CC BY
237
УДК 336.1(571.53) Т.В. СОРОКИНА
ББК 65.261.1(2Рос) кандидат экономических наук, доцент
Байкальского государственного университета экономики и права,
г. Иркутск e-mail: [email protected]
МУНИЦИПАЛЬНАЯ БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА*
Определены основные формы и способы разработки и реализации бюджетной политики муниципальных образований. Отмечена взаимосвязь ее параметров с показателями местного бюджета и приоритетами социально-экономического развития. Представлены цель, задачи и направления бюджетной политики моногорода в соответствии с требованиями проводимой в Российской Федерации бюджетной реформы.
Ключевые слова: бюджетная политика, муниципальные образования, бюджетный процесс, бюджетная реформа, местный бюджет, доходы, расходы, бюджетирование, ориентированное на результат.
T.V. SOROKINA
PhD in Economics, Associate Professor, Baikal State University of Economics and Law, Irkutsk
e-mail: [email protected]
MUNICIPAL BUDGET POLICY IN BUDGET PROCESS REFORMING
The author determines the basic forms and ways of working out and implementing budget policy of municipal units. The interrelation of the policy parameters with the showing of local budget and priorities of social and economic development is noted. The article presents a goal, objectives and an orientation of the budget policy of a single-industry city according to the requirements of the budget reform carried out in the Russian Federation.
Keywords: budget policy, municipal units, budget process, budget reform, local budget, incomes, expenses, result-oriented budgeting.
Поскольку система управления муниципальными финансами основывается на бюджетной политике органа местного самоуправления, в ней особенно четко должны быть отражены основные направления проводимой в стране бюджетной реформы.
Являясь частью финансовой политики муниципалитета, его бюджетная политика представляет собой деятельность в сфере управления финансово-бюджетными отношениями, возникающими на территории муниципального образования, между муниципалитетами, между муниципалитетом и
регионом, а также между муниципалитетом и федеральным центром.
Многоаспектное содержание бюджетной политики муниципалитета обусловлено тем, что она представляет собой, с одной стороны, самостоятельную составную часть муниципальной социально-экономической политики, с другой стороны, инструмент ее реализации и, кроме того, ключевое звено бюджетного менеджмента соответствующей территории. В связи с этим при разработке основных направлений бюджетной политики органа местного самоуправления необходи-
* Работа выполнена при поддержке проекта Г-10 «Управление финансовыми ресурсами муниципальных образований в условиях модернизации экономики и реформирования муниципальных финансов» (2011—2015 гг.).
мо учитывать состояние финансово-бюджетных отношений и способы их проявления.
Объектная и субъектная структуры муниципальной бюджетной политики позволяют показать перспективы ее реализации в следующих формах:
1. Прогнозирование — представляет собой научное предвидение предполагаемых направлений деятельности и параметров бюджетных показателей соответствующих тенденций социально-экономического развития муниципалитета.
2. Программирование — представляет собой формирование программ социально-экономического развития, программ реформирования муниципальных финансов, а также программ повышения эффективности бюджетных расходов. Данная форма является целенаправленным воздействием на социально-экономическое развитие и финансовое состояние территории путем формулировки конкретных целей, задач, наметки мероприятий с указанием сроков и результатов их реализации.
3. Планирование — представляет собой процесс расчета и утверждения показателей достижения постановленных целей и задач на определенный период в среднесрочном финансовом плане и проекте местного бюджета.
Таким образом, бюджетная политика муниципалитета рассматривается как часть системы муниципального планирования, прогнозирования и программирования, причем в долгосрочном периоде она представляет собой результат стратегического управления. В России накоплен значительный опыт в разработке прогнозов, концепций и программ муниципального значения. Исключением не является и Иркутская область, в которой были разработаны концепции и программы социально-экономического развития муниципальных образований [1; 2; 3; 4].
Для эффективной реализации положений стратегического финансового планирования и прогнозирования необходима детальная разработка мероприятий в каждом текущем периоде. Для этого необходимо учитывать, что муниципальная бюджетная политика в зависимости от срока реализации бывает: краткосрочной (текущей) — до одного года, осуществляется в рамках проекта местного бюджета на очередной финансовый год;
среднесрочной — три-пять лет, осуществляется в рамках среднесрочного финансового плана и проекта местного бюджета на очередной финансовый год и плановый период; долгосрочной (стратегией) — более пяти лет, как правило, осуществляется в рамках программ социально-экономического развития.
Механизм формирования и реализации муниципальной бюджетной политики основывается на определенной методологии, позволяющей через законодательно-нормативное обеспечение достичь поставленных целей и решить сформулированные задачи. Прежде всего она опирается на результаты анализа текущей ситуации, которые позволяют установить ключевые тенденции социально-экономического развития территории, выделить имеющиеся проблемы и перспективы. Учитывая полученные аналитические показатели, органы местного самоуправления определяют приоритеты бюджетной политики данного муниципального образования.
Выбор методов анализа и прогнозирования, поскольку предполагаемые результаты обязательно должны быть рассчитаны на перспективу, а также формулировка целей и задач в значительной степени зависят от той модели, которая лежит в основе теории муниципального управления, местного самоуправления и бюджетного менеджмента (например, бюджетирование, ориентированное на результат). Их реализация в настоящее время определяется такими факторами, как форма государственного устройства Российской Федерации, действующая модель бюджетного федерализма, общие принципы организации местного самоуправления, мировые тенденции в управлении государственными и муниципальными финансами, а также научно-методический потенциал органов государственной власти РФ, субъектов РФ и местного самоуправления.
Федерализм как форма государственного устройства устанавливает первооснову для реализации различных научных подходов и моделей управления на территории муниципального образования. Общие принципы организации местного самоуправления позволяют разработать и применить теории управления муниципальными финансами, в частности на основе федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» № 131-Ф3 от 6 октября 2003 г., а также в рамках полномочий, закрепленных данным законом за органами муниципальной власти.
В части общемировых тенденций на бюджетную политику муниципалитетов России в настоящее время оказала влияние методология бюджетирования, ориентированного на результат. Научно-методический потенциал органов государственной власти РФ, субъектов РФ и местного самоуправления, уровень компетентности и квалификации кадров определяют качество методического инструментария для реализации данного способа управления муниципальными финансами.
Направления муниципального развития основываются на государственной (федеральной и субъектов Российской Федерации) политике в отношении регионов и муниципалитетов и особенностях социально-экономического положения территорий. В настоящее время в рамках федеральной политики регионального и муниципального социально-экономического регулирования, помимо формирования региональных модулей национальной инновационной системы РФ и создания условий для модернизации промышленности, необходимо выделить структурирование возможностей и финансовую поддержку развития моногородов (например, г. Черемхово на территории Иркутской области).
Наиболее важными способами осуществления бюджетной политики муниципалитета, наряду с применением федеральных целе-
вых программ развития регионов и отраслей с долевым государственным финансированием, являются участие бюджетных ресурсов Федерации в наиболее эффективных инвестиционных проектах с использованием конкурсной и контрактной систем их реализации; размещение федеральных заказов на поставку продукции для общегосударственных нужд; создание финансовых условий для формирования свободных экономических зон и технополисов в регионах, имеющих высокий научный и кадровый потенциал, а также развитую инфраструктуру; финансовое содействие малому и среднему бизнесу.
Процесс целеполагания при формировании бюджетной политики муниципального образования начинается с выявления и упорядочения сложных проблем на основе анализа его социально-экономического положения и изменения показателей местного бюджета (рис.). При этом выбор приоритетных направлений и постановка конкретных задач должны учитывать как интересы территории — муниципалитета, так и ключевые тенденции государственной (федеральной и субъектов РФ) бюджетной политики.
В ходе разработки Комплексного инвестиционного плана (КИП) развития г. Черемхово на 2010-2014 гг. целью муниципальной бюджетной политики ставится создание эффективной системы управления муниципальными финансами исходя из необходимости улучшения качества жизни населения, обеспечения позитивных структурных изменений в экономике и социальной сфере.
2007 (факт) 2008 (факт) 2009 (факт) 2010 (план)
□ Доля межбюджетных трансфертов в общем объеме доходов ♦ Темп роста доходов Я Темп роста расходов
Динамика основных показателей бюджета г. Черемхово в 2007—2010 гг., %
Поскольку инструментами бюджетной политики муниципального образования являются доходы и расходы местного бюджета, источники финансирования дефицита, а также формы организации межбюджетных отношений, для достижения поставленной цели сформулированы следующие основные задачи:
1. Расширение доходной базы, увеличение финансового потенциала территории и обеспечение роста доходов местного бюджета.
2. Повышение эффективности использования бюджетных средств.
3. Обеспечение сбалансированности местного бюджета и регулирование муниципального долга.
4. Совершенствование бюджетного процесса на основе внедрения метода бюджетирования, ориентированного на результат.
5. Реструктуризация бюджетной сети.
Повышение доходного потенциала города
предполагается осуществить путем создания системы мониторинга налоговой и неналоговой составляющих доходной базы местного бюджета, разработки программы повышения эффективности управления муниципальной собственностью, внедрения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами и администраторами поступлений. Особенно актуальными являются разработка муниципальных целевых программ с целью получения межбюджетных трансфертов из областного и федерального бюджетов на условиях софинансирования КИП монопрофильного города и повышение результативности исполнения доходов местного бюджета в динамике с целью получения дополнительных межбюджетных трансфертов (дотации на обеспечение сбалансированности местного бюджета и иные межбюджетные трансферты, предоставляемые из областного бюджета Иркутской области за эффективное управление бюджетными средствами).
Направления повышения результативности финансового обеспечения расходов местного бюджета, установленные на основе принципов проводимой в России бюджетной реформы, включают:
- обеспечение соответствия данных среднесрочного финансового плана и бюджета на очередной финансовый год основным
ориентирам программы социально-экономического развития г. Черемхово до 2020 г.;
- разработку программы по повышению эффективности бюджетных расходов г. Че-ремхово в соответствии с рекомендациями, утвержденными распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р;
- разработку порядка и критериев принятия новых и увеличения действующих расходных обязательств. Утверждение принимаемых обязательств только при наличии финансово-экономического обоснования и оценки бюджетной результативности и социально-экономической эффективности для города;
- совершенствование механизма формирования и реализации ведомственных и долгосрочных муниципальных целевых программ;
- обеспечение прозрачности и эффективности закупок для муниципальных нужд на основе создания реестра и использования мониторинга централизованных и децентрализованных закупок муниципального образования.
В рамках проводимой бюджетной реформы внедрение метода бюджетирования, ориентированного на результат, оказало наибольшее влияние на выбор основных направлений совершенствования бюджетного процесса, к которым относятся:
1. Создание механизма учета потребности в предоставляемых городом бюджетных услугах с помощью реестра муниципальных услуг.
2. Установление стандартов качества бюджетных услуг на базе специальных критериев и действующих нормативных правовых актов Российской Федерации, Иркутской области и г. Черемхово.
3. Составление проекта местного бюджета на основании муниципальных заданий.
4. Подготовка докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств, находящимися в ведении органа местного самоуправления, в соответствии с программой социально-экономического развития города до 2020 г. и их внедрение в бюджетный процесс г. Черемхово.
5. Разработка и внедрение мониторинга качества финансового менеджмента,
осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств, а также оценки деятельности подведомственных им бюджетных учреждений в целях определения потенциальных возможностей повышения их самостоятельности и ответственности при внедрении системы бюджетирования, ориентированного на результат.
6. Разработка методики организации и внедрения управленческого учета в бюджетных учреждениях для оценки эффективности использования кадровых, материально-технических и финансовых ресурсов.
При осуществлении такого направления бюджетной реформы, как реструктуризация бюджетной сети г. Черемхово, необходимо провести анализ ее финансового состояния и установить возможности преобразования
муниципальных бюджетных учреждений в казенные и автономные на основе рассмотрения целесообразности данного процесса в соответствии с требованиями федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3. При этом внедрение системы раздельного учета муниципальных услуг, предоставление которых может осуществляться казенными, бюджетными и автономными учреждениями, а также расчет, обоснование и утверждение нормативов финансовых затрат на их предоставление создадут дополнительные условия для повышения эффективности бюджетных расходов.
Список использованной литературы
1. Винокуров М.А., Самаруха В.И., Попов В.В. и др. Концепция социально-экономического развития города Иркутска до 2020 года / под ред. В.И. Самарухи. Иркутск, 2006.
2. Винокуров М.А., Самаруха В.И., Попов В.В. и др. Программа комплексного социально-экономического развития г. Иркутска на 2008—2020 годы / под ред. М.А. Винокурова, В.И. Самарухи. Иркутск, 2007.
3. Программа комплексного социально-экономического развития Иркутского районного муниципального образования на 2008—2012 гг. [Электронный ресурс]: утв. решением думы Иркутского районного МО от 27 дек. 2007 г. № 39-3041/рд. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Программа социально-экономического развития г. Иркутска до 2007 года / под ред. В.И. Самарухи. Иркутск, 2004.
Bibliography (transliterated)
1. Vinokurov M.A., Samarukha V.I., Popov V.V. i dr. Kontseptsiya sotsial'no-ekonomicheskogo razvitiya goroda Irkutska do 2020 goda / pod red. V.I. Samarukhi. Irkutsk, 2006.
2. Vinokurov M.A., Samarukha V.I., Popov V.V. i dr. Programma kompleksnogo sotsial'no-ekonomicheskogo razvitiya g. Irkutska na 2008—2020 gody / pod red. M.A. Vinokurova, V.I. Samarukhi. Irkutsk, 2007.
3. Programma kompleksnogo sotsial'no-ekonomicheskogo razvitiya Irkutskogo raionnogo munitsipal'nogo obrazovaniya na 2008—2012 gg. [Elektronnyi resurs]: utv. resheniem dumy Irkutskogo raionnogo MO ot 27 dek. 2007 g. № 39-3041/rd. Dostup iz sprav.-pravovoi sistemy «Konsul'tantPlyus».
4. Programma sotsial'no-ekonomicheskogo razvitiya g. Irkutska do 2007 goda / pod red. V.I. Samarukhi. Irkutsk, 2004.
