CC BY
50
УДК 336.14(47) Т.В. СОРОКИНА
ББК 65.261.3(2) кандидат экономических наук, доцент
Байкальского государственного университета экономики и права,
г. Иркутск e-mail: [email protected]
ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ БЮДЖЕТНОЙ РЕФОРМЫ В РОССИИ*
Рассмотрены особенности реализации бюджетной реформы в территориальном аспекте. Выделены основные этапы внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, как в Российской Федерации в целом, так и на уровне регионов. Представлен состав основных сегментов территориального бюджетного менеджмента. Систематизированы основные документы, характеризующие реализацию бюджетной реформы. Определены факторы, влияющие на качество территориального бюджетного менеджмента.
Ключевые слова: бюджетная реформа, бюджетирование, ориентированное на результат, бюджетный процесс, бюджетный менеджмент, бюджетный сектор.
T.V. SOROKINA
PhD of Economics, associate professor of Baikal National University of Economics and Law, Irkutsk
e-mail: [email protected]
TERRITORIAL PECULIARITIES OF BUDGET REFORM IN RUSSIA
In the article the peculiarities of the budget reform implementation are considered in the territorial aspect. The main stages of budgeting introduction oriented to the result both in the Russian Federation on the whole and at regional level are marked out. The main segments composition of territorial budget management is represented. The principal documents that characterize budget reform implementation are systematized. The factors that influence the quality of the territorial budget management are defined.
Keywords: budget reform, result oriented budgeting, budget process, budget management, budget sector.
Комплексный анализ изменения бюджетных технологий позволяет выявить несколько этапов в подготовке и реализации в Российской Федерации бюджетирования, ориентированного на результат (далее БОР), и определить их территориальные особенности.
Первым этапом является предварительная подготовка к внедрению БОР в течение 2000-2004 гг. Необходимость и базовые параметры бюджетной реформы, ориентированной на обеспечение результативности бюджетных расходов, были определены в бюджетном послании Президента РФ на 2000 г. [5, п. 2] и получили дальнейшее
развитие в последующих аналогичных документах.
Второй этап внедрения БОР в России наступил с принятием в 2005 г. Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., одобренной постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2004 г. № 249. Представленный документ был разработан с целью реализации бюджетных посланий Президента РФ и программ социально-экономического развития Российской Федерации с учетом приоритетов реструктуризации бюджетного сектора [6, п. 1]. Второй этап длился с 2005
* Печатается при поддержке проекта ФБ-10 «Теоретические аспекты стратегического управления социально-экономическим развитием Сибирского региона при переходе на инновационную модель экономики» (РНП 2.1.3 / 276), выполняемого в рамках аналитической ведомственной целевой программы «Развитие научного потенциала высшей школы (2009-2010 гг.)». Тема зарегистрирована во ВНТИЦентре, номер госрегистрации 01200902099.
© Т.В. Сорокина, 2009
по 2008 г. Данный период проводимой бюджетной реформы является наиболее значимым, так как характеризуется разработкой и принятием основных законодательных и нормативных документов, позволяющих обеспечить внедрение всех инструментов БОР в бюджетный процесс на всех уровнях бюджетной системы России.
Третий этап реформирования бюджетного процесса начался в конце 2008 г. Он отличается тем, что трансформация бюджетных процедур на основе БОР продолжается в условиях мирового финансового кризиса. Это непосредственно отразилось на возможностях реализации конкретных инструментов бюджетирования, а также определило некоторые цели текущей и среднесрочной бюджетной политики Российской Федерации в части повышения результативности бюджетных расходов и оптимизации управления бюджетными средствами [4].
Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации, установленный ст. 29 Бюджетного кодекса РФ, предполагает необходимость проведения бюджетной реформы на всех уровнях бюджетной системы страны [1]. В связи с этим в условиях России новые методы бюджетного управления должны быть в первую очередь реализованы
в регионах — на территории субъектов Российской Федерации.
На первом этапе на региональном уровне была проведена большая подготовительная работа. В 2000-2005 гг. некоторые регионы России принимали участие в программе реформирования региональных финансов в рамках проекта Всемирного банка.
С 2006 г. за счет средств федерального бюджета РФ на региональном и муниципальном уровнях осуществляется финансирование программ реформирования региональных и муниципальных финансов, основная цель которых заключается в разработке и реализации комплекса новых бюджетных технологий на территории субъектов РФ. Так, была успешно внедрена Программа реформирования муниципальных финансов г. Братска Иркутской области на 2005-2007 гг. [8].
В настоящее время на территории субъектов РФ бюджетная реформа осуществляется одновременно с программами антикризисных мероприятий. Однако уровень реализации БОР в регионах имеет значительные различия. Об этом свидетельствуют результаты мониторинга соблюдения субъектами РФ требований Бюджетного кодекса РФ и качества управления бюджетами субъектов РФ, проводимого Министерством финансов
Сегменты бюджетного менеджмента
Бюджетный процесс Процесс управления финансами бюджетного сектора
1. Среднесрочное бюджетное планирование - БОР - составление проекта бюджета 2. Исполнение бюджета 1. Составление финансового плана учреждения (в том числе на основе БОР) 2.Финансовое обеспечение обязательств бюджетного учреждения через систему кассового обслуживания исполнения бюджетов
3. Бюджетный учет и формирование бюджетной отчетности
£ 4. Контроль за исполнением бюджета 4. Контроль за целевым использованием средств учреждения
Мониторинг и анализ бюджетных показателей
Содержание территориального бюджетного менеджмента
Известия ИГЭА. 2009. № 6 (68)
РФ [9]. Значительно отстают территории, в которых не были разработаны и реализованы программы реформирования региональных и муниципальных финансов.
Необходимо отметить, что реформирование бюджетного процесса и внедрение БОР сопровождаются возникновением и развитием в области государственных финансов и бюджетных отношений новых теоретических понятий. К ним относятся финансовый менеджмент в государственных органах и бюджетный менеджмент [2, с. 282-283].
В связи с этим наиболее полно представляется возможным исследовать особенности реализации бюджетной реформы на региональном и муниципальном уровнях через территориальный бюджетный менеджмент (рис.). В настоящее время бюджетный менеджмент рассматривается с различных позиций [3; 7; 10, с. 4-5].
На наш взгляд, территориальный бюджетный менеджмент следует понимать как результат интеграции бюджетного процесса и процесса управления финансами учреждений и организаций бюджетного сектора соответствующей территории. При этом це-
лесообразно выделить региональный бюджетный менеджмент — на уровне субъекта Российской Федерации, муниципальный бюджетный менеджмент — на уровне муниципальных образований, а также бюджетный менеджмент макрорегиона — на уровне, например, Сибирского федерального округа. К учреждениям и организациям бюджетного сектора относятся бюджетные учреждения, автономные учреждения и автономные некоммерческие организации, находящиеся в непосредственном ведении органов исполнительной власти данной территории.
Этапы бюджетного процесса и процесса управления финансами учреждений и организаций бюджетного сектора представляют собой содержание функций территориального бюджетного менеджмента (табл.). При реализации принципов БОР каждая функция территориального бюджетного менеджмента расширяется и получает особое содержание в результате проведения дополнительных операций и разработки документов, обеспечивающих ориентацию на результаты при достижении установленных целей.
Содержание функций территориального бюджетного менеджмента
Функция бюджетного менеджмента Документы Ответственные составители
Планирование Реестр расходных обязательств Финорганы, ГРБС, РБС
Ведомственные целевые программы, долгосрочные целевые программы Финорганы, ГРБС, РБС
Доклады субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности ГРБС, РБС
Государственное (муниципальное) задание ГРБС, РБС
Обоснования бюджетных ассигнований ГРБС, РБС
Закон (положение) о бюджете на очередной финансовый год Финорганы
Исполнение Сводная бюджетная роспись Финорганы
Бюджетная роспись ГРБС, РБС
Бюджетная смета Бюджетные учреждения
Кассовый план Финорганы, ГРБС, РБС
Предельные объемы финансирования Финорганы
Государственные (муниципальные) контракты, иные договора Бюджетные учреждения
Бюджетный учет и формирование бюджетной отчетности Регистры бюджетного учета Финорганы, ГРБС, РБС, ПБС
Формы бюджетной отчетности
Управленческий учет Формы управленческого учета и отчетности
Контроль Формы мониторинга качества финансового менеджмента ГРБС, РБС, ПБС
Заключения по результатам аудита эффективности Контрольно-счетные органы
Заключения по результатам внешней проверки годовой бюджетной отчетности
Примечание: ГРБС — главные распорядители бюджетных средств, РБС — распорядители бюджетных средств, ПБС — получатели бюджетных средств.
Известия ИГЭА 2009. № 6 (68)
Исследование особенностей реализации бюджетной реформы показало, что качество регионального и муниципального бюджетного менеджмента на различных территориях Российской Федерации определяется влиянием следующих факторов: во-первых, уровнем социально-экономического развития региона и муниципалитета; во-вторых, федеральной политикой в отношении регионов и муниципалитетов; в-третьих, уровнем институционального развития региона и муниципалитета и в-четвертых, бюджетной системой региона и уровнем организации межбюджетных отношений на его территории.
Действие первого фактора выражается в том, что каждый регион и муниципальное образование характеризуются только им свойственным уровнем социально-экономического развития по таким показателям, как валовой региональный продукт, индекс роста промышленного производства, индекс роста инвестиций в основной капитал, уровень среднедушевых доходов населения и т.д. Величина и динамика данных показателей определяют возможности субъекта РФ и муниципалитета в формировании и перераспределении финансовых и бюджетных ресурсов на их территории. При этом данные возможности основываются на географических, демографических, исторических особенностях каждого региона и муниципального образования, их ресурсном, промышленном, трудовом потенциале.
Вторым фактором, влияющим на качество финансового менеджмента муниципального образования, является федеральная политика, реализуемая в отношении регионов и муниципалитетов. В настоящее время можно выделить следующие ее направления.
Во-первых, реформирование. Среди проводимых реформ особое значение имеют:
- реформа местного самоуправления в связи с реализацией федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3, оказавшая значительное влияние на изменение финансовой и бюджетной систем Российской Федерации, разграничение финансово-бюджетных полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления и т.д.;
- бюджетная реформа на основе постановления Правительства РФ «О мерах по
повышению результативности бюджетных расходов» от 22 мая 2004 г. № 249, направленная на реформирование, в том числе и на муниципальном уровне, бюджетного процесса в Российской Федерации и связанная с изменениями в бюджетной классификации, бюджетном учете, бюджетном планировании и исполнении бюджетов.
Во-вторых, объединение субъектов РФ (Пермский край, Красноярский край, Иркутская область, Забайкальский край и т.д.), в результате которого должно было произойти повышение уровня социально-экономического развития региона и, соответственно, муниципальных образований, увеличение объема средств, перераспределяемых из бюджета субъекта в местные бюджеты, должны были быть разработаны и внесены изменения в законодательно-нормативную базу субъектов РФ и муниципальных образований, регламентирующую межбюджетные отношения и бюджетный процесс, сокращены расходов на управление.
Реформа местного самоуправления и объединение субъектов РФ являются важнейшими направлениями в усилении принципов федерализма в Российской Федерации, повышении самостоятельности муниципалитетов, расширении возможностей регионов в социально-экономическом развитии.
В-третьих, региональное развитие, основанное на федеральной политике регулирования социально-экономического развития регионов. Например, в разработанной Министерством регионального развития РФ в 2007 г. Концепции развития Дальнего Востока и Байкальского региона определены основные параметры формирования крупного региона (макрорегиона) в сибирско-дальневосточной части Российской Федерации из следующих субъектов Федерации: Дальневосточного
федерального округа, Республики Бурятия, Иркутской области и Забайкальского края, который будет обладать глобальной конкурентоспособностью и позволит России подключиться к экономическому росту, идущему в странах АТР и Индии, а также обеспечить наиболее продуктивную интеграцию страны в глобальное экономическое пространство.
Уровень институционального развития региона и муниципалитета как третий фактор, влияющий на результативность территориального бюджетного менеджмента, определя-
Известия ИГЭА 2009. № 6 (68)
ется качеством проводимой административной реформы, законодательно-нормативной базы регионов и муниципальных образований, а также уровнем квалификации кадров органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления. В связи с этим основу аппарата бюджетного менеджмента должны составлять высококлассные специалисты по бюджетным технологиям.
Четвертым фактором, обусловливающим результативность бюджетного менеджмента на соответствующей территории, являются особенности состава бюджетной системы субъекта РФ или макрорегиона, ее сба-
лансированность, а также эффективность организации межбюджетных отношений на территории.
По результатам исследования региональных особенностей применения документов БОР можно сделать вывод о степени реализации бюджетной реформы в Российской Федерации. При этом необходимо учитывать территориальные различия в осуществлении соответствующих функций бюджетного менеджмента вследствие влияния установленных нами факторов на всех стадиях бюджетного процесса и управления финансами бюджетного сектора.
Список использованной литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (с изм. и доп.) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2. Ермасова Н.Б. Бюджетная система РФ: учеб. М., 2009.
3. Ковалева Т.М. Организация бюджетного менеджмента в субъекте РФ // Финансы и кредит. 2003. № 6. С. 41—46.
4. О бюджетной политике в 2010—2012 годах: бюджетное послание Президента РФ от 25 мая 2009 г. [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5. О бюджетной политике на 2000 год: бюджетное послание Президента РФ Правительству РФ от 12 апр. 1999 г. [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6. О мерах по повышению результативности бюджетных расходов: постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 (в ред. постановления Правительства РФ от 23 дек. 2004 г. № 838) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7. Овчинникова О.П., Индутенко А.Н. Бюджетный менеджмент в условиях формирования бюджетирования, ориентированного на результат // Финансы и кредит. 2007. № 30. С. 2—8.
8. Программа реформирования муниципальных финансов г. Братска Иркутской области на 2005—2007 годы: постановление мэра г. Братска от 14 нояб. 2005 г. № 1999, решение Братской городской думы от 6 дек. 2005 г. № 85/г-Д.
9. Результаты мониторинга субъектов РФ и муниципальных образований [Электронный ресурс]. URL: http://www1.minfin.ru.
10. Файберг Т.В. Бюджетный анализ: учеб. пособие. Иркутск, 2007.
Bibliography (transliterated)
1. Byudzhetnyi codeks Rossiyskoy Federatsii: feder. zakon ot 31 iyulya 1998 g. № 145-FZ (s izm. i dop.) [Electronnyi resurs]. Dostup iz sprav.-pravovoy sistemy «Consul'tantPlyus».
2. Ermasova N.B. Byudzhetnaya sistema RF: ucheb. M., 2009.
3. Kovaleva T.M. Organizatsiya byudzhetnogo menedzhmenta v sub'ekte RF // Finansy i credit. 2003. № 6. S. 41—46.
4. O byudzhetnoy politike v 2010-2012 godakh: byudzhetnoe poslanie Prezidenta RF ot 25 maya 2009 g. [Electronnyi resurs]. Dostup iz sprav.-pravovoy sistemy «Consul'tantPlyus».
5. O byudzhetnoy politike na 2000 god: byudzhetnoe poslanie Prezidenta RF Pravitel'stvu RF ot 12 apr. 1999 g. [Electronnyi resurs]. Dostup iz sprav.-pravovoy sistemy «Consul'tantPlyus».
6. O merakh po povysheniyu rezul'tativnosti byudzhetnykh raskhodov: postanovlenie Pravitel'stva RF ot 22 maya 2004 g. № 249 (v red. postanovleniya Pravitel'stva RF ot 23 dec. 2004 g. № 838) [Electronnyi resurs]. Dostup iz sprav.-pravovoy sistemy «Consul'tantPlyus».
7. Ovchinnikova O.P., Indutenko A.N. Byudzhetnyi menedzhment v usloviyakh formirovaniya byudzhetirovaniya, orientirovannogo na rezul'tat // Finansy i credit. 2007. № 30. S. 2—8.
8. Programma reformirovaniya munitsipal'nykh finansov g. Bratska Irkutskoy oblasti na 2005-2007 gody: postanovlenie mera g. Bratska ot 14 noyab. 2005 g. № 1999, reshenie Bratskoy gorodskoy dumy ot 6 dec. 2005 g. № 85/g-D.
9. Rezul'taty monitoringa sub'ectov RF i munitsipal'nykh obrazovaniy [Electronnyi resurs]. URL: http://www1.minfin.ru.
10. Phayberg T.V. Byudzhetnyi analiz: ucheb. posobie. Irkutsk, 2007.
Известия ИГЭА. 2009. M б (68)
