР. - Текущий фонд. Оп. 1. Д. 565. - Л. 22.
21 УДААГВ. - Ф. 380. Оп. 1. Д. 2. - Л. 39,40; УДААГГ. - Ф. 523. Оп. 1. Д. 7. - Л. 10; УДААГИ. - Ф. 415. Оп. 1. Д. 4. - Л. 52; УДААГС. - Ф. Р-775. Оп. 1. Д. 1. - Л. 93.
22 АОАМОГМ. - Ф. 71. Оп. 1. Д. 1. - Л. 61.
23 УДААГИ. - Ф. 415. Оп. 1. Д. 6. - Л. 55.
24 УДААГГ. - Ф. 523. Оп. 1. Д. 39. - Л. 93.
25 УДААГИ. - Ф. 415. Оп. 1. Д. 3. - Л. 33.
26 УДААГГ. - Ф. 523. Оп. 1. Д. 10. - Л. 33.
27 УДААГИ. - Ф. 415. Оп. 1. Д. 3. - Л. 34.
28 УДААГС. - Ф. Р-775. Оп. 1. Д. 1. - Л. 22.
29 УДААГВ. - Ф. 380. Оп. 1. Д. 2. - Л. 58.
30 АОАМОГМ. - Ф. 71. Оп. 1. Д. 1. - Л. 59.
31 Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. - Ростов н/Д., 2000. - С. 124.
32 Ефремов Г.Г. Органы местного самоуправления: Основные направления организационно-управленческой деятельности. - Новосибирск, 2001. - С. 16.
33 АОАМОГМ. - Ф. 71. Оп. 1. Д. 1. - Л. 154,155.
34 УДААГВ. - Ф. 380. Оп. 1. Д. 3. - Л. 13.
35 Там же. - Ф. 380. Оп. 1. Д. 4. - Л. 21, 55-63.
36 УДААГС. - Ф. Р-775. Оп. 1. Д. 4. - Л. 93.
37 УДААГВ. - Ф. 380. Оп. 1. Д. 2. Л. 29; УДААГС. - Ф. Р-775. Оп. 1. Д. 1. - Л. 18.
38 УДААГИ. - Ф. 415. Оп. 1. Д. 5. - Л. 15, 17.
39 УДААГС. - Ф. Р-775. Оп. 1. Д. 1. - Л. 44. 4() УДААГИ. - Ф. 415. Оп. 1. Д. 6. - Л. 64-70.
41 Закон УР от 21 февраля 1995 г. № 699-Х11 «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления Удмуртской Республики» // Удмуртская правда. -1995. - 14 июня.
42 См.: УДААГГ. - Ф. 523. Оп. 1. Д. 10. - Л. 32.
43 Румянцева З.П. Общее управление организацией. Теория и практика. - М., 2001. -С. 225.
44 УДААГВ. - Ф. 380. Оп. 1. Д. 3. - Л. 5, 24.
45 УДААГС. - Ф. Р-775. Оп. 1. Д. 1. - Л. 116-119.
46 Система муниципального управления / под ред. В.Б. Зотова. - СПб., 2008. - С. 67.
47 АОАМОГМ. - Ф. 71. Оп. 1. Д. 1. - Л. 187.
48 АОАМОГМ. - Ф. 71. Оп. 1. Д. 1. - Л. 192, 200.
49 УДААГИ. - Ф. 415. Оп. 1. Д. 29. - Л. 11.
50 Там же. - Ф. 415. Оп. 1. Д. 35. - Л. 21-23.
51 Там же. -. Ф. 380. Оп. 1. Д. 271. - Л. 2.
52 УДААГС. - Ф. Р-775. Оп. 1. Д. 9. - Л. 127-129, 258-260.
53 Государственный архив РФ (далее - ГАРФ). - Ф. 10026. Оп. 4. Д. 1431. - Л. 25.
54 УДААГГ. - Ф. 523. Оп. 1. Д. 10. - Л. 27-28; Устав местного самоуправления города Ижевска (Устав города Ижевска). - Ижевск, 1994. - С. 32,33.
55 УДААГИ. - Ф. 415. Оп. 1. Д. 4. - Л. 5, 24-26.
56 ГАРФ. - Ф. 10121. Оп. 2. Д. 63. - Л. 31.
57 Подсчитано по: УДААГВ. - Ф. 380. Оп. 1. Д. 2. - Л. 2, 5, 9, 11, 18; Д. 3. - Л. 2, 9; Д. 4. - Л. 2, 17; Д. 5. - Л. 2, 10; УДААГГ. - Ф. 523. Оп. 1. Д. 8. - Л. 1, 33, 53, 93, 153, 161; Д. 9. - Л. 1, 25, 41, 126, 158; УДААГИ. - Ф. 415. Оп. 1. Д. 2. - Л. 1; Д. 3. - Л. 1; Д. 4. -Л. 1; Д. 5. - Л. 1; Д. 6. - Л. 1; Д. 8. - Л. 1; АОАМОГМ. - Ф. 71. Оп. 1. Д. 1. - Л. 1, 12, 26, 90, 106, 144, 172; УДААГС. - Ф. Р-775. Оп. 1. Д. 1. - Л. 2, 4, 14-18, 95, 99, 116119, 122,123, 156-161; Д. 2. - Л. 1-5, 58-61, 102-104, 114-116, 142-147, 194-198, 234, 246-250.
58 РГАСПИ. - Ф. 661. Оп. 1. Д. 395. - Л. 2.
59 УДААГИ. - Ф. 415. Оп. 1. Д. 2. - Л. 6.
60 АОАМОГМ. - Ф. 71. Оп. 1. Д. 3. - Л. 67.
61 УДААГС. - Ф. Р-775. Оп. 1. Д. 4. - Л. 146.
62 УДААГИ. - Ф. 415. Оп. 1. Д. 3. - Л. 5.
63 УДААГВ. - Ф. 380. Оп. 1. Д. 6. - Л. 10,11.
64 УДААГГ. - Ф. 523. Оп. 1. Д. 39. - Л. 194.
65 УДААГИ. - Ф. 415. Оп. 1. Д. 23. - Л. 12.
66 УДААГГ. - Ф. 523. Оп. 1. Д. 39. - Л. 194.
67 УДААГС. - Ф. Р-775. Оп. 1. Д. 5. - Л. 221.
68 Там же. - Ф. Р-775. Оп. 1. Д. 5. - Л. 333.
69 АОАМОГМ. - Ф. 71. Оп. 1. Д. 3. - Л. 225.
70 См.: УДААГИ. - Ф. 415. Оп. 1. Д. 38. Л. 23; АОАМОГМ. - Ф. 71. Оп. 1. Д. 3. - Л. 120.
71 АОАМОГМ. - Ф. 71. Оп. 1. Д. 3. - Л. 45,46.
72 Там же. - Ф. 71. Оп. 1. Д. 3. - Л. 224,225.
73 УДААГИ. - Ф. 415. Оп. 1. Д. 49. - Л. 27.
74 УДААГС. - Р-775. Оп. 1. Д. 9. - Л. 18.
75 УДААГИ. - Ф. 415. Оп. 1. Д. 49. - Л. 25.
76 УДААГГ. - Ф. 523. Оп. 1. Д. 40. - Л. 30.
77 АОАМОГМ. - Ф. 71. Оп. 1. Д. 3. - Л. 221.
78 Там же. - Ф. 71. Оп. 1. Д. 3. - Л. 222.
79 УДААГВ. - Ф. 380. Оп. 1. Д. 13. - Л. 40; УДААГИ. - Ф. 415. Оп. 1. Д. 23. - Л. 23. 80УДААГИ. - Ф. 415. Оп. 1. Д. 49. - Л. 29.
81 Там же. - Ф. 415. Оп. 1. Д. 32. - Л. 36.
82 Там же. - Ф. 415. Оп. 1. Д. 43. - Л. 29.
83 ГАРФ. Ф. 10156. Оп. 1. Д. 48. - Л. 146.
84 УДААГГ. - Ф. 523. Оп. 1. Д. 66. - Л. 3, 5.
85 УДААГИ. - Ф. 415. Оп. 1. Д. 49. - Л. 24.
86 ГАРФ. - Ф. 10121. Оп. 2. Д. 204. - Л. 15.
Поступила в редакцию 10.12.07
O. G. Zubkova, associate professor
Self-government in the cities and towns of the Udmurt Republic (1994-1996)
The organization of self-government in the cities and towns of the Udmurt Republic in 1994-1996 is dealt with. The activities of the representative bodies of local self-government in addressing local concerns are analysed.
Зубкова Ольга Геннадьевна
доцент кафедры государственного и регионального управления ГОУВПО «Ижевский государственный технический университет» 426069, Россия, г. Ижевск ул. Студенческая, 7 E-mail: [email protected]
