CC BY
383
ТИПОЛОГИЯ ФОРМ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
Механизм государственно-частного партнерства (ГЧП) обеспечивает повышение эффективности расходования бюджетных средств и улучшает качество государственных услуг. Эффективность механизма в различных видах экономической деятельности подтверждается в реализации многочисленных проектов1.
Понятие ГЧП в Российской Федерации определено только в региональном законодательстве, например, «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» [Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 г. № 627-100 (в ред. от 10 апреля 2008 г.)] // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2007. № 27-43), «О государственночастном партнерстве в Республике Калмыкия» [Закон Республики Калмыкия от 18 декабря 2008 года №9 59-ГУ-З] // Гарант. М., 2003-2011. http://www. garant.ru/hotlaw/kalmyk/190928/).
Существуют различные подходы к определению ГЧП. Так, в проекте ФЗ «О публично-частном партнерстве», разработанном экспертами Центра развития ГЧП, использовано понятие «публично-частное партнерство»2. Эксперты Центра развития ГЧП считают этот термин наиболее соответствующим законодательству России, в соответствии с которым органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти3.
Наряду с широкими есть и узкие трактовки понятия ГЧП. Так, В.Г. Вар-навский представляет ГЧП как юридически закрепленную форму взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, исполняемых и оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре видов экономической деятельности4. Дефиниция, представленная Центром ГЧП Внешэкономбанка, по нашему мнению, дает наиболее конкретное понимание обязательств партнеров: «ГЧП — это привлечение органами государственного и (или) муниципального управления частного бизнеса для выполнения работ по техническому обслуживанию, эксплуатации, реконструкции, модернизации или новому строительству объектов общественной инфраструктуры и предоставлению публичных услуг с использованием таких объектов на условиях разделения рисков, компетенций и ответственности, определяемых контрактом и совокупностью нормативных актов, действующих на момент его подписания»5.
Одной из сфер применения ГЧП является образование, где проекты ГЧП могут играть пропульсивную роль, особенно в условиях перехода образовательных учреждений в статус автономных. Система долгосрочных отношений между государством (субъектами, его представляющими) и субъектами частного сектора экономики по реализации проектов в сфере образования на основе объединения ресурсов и распределения доходов или неимущественных выгод, расходов, рисков уже стали объектом научного исследования (Новиков В.С. Государственно-частное партнерство как механизм трансформации сферы образовательных услуг в РФ. Дис. ... канд. экон. наук / Юж. Федер. ун-т. Ростов-н/Д., 2009. С. 34.).
Составленный обзор по источникам, указанным в каталоге Российской государственной библиотеки (поиск проводился по ключевым словам «государственно-частное партнерство»), выявил 399 записей. Из них были отобраны 15, в той или иной степени касавшиеся сферы образования. Типология форм ГЧП в образовании разработана недостаточно. Некоторые исследователи ГЧП в образовании6 принимают за него следующие виды взаимодействия образовательных учреждений и бизнеса: благотворительность, социальную ответственность бизнеса. Такое понимание механизма ГЧП отрицательно сказалось на подходе к классификации форм ГЧП в образовании. Например, отнесение к формам ГЧП эндаумент-фондов или фондов целевого капитала, рейтингов, ассоциаций выпускников, попечительских советов, грантов является спорным вопросом. Так, фонд целевого капитала — это часть имущества некоммерческой организации, сформированная за счет пожертвований.
Нашей целью является разработка более объективной типологии форм ГЧП в образовании.
Форма ГЧП в значительной степени определяется объектом партнерства, на который направлены действия партнеров. Поэтому в качестве основного критерия для включения формы ГЧП в образовании в ту или иную группу (в рамках создаваемой типологии) можно назвать объект партнерства. Ими могут быть земельные участки, здания, сооружения, оборудование, другое имущество потребительского, социального, культурного назначения. Продукты интеллектуального и творческого труда являются также объектами права собственности и могут быть объектом ГЧП. Собственность на интеллектуальную продукцию, созданную в процессе работы, должна прописываться в контракте, в т.ч. контракте ГЧП. Если объектом договора является интеллектуальная собственность, то в контракте оговаривается, кто и на каких условиях ее использует. Между тем в рамках данной статьи продукты интеллектуального и творческого труда не включены в типологию как объект партнерства, но их необходимо учитывать, например, при реализации ГЧП в сфере науки.
В реализации ГЧП в образовании важным является вопрос отношения собственности (владение, пользование, распоряжение). Это обусловлено
невозможностью передать бизнес в постоянное распоряжение государственной собственности по законодательным ограничениям. Например, в соответствии с Законом «Об образовании» объекты инфраструктуры государственного образовательного учреждения (ОУ) приватизации (разгосударствлению) не подлежат.
Необходимо учитывать, что имущество государственного партнера (ГП) может принадлежать федеральным региональным или муниципальным органам власти и закрепляться (или не закрепляться) за ОУ, т.е. принадлежать ОУ.
Право оказывать услуги в образовании имеют некоммерческие ОУ. По форме собственности ОУ подразделяются на государственные, муниципальные, негосударственные. Государственные и муниципальные ОУ могут быть автономными, бюджетными, казенными. Услуга ОУ включает реализацию образовательной программы, предоставление дополнительной платной образовательной услуги (обучение по дополнительным образовательным программам, преподавание специальных курсов и циклов дисциплин, репетиторство). Когда интересом партнеров является предоставление образовательных услуг, нужно учитывать тип учебного учреждения (дошкольные, общеобразовательные, учреждения профессионального и послевузовского профессионального образования, учреждения дополнительного образования, специальные (коррекционные) для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья).
ГП могут стать государственные и муниципальные органы, государственные и муниципальные ОУ. К частному партнеру (ЧП) можно причислить широкий круг лиц. Так, по ФЗ «О концессионных соглашениях» к ЧП (концессионеру) причисляют индивидуального предпринимателя, российское или иностранное юридическое лицо либо действующих без образования юридического лица по договору простого товарищества два или более юридических лиц. Отметим, что ЧП в сфере образования может быть и негосударственное ОУ.
Следующая группа критериев — обязательства ЧП по контракту:
• выполняемые работы по строительству объекта партнерства (строительство нового объекта, реконструкция / модернизация, расширение);
• деятельность (кроме строительных работ) с использованием объекта партнерства (обслуживание, управление, эксплуатация, предоставление услуг).
Названные критерии выявлены с учетом практики реализации проектов ГЧП, основанной на механизме ГЧП в России и на действующем российском гражданском законодательстве, ФЗ «О концессионных соглашениях», «О некоммерческих организациях», «Об образовании».
Механизм ГЧП в сфере образования с учетом выявленных критериев можно представить схематически (см. рис. 1).
Рис.1. Механизм ГЧП в сфере образования
Для создания типологии ГЧП в образовании с учетом выявленных критериев целесообразно использовать метод веерных матриц как метод классификации, используемый в семиотике, теории классификаций7.
Критерий «выполняемые работы по строительству» и «деятельность с использованием объекта партнерства» связаны между собой и могут быть представлены в табличной форме (см. табл.1).
Таблица 1. Объединение первого уровня характеристик обязательств ЧП
Деятельность с использованием х\ объекта \партнерства Выполняемые^Ч работы по строительству \ Обслуживание Управление Эксплуатация Предоставление услуг
Строительство нового объекта Строительство нового объекта + О бслуж ивание Стр оитель ство нового объекта + Управление Строительство нового объекта + Эксплуатация Строительство нового объекта + Предоставление услуг
Реконструкция (модернизация) Реконструкция + О бслуж ивание Реконструкция + Управление Реконструкция + Эксплуатация Реконструкция + Предоставление услуг
Расширение Расширение + О бслуж ивание Расширение + Управление Расширение + Эксплуатация Расширение + Предоставление услуг
В строках таблицы вынесены возможные выполняемые виды работ по строительству, в столбцы — деятельность с использованием объекта партнерства.
Текст таблицы представляют сдвоенные характеристики обязательства ЧП.
Расположим получившиеся характеристики в заголовках строк следующей матрицы. В заголовках столбцов — обязательства ЧП (кроме строи-
тельных работ). Применяя данный метод в построении следующих матриц, получили 62 многоуровневые характеристики обязательств ЧП. Так, при объединении результатов в конечной матрице 5-го уровня характеристик обязательств ЧП на пересечении 3-й строки и 5-го столбца получаем: ЧП выполняет обязательства по реконструкции, расширению, обслуживанию, управлению, эксплуатации.
В матрицу «Обязательство ГП по объекту партнерства» в строки внесем «Объект партнерства», в столбцы — «Государственный партнер» (табл. 2). Результатом матрицы будут допустимые в соответствии с действующим законодательством обязательства ГП по объекту партнерства. Заметим, что статус казенного учреждения значительно ограничивает возможности сотрудничества с частным партнером без участия государственных органов.
Таблица 2. Обязательство ГП по объекту партнерства
Х. ГП Объект\ партнерства--... Федеральны е органы власти Региональные органы власти Муниципальные органы власти Автономное ОУ Бюджетное ОУ Казенное ОУ
Земельный предоставляет предоставляет предоставляет предоставляет предостав- не впра-
участок земельный земельный земельный собственный ляет ве
участок участок участок земельный собствен- распо-
федерального региональног муниципаль- участок ный ряжаться
органа власти о органа ного органа земельный любым
власти власти участок имущее-
Здание, предоставляет предоставляет предоставляет предоставляет предостав- ством
сооружение здание, здание, здание, собственное ляет
сооружение сооружение сооружение здание, собственное
федерального регионально- муниципаль- сооружение здание,
органа власти го органа ного органа сооружение
власти власти
Оборудо- предоставляет предоставляет предоставляет предоставляет предостав-
вание оборудование оборудование оборудование собственное ляет
федерального регионально- муниципаль- оборудование собственное
органа власти го органа ного органа оборудова-
власти власти ние
Земельный предоставляет предоставляет предоставляет с согласия с согласия
участок в земельный земельный земельный собственника собственни-
оперативном участок участок участок ка
управлении федерального регионально- муниципаль-
ОУ ОУ го ОУ ного ОУ
Здание, предоставляет предоставляет предоставляет с согласия с согласия
сооружение здание, здание, здание, собственника собственни-
в сооружение сооружение сооружение ка
оперативном федерального регионально- муниципаль-
управлении ОУ го ОУ ного ОУ
ОУ
Оборудова- предоставляет предоставляет предоставляет с согласия с согласия
ние в оборудование оборудование оборудование собственника собственни-
оперативном федерального регионально- муниципаль- ка
управлении ОУ го ОУ ного ОУ
ОУ
Имущество предоставляет предоставляет предоставляет предоставляет предостав-
потребитель- имущество имущество имущество собственное ляет
ского, потребительс потребитель- потребитель- имущество собственное
социального, кого, ского, ского, потребитель- имущество
культурного социального, социального, социального, ского, потреби-
и иного культурного и культурного и культурного и социального, тельского,
назначения иного иного иного культурного и социаль-
назначения назначения назначения иного ного,
федерального регионально- муниципаль- назначения в культурного
органа го органа ного органа порядке, и иного
установлен- назначения
ом в порядке,
законодатель- установлен-
ством РФ ном
законода-
В итоговой матрице «Характеристики предмета партнерства» в строках таблицы — «Многоуровневые характеристики обязательств ЧП», а в столбцах — «Обязательство ГП по объекту партнерства». В теле матрице получаем около 300 характеристик предмета партнерства, которые показывают множество вариантов для проектной деятельности. Выбор в пользу той или иной характеристики зависит от целей и условий участников партнерства. Например, на пересечении строки 35 (Строительство нового объекта + Обслуживание + Управление + Предоставление услуг) и столбца 5 (Земельный участок федерального, регионального, муниципального ОУ) предметом партнерства будет обязательство ЧП по строительству нового объекта на земельном участке ОУ, его дальнейшее обслуживание, управление и предоставление услуг.
Пример: учредитель муниципального ОУ среднего профессионального образования — муниципальное образование, представляемое Управлением образования и молодежной политики, привлекает ЧП для строительства на земле, находящейся в оперативном управлении ОУ, учебного здания. ЧП по договору осуществляет строительство здания, сервисное обслуживание построенного объекта, дальнейшее доверительное управление сооруженным объектом и предоставление образовательных услуг.
Итоговая матрица «Характеристики предмета партнерства» позволяет рекомендовать, учитывая действующее российское законодательство, следующие формы ГЧП в образовании:
1. Концессионное соглашение в отношении объектов образования. ЧП за свой счет обязуется создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать государству, осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта соглашения. Государство обязуется предоставить ЧП на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной (образовательной) деятельности.
2. Контракт жизненного цикла в образовании. ЧП за свой счет и с использованием собственных материалов возводит объект и эксплуатирует его в течение всего расчетного срока эксплуатации (жизненного цикла), осуществляя управление, ремонт, уход, обслуживание. ГП с момента начала эксплуатации объекта производит платежи по проекту за счет бюджета соответствующего уровня. Так, оплата ГП по проекту может включать услуги ЧП по предоставлению объекта в пользование (предоставление административного здания для размещения ОУ) либо образовательные услуги, оказываемые с помощью такого объекта (обучение в школе, вузе).
3. Смешанные договоры ГЧП в образовании. Эта форма объединяет различные виды договоров:
• договор, включающий выполнение работ и отношения собственности. Работы включают строительство (проектирование, реконструкцию,
расширение и т.д.) объектов образования ЧП. Важным условием договора являются отношения собственности на сооружаемые объекты;
• договор аренды. ЧП получает на условиях аренды собственность на определенный срок. ЧП может за счет собственных средств и с согласия арендодателя произвести улучшения и имеет право на возмещение ГП стоимости этих улучшений. К примеру, ЧП за свой счет осуществил строительство объекта образования и получил часть сооруженного объекта в пользование;
• договор доверительного управления имуществом. ГП передает ЧП на определенный срок имущество в доверительное управление, а ЧП обязуется осуществлять управление этим имуществом в интересах ГП или указанного им лица (выгодоприобретателя);
• договор на выполнение сервисных услуг. ЧП обязуется по поручению ГП выполнять работы по сервисному обслуживанию объекта партнерства, а ГП обязуется принять и оплатить выполненную работу. К примеру, на рынке услуг уже существуют предложения для ОУ по индивидуальному обучению работе с программными продуктами и автоматизированными информационными системами, сервисному обслуживанию технических средств, разработке проектов и монтажу систем отображения информации различного уровня сложности, разработке проектов связи, передачи звука, коммутации и управления для конференц-залов, учебных аудиторий;
• договор на предоставление образовательных услуг. К данному типу можно относить обязательства ЧП по предоставлению образовательных услуг населению, например договор о франчайзинге (образовательный франчайзинг). Специальное соглашение между ЧП и ОУ, в рамках которого партнер по заданию учебного заведения предоставляет дополнительные образовательные услуги.
Каждая из существующих форм ГЧП при ее реализации в образовательной сфере России имеет преимущества и недостатки. Недостатки связаны с существующими недоработками в области действующего законодательства.
Одной из наиболее перспективных форм ГЧП в сфере образования, по нашему мнению, является контракт жизненного цикла. Данная форма имеет существенные преимущества. Именно условия применения контракта жизненного цикла предполагают, что исполнитель получает денежные средства только с момента ввода объекта в эксплуатацию, например, когда в ОУ начинается реальный учебный процесс или детский сад начинает оказывать услуги по дошкольному воспитанию детей. В стандартные условия контракта жизненного цикла возможно также внести условия «замораживания» платежей от ГП в случаях, когда объект не может использоваться по назначению, и наложение штрафов на ЧП за низкие потребительские качества объекта.
Используя условия штрафных санкций в контракте жизненного цикла, можно проводить плановые мероприятия по содержанию объекта с минимальными потерями для пользователей. Например, ремонт образовательного учреждения будет проходить в период, когда учебный процесс не ведется из-за угрозы штрафа для ЧП за отсутствие доступа к объекту.
В условиях экономической нестабильности и невозможности масштабных бюджетных инвестиций контракт жизненного цикла и другие формы ГЧП могут стать эффективной схемой развития инфраструктуры в сфере образования.
Примечания
1 Погудаева М.Ю. Механизм государственно-частного партнерства в отраслях производственной инфраструктуры // Экономический журнал. 2012. № 3 (23).
Pogudaeva M.Ju. Mehanizm gosudarstvenno-chastnogo partnerstva v otrasljah proizvodstvennoj infrastruktury // Jekonomicheskij zhurnal. 2012. № 3 (23).
Центр развития ГЧП. Развитие инфраструктуры и государственно-частного партнерства в регионах Сибирского ФО // Федеральный информационный портал «ГЧП-инфо». М., 2011. http://www.pppi.ru/analytics
Centr razvitija GChP. Razvitie infrastruktury i gosudarstvenno-chastnogo partnerstva v regionah Sibirskogo FO // Federal'nyj informacionnyj portal «GChP-info». M., 2011. http://www. pppi.ru/analytics
2 Литвинова А. Силовикам и муниципалитетам разрешат создавать партнерства с бизнесом // РБК daily. 2011, 4 авг. С. 7.
Litvinova A. Silovikam i municipalitetam razreshat cozdavat partnerstva s bisnecom // RBC daily. 2011, 4 avg. S.7.
3 См. там же. Ibidem.
4 ВарнавскийВ.Г. Государственно-частное партнерство: теория и практика. М.: ГУ-ВШЭ, 2010. С. 18.
Varnavskij VG. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo: teorija i praktika. M.: GU-VSHE,
2010. S. 18.
5 Портал Центра ГЧП Внешэкономбанка. М., 2012. http://www.pppinrussia.ru/main/ppp_ in_russia/glossary/block/letter/r
Portal Centra GCHP Vneshjekonombanka. M., 2012. http://www.pppinrussia.ru/main/ppp_ in_russia/glossary/block/le1tter/Г
6 Молчанова О.П. Государственно-частное партнерство в образовании. М. : КДУ, 2009.
С. 6;
Molchanova O.P. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo v obrazovanii. M. : KDU, 2009. S. 6;
Еремин В.Л. Государственно-частное партнерство в образовании // Актуальные проблемы социально-экономического развития России. 2010. № 2. С. 23;
Eremin V.L. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo v obrazovanii // Aktual’nye problemy social’no-jekonomicheskogo razvitija Rossii. 2010. № 2. S. 23;
Лисачкина В.Н. Проектирование и реализация региональной модели развития государственно-частного партнерства учреждений среднего профессионального образования с предприятиями транснациональных корпораций. Самара: Самарский металлургический колледж, 2009.
Lisachkina V. N. Proektirovanie i realizacija regional’noj modeli razvitija gosudarstvenno-chastnogo partnerstva uchrezhdenij srednego professional’nogo obrazovanija s predprijatijami transnacional’nyh korporacij. Samara: Samarskij metallurgicheskij kolledzh, 2009.
Хайкин В.Л. Руководство по масштабному внедрению частно-государственного партнерства в образовании. М.: МАКС-Пресс, 2010.
Hajkin V.L. Rukovodstvo po masshtabnomu vnedreniju chastno-gosudarstvennogo partnerstva v obrazovani . M.: MAKS-Press, 2010.
7 Кордонский С.Г. Веерные матрицы как модель представления данных; Чебанов С.В. Логические основания лингвистической типологии // Собр. соч. Т. 1. Вильнюс: VLANI, 1996. С. 80
Kordonskij S.G. Veernye matricy kak model’ predstavlenija dannyh; Chebanov S.V. Logicheskie osnovanija lingvisticheskoj tipologii // Sobr. Soch. T. 1. Vil’njus: VLANI, 1996. S. 80;
Крысов В.В. Матрицы взаимовосприятия культур // История и современность глазами молодых... Материалы VI Международной научно-практической конференции (Железнодорожный, апрель 2011). М.: Изд. центр РГГУ, 2011.
Krysov V.V. Matricy vzaimovosprijatija kul’tur // Istorija i sovremennost’ glazami molodyh. Materialy VI Mezhdunarodnoj nauchno-prakticheskoj konferencii. Zheleznodorozhnyj, 16 aprelja
2011. M.: Izdatel’skij centr RGGU, 2011.
