CC BY
21
6(6) - 2008
Стратегия развития региона
ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ИНСТРУМЕНТОВ НАЛОГОВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ И БЮДЖЕТИРОВАНИЯ В СУБЪЕКТАХ РФ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ
Система управления государственными и муниципальными финансами в качестве основных подсистем включает налоговое планирование, направленное на формирование доходной части бюджетов, и бюджетирование, используемое как новый инструмент повышения эффективности бюджетных расходов. Налоги остаются главным и наиболее стабильным источником доходов федерального и региональных бюджетов, в связи с чем вопросы обеспечения всех уровней бюджетной системы необходимыми налоговыми доходами и повышения качества процедур налогового планирования не менее актуальны, чем вопросы перехода к программно-целевому планированию, и должны решаться одновременно и во взаимосвязи.
Следует подчеркнуть, что налоговое планирование наряду с бюджетным следует рассматривать не только в качестве расчетно-аналитической деятельности, но и как инструментарий формирования и распределения финансовых ресурсов субъектов РФ и муниципальных образований, неотъемлимые элементы налоговой и бюджетной политики, обеспечивающей практическую реализацию перспективных направлений развития финансовой системы.
В комплексе проблем управления налоговыми ресурсами территорий помимо прочих следует выделить:
Е.В. БОРОВИКОВА,
кандидат экономических наук, доцент кафедры налогов и налогообложения Всероссийского заочного финансово-экономического института, доцент кафедры «Налоги и налогообложение» Московского городского университета управления Правительства Москвы
— снижение доли собственных налоговых доходов в доходах региональных и местных бюджетов;
— отклонение фактически собранных налоговых платежей от плановых показателей;
— наличие задолженности по налогам и сборам в бюджеты всех уровней, дифференциация задолженности по отраслям и видам хозяйственной деятельности;
— отсутствие методической базы оценки качества налогового планирования как элемента бюджетного процесса;
— влияние рисков доходной части бюджетного плана на результаты исполнения бюджетов. При разработке методологии оценки качества
планирования налоговых поступлений одним из основных вопросов является выбор критериев эффективности планово-расчетных процедур. Качество налогового планирования может быть оценено на основе совокупности показателей: показатель собираемости налогов, налоговая обеспеченность, налоговая (фискальная) автономия, показатель исполнения налоговых обязательств по отраслям экономики и крупнейшим налогоплательщикам, видовой показатель налоговой нагрузки (по видам налогов), индекс налоговой активности в субъекте РФ (муниципальном образовании) и др. Поясним порядок расчета перечисленных индикаторов.
Стратегия развития региона
6(6) - 2008
Показатель собираемости налогов отражает отклонение фактически собранных сумм налогов от запланированных. Налоговая обеспеченность характеризует изменение фактического уровня собственных налоговых доходов бюджета при изменении численности населения территории. Уменьшение обеспеченности собственными налоговыми доходами свидетельствует о возрастании потребности в дополнительных средствах (получаемых от управления собственностью, осуществления предпринимательской деятельности) для удовлетворения потребностей населения.
Доля собственных налоговых доходов в структуре бюджета, определяемая через показатель налоговой автономии, позволяет определить, какая часть расходов покрывается собственными средствами.
Показатель исполнения налоговых обязательств по отраслям экономики и крупнейшим налогоплательщикам рассчитывается отдельно по каждой отрасли хозяйства территории, а также по каждому крупнейшему налогоплательщику. Соответствие запланированных объемов налоговых поступлений фактическим отражает состояние налоговой дисциплины налогоплательщиков, характеризует тенденции развития производства и сферы услуг в субъекте РФ или муниципальном образовании.
Видовой показатель налоговой нагрузки позволяет определить преобладающий вид налогового платежа в налоговой нагрузке и выработать направления налоговой политики. Индекс налоговой активности в субъекте РФ (муниципальном образовании) определяется как отношение фактических налоговых поступлений (как собственных, так и поступающих в вышестоящие звенья бюджетной системы) к налоговому потенциалу территории.
По данным Федеральной службы государственной статистики, на 01.01.2008 задолженность по региональным налогам в целом по России составила 53,6 млрд руб., или 9,3 % от общей суммы налоговой задолженности по всем видам налогов, по местным налогам — 28,4 млрд руб., или 4,9 % [4]. Проблему задолженности по налогам и сборам, неисполнения плана налоговых доходов следует решать прежде всего посредством развития системы налогового администрирования в субъектах РФ и муниципальных образованиях; создания единой информационной базы, пользователями которой выступают налоговые органы и органы финансового контроля, финансовые департаменты территорий. Необходимой мерой представляется
также установление порядка инвентаризации и реструктуризации кредиторской задолженности, в том числе бюджетных учреждений и унитарных предприятий, а также оперативной отчетности о состоянии кредиторской задолженности организаций, в том числе по налоговым обязательствам.
Разрешение вопросов налоговой задолженности можно рассматривать как функцию соответствующих комиссий по урегулированию задолженности и контролю за поступлением в бюджеты территорий налоговых платежей. Подобные комиссии могут быть подведомственны финансовым департаментам местных администраций и организовывать совместные заседания с представителями хозяйствующих субъектов, имеющих налоговую задолженность по причинам неплатежеспособности или иным обстоятельствам.
Повышению прозрачности и объективности процессов законотворческой деятельности в сфере налогообложения будет способствовать проведение публичной независимой экспертизы (негосударственными, общественными и научными организациями) законопроектов в области налогообложения, налоговой и бюджетной политики.
Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 — 2006 гг., а также целый ряд законодательных актов и программных проектов предполагают внедрение новых элементов в систему местного самоуправления и прежде всего в бюджетный процесс в субъектах РФ и муниципальных образованиях. Включение новаций в бюджетный процесс на федеральном уровне происходит гораздо более высокими темпами, и уже в 2006 г. впервые федеральный бюджет стал составной частью перспективного финансового плана, сформированного на 3 года. Органы власти субъектов РФ и мунипалитетов также находятся на стадии законотворческой деятельности, формирования и реализации концептуально новых положений бюджетной и налоговой политики.
Инструментами бюджетирования (БОР) являются доклады о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД), ведомственные целевые программы (ВЦП), реестр расходных обязательств, обоснования бюджетных ассигнований, долгосроч -ные целевые программы, мониторинг финансовых потоков посредством механизмов финансового менеджмента в бюджетном процессе. Финансовый менеджмент предусматривает осуществление мониторинга расходов и результатов, формирование отчетности о результатах расходования ресурсов, ее публичность, проведение внешнего и внутреннего
6(6) - 2008
Стратегия развития региона
аудита субъектами бюджетного планирования, создание и использование системы финансовой информации, управление рисками в бюджетной сфере и др. Программно-целевой подход при планировании бюджета отражается в особенностях этапов бюджетного процесса, которые включают следующие процедуры и виды деятельности: планирование, организация исполнения и исполнение бюджетных назначений, управленческий учет и отчетность, мониторинг и аудит.
Анализ международного опыта БОР показывает, что около 40 % стран ОЭСР впервые применили метод оценки результативности на государственном уровне более 10 лет назад, 36 % стран — в течение последних 5 — 10 лет [5]. Таким образом, практика БОР для многих стран, как и для России, является относительно новым подходом к организации бюджетного процесса.
Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» впервые внес в состав понятий системы бюджетных отношений такие категории, как главный распорядитель бюджетных средств (ГРБС), распорядитель бюджетных средств (РБС), получатель бюджетных средств (БП), администратор доходов бюджета, очередной финансовый год, обоснование бюджетных ассигнований и др. В пп. 3 и 4 ст. 21 Бюджетного кодекса РФ идет речь только о ведомственной структуре расходов и их функциональных направлениях. Отменена ст. 22 Кодекса, определявшая экономическую классификацию расходов. Таким образом, закон адаптирует условия бюджетного процесса к методам БОР.
По данным Министерства финансов РФ, в эксперименте по внедрению методов БОР в 2005 г. приняли участие 9 федеральных органов исполнительной власти, в 2006 г. — 16, а в 2007 г. — 76. Среди участников, представивших доклады о результатах деятельности, названы Роснедвижимость, Рос-здравнадзор, Росимущество, Минтранс России и др. Объем средств в рамках эксперимента составил 200 млн руб. в 2006 и 2007 гг. При этом 60 участников показали хорошее и отличное качество реестра расходных обязательств, 20 распорядителей средств обеспечили хорошее и отличное качество бюджетных ассигнований [5]. Полученные результаты подтверждают необходимость дальнейшего совершенствования деятельности по разработке
практически всех элементов системы БОР и на федеральном уровне.
Конференция «Перспективы и ограничения внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, на региональном и муниципальном уровнях», состоявшаяся 06.06.2007 в Москве позволила обнаружить проблемы практического внедрения БОР в субъектах РФ и административно-территориальных образованиях. Сотрудникам региональных и местных органов власти, присутствовавшим на конференции, было предложено заполнить анкету с вопросами о степени разработанности процедур, связанных с БОР, ориентированным на результат, в их регионах и муниципалитетах.
На основе опросов было установлено, что наибольшие затруднения вызывает практика увязки показателей результативности расходов с целями и задачами программ социально-экономического развития территорий, формирования затрат бюджетополучателей на основе показателей результативности. В отдельных территориях отсутствует четкое представление о сущности таких показателей. По данным опроса, только пять регионов располагают совокупностью показателей эффективности в системе БОР. В восьми регионах прослеживается взаимосвязь и соподчиненность между задачами целевых программ и программ социально-экономического развития территорий, что, безусловно, снижает эффективность проводимой бюджетной политики (см. таблицу) [7].
Менее высокая потребность в консультационной помощи и методическом обеспечении складывается при разработке ДРОНДов, подготовке региональных целевых и ведомственных программ. В 11 субъектах РФ регалментированы процедуры составления ДРОНДов. Региональные целевые и ведомственные программы разрабатываются практически всеми территориями.
Не способствует повышению прозрачности БОР отсутствие систематических опросов населения о качестве бюджетных услуг во всех субъектах РФ, кроме двух.
Подобные итоги анкетирования и наблюдения реализации механизмов БОР позволяют раскрыть проблемы текущего этапа преобразований и сформулировать приоритетные направления разработок в сфере планирования бюджетных расходов.
Результаты переходного к БОР этапа позволяют сделать заключение о повышении значимости решения ряда задач:
— переход к БОР на субфедеральном и муниципальном уровнях на основе научно обоснован-
Стратегия развития региона
6(6) - 2008
результаты анкетирования сотрудников региональных и местных администраций, принявших участие в конференции «перспективы и ограничения внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, на региональном и местном уровнях»*
регион / формализовано ли формализовано ли формализовано ли составление р(м)цп? продуманы ли показате- увязаны ли показатели результативности с целями и задачами Есть ли примеры формирования затрат бюджетных
муниципалитет составление дрОндов? составление вцп? ли результативности? программ социально-экономического развития? учреждений на основе показателей результативности?
г. Великий Новгород Нет Нет Нет Нет Нет Нет
г. Калининград Не совсем Да Не совсем Нет Не совсем Нет
г. Пермь Нет Не совсем Да Не совсем Не совсем Ведется работа
г. Тюмень Не совсем Не совсем Не совсем Не совсем Нет Нет
Алтайский край Нет Да Да Нет Нет Ведется работа
Новосибирская область Не совсем Не совсем Да Не совсем Не совсем Ведется работа
Омская область Да Да Да Не совсем Да Нет
Псковская область Не совсем Не совсем Да - - Да
Республика Марий Эл Да Да Да Да Да Ведется работа
Республика Татарстан Да Не совсем Да Не совсем Не совсем Ведется работа
Ставропольский край Да Да Да Да Не совсем Нет
Тверская область Да Да Да Да Не совсем Да
Томская область Да Да Да Да Да Ведется работа
Чувашская Республика Да Да Да Да Да Ведется работа
Ярославская область Нет Не совсем Не совсем Не совсем Нет Ведется работа
* Источник: www.urbaneconomics.ru.
ного методического обеспечения, реализация инструментов БОР всеми учреждениями, непосредственно предоставляющими бюджетные услуги;
повышение прозрачности налоговых и бюджетных отношений, улучшение финансового состояния территорий;
детальный мониторинг направлений и результатов деятельности субъектов бюджетного планирования, позволяющий создавать основу для комплексного анализа подведомственной сети, эффективности расходов в различных отраслях;
проведение сравнительного анализа субъектов РФ и муниципальных образований по качеству бюджетного планирования с использованием новых методов средне- и долгосрочных планов и программ, управления финансами; подготовка и внедрение программ и процедур подготовки кадров налоговых и финансовых органов, административно-управленческого звена;
формирование информационной системы обмена информацией между участниками бюджетного процесса, развитие системы региональной и муниципальной финансовой статистики.
Использование финансово-аналитических и программных функций и инструментов систем налогового планирования и БОР, которые активизированы в связи с применением методов финансового менеджмента при управлении бюджетными средствами, должно способствовать достижению одной из важнейших целей — улучшению финансового состояния субъектов РФ и муниципальных образований (см. рисунок).
Эффективность БОР снижается при отсутствии системы внутреннего контроля и аудита, осуществляемого ГРБС, РБС и БП. Все звенья и участники бюджетного процесса должны осуществлять текущий контроль за расходованием бюджетных ресурсов. Проведение внутреннего аудита может быть обеспечено группой специалистов, сформированной для целей проверки фактических результатов по сравнению с плановыми документами. В качестве отчетов следует разрабатывать не только ДРОНДы, но и отчеты о достижении прогнозных показателей деятельности, отчет об устранении выявленных нарушений и недостатков процедур планирования. Это позволит вести учет тех аспектов и вопросов, которые необходимо проработать, и тем самым совершенствовать процесс планирования и исполнения расходных обязательств. Качеству каждого отчета
6 (6) - 20oís Стратегия развития региона
Улучшение финансового состояния субъектов РФ и муниципальных
образований t -\-
Реализация программ социально-экономического развития в средне- и лолгосоочном пеоиолах
Цели и задачи налогового планирования и налоговой политики в средне-и долгосрочной перспективе
}
Реализация региональных целевых и ведомственных программ \
Мероприятия по развитию собственной налоговой базы территорий, повышению налогово-платежнои дисциплины
/
Тактические и стратегические задачи ГРБС
/ Оценка и оптимизация бюджетных рисков в части бюджетных доходов
Оценка и оптимизация бюджетных рисков в части бюджетных расходов
\
}
Индикаторы результативности бюджетных расходов Показатели качества налогового планирования
БЮДЖЕТИРОВАНИЕ НАЛОГОВОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ
Использование инструментов и принципов налогового планирования и бюджетирования дляцелейулучшенияпоказателейфинансовогосостояниясубъектов РФ имуниципальныхобразований
может быть присвоен определенный балл, затем проведено их суммирование, и получена совокупная оценка эффективности расходования средств.
Бюджетирование призвано создавать условия для контроля за такими показателями,как объем неисполненных бюджетныхассигнований,рав-номерность расходования средств в течение года, соотношение сумм кредиторской задолженности бюджетополучателей и кассового исполнения расходов. Подобные сведения находятсявведении БП, ГРБС,органов казначействаиявляются базой для проведения мониторинга бюджетныхпотоков с точкизрения оценкидинамию! бюдекетных расходов.
Субъектами РФ должны быть созданы системы информирования населения о бюджетных услугах, организации обратной связи с получателями бюджетных услуг, что станет элементом контроля качества предоставления бюджетных услуг, источником сведений о потребностях в предоставлении бюджетных услуг.
В заключение подчеркнем, что успешная реализация практических задач налогового планиро-
вания и бюджетирования является предпосылкой развития региональных и муниципальных финансов, представляющих собой основу социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований.
Литература
1. Григоров В. Э. Перспективное финансовое планирование в муниципальных образованиях Российской Федерации. М.: Фонд «Институт экономики города», 2004. 116 с.
2. Кузнецов Ю. И. Внедрение среднесрочного финансового планирования в бюджетный процесс Российской Федерации. М.: Academia, 2003. 290 с.
3. Ларин А. П. Бюджетирование как современный инструмент управления. Новосибирск: НГУЭУ, 2004. 310 с.
4. www. gks. ra.
5. www. minfin. ra.
6. www. nalog. ra.
7. www. urbaneconomics. ru.
