CC BY
181
УДК 72.008
ДОЛГОВ А. В. БЕРДЮГИНА Ю. М.
анализ понятия «территория памятника»
Теоретическии
Долгов
Александр
Владимирович
кандидат архитектуры,
профессор,
член-корреспондент
РААСН,
Заслуженный
архитектор Российской
Федерации,
директор института
«УралНИИпроект
РААСН»
e-mail: mail@uniip.ru
В статье исследуется понятие «территория памятника». Авторы анализируют законодательства об охране историко-культурного наследия других государств. В статье намечен переход к разработке понятия «целесообразной или оптимальной территории памятника», необходимой для сохранения и раскрытия ценностного потенциала объекта культурного наследия в изменившихся условиях его окружения.
Ключевые слова: земли историко-культурного назначения, объект культурного наследия, территория памятника.
DOLGOVA. V. BERDIUGINA Y. M.
THEORETICAL ANALYSIS OF THE CONCEPT «TERRITORY OF THE MONUMENT»
The article explores the concept «territory of the monument». The authors analyze the legislation on the protection of historical and cultural heritage of other countries. The article outlined the transition to the development of the concept of «appropriate or optimal area of the monument». This is necessary to preserve, and disclose the value potential of cultural heritage in the changing conditions of its environment.
Keywords: lands of historical-culture significance, object of cultural heritage, territory of the monument.
Бердюгина Юлия
Маликовна
кандидат юридических наук, начальник договорного отдела института
«УралНИИпроект РААСН», заместитель директора по науке
и правовым вопросам e-mail: berdugina@uniip.ru
Общественно-политическая неудовлетворенность практикой применения законодательства в области сохранения объектов культурного наследия стала свершившимся фактом. Свидетельством тому — ожидаемое в сентябре 2014 г. рассмотрение в Министерстве культуры РФ проекта Основ государственной культурной политики РФ с привлечением представителей различных общественных и профессиональных сфер.
В появившихся редакциях данного проекта явно преобладает курс на пересмотр системы государственного управления, особенно посредством нормотворческой деятельности, предполагающей проведение «реформы понятийной, организационно-правовой, институциональной и методической стороны регулирования отношений в этих сферах» [1].
Действительно, правовое поле, созданное в начале 2000-х гг., давно не обрабатывалось как в понятийном, так и в институционально-методическом плане. Поэтому его потенциал не раскрыт в полной мере. Примером тому может служить одно из важнейших понятий Федерального закона № 73-Ф3 «территория памятника». Определение ему так и не дано. На практике «территория памятника» де факто является результатом проектирования и, возникая в проектном пространстве, становится
реальностью без определения, но с границами на плане. Предложенная законом конструкция не закрепляет права объектов культурного наследия на их жизненное пространство, без которого деградация и гибель памятников неизбежны, что и происходит.
Не имея своей территории, а лишь «прописку», памятник обречен на неблагоприятное воздействие окружающей среды, которая (особенно в крупных городах) интенсивно развивается и модернизируется. Важно и другое: памятник пытается «заявить о своих правах» на территорию, находясь на чужой земле (Иллюстрации 1-3).
Земля уже поделена, ее законные собственники не стремятся устроить для памятника некую резервацию. Наоборот, при существующем положении у собственника возникают планы на недопущение и избавление от непрошеного объекта любыми средствами. Эта типичная ситуация доказывает несовершенство законодательной нормы и необходимость ее изменения.
Попытаемся оценить саму возможность создания законодательной или профессионально-институционной нормы, способной регулировать данную ситуацию в интересах памятника. Какими самыми общими свойствами и качествами должна обладать данная норма? Каков ее статус и ранг в иерархии норм? Как,
56
© Долгов А. В., Бердюгина Ю. М., 2014
АКАДЕМИЧЕСКИЙ ВЕСТНИК УРАЛНИИПРОЕКТ РААСН 3 | 2014
Иллюстрация 1. Первоначальная историческая среда
Иллюстрация 2. Памятник в нарушенной (чужеродной) среде
Иллюстрация 3. Территория памятника в окружении освоенной территории
где и почему она может (или должна) возникнуть? Какой субъект сможет обеспечить ее исполнение и эффективное функционирование? В рамках статьи невозможно ответить на поставленные вопросы, но можно наметить новый путь их рассмотрения и раскрытия.
Действующее в настоящее время законодательство Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия устанавливает, что проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории памятника или ансамбля запрещаются, за исключением работ по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий, а также хозяйственной деятельности, не нарушающей целостности памятника или ансамбля и не создающей угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения. Поэтому среди органов государственной охраны объектов культурного наследия распространено убеждение о недопустимости использования территории объекта культурного наследия, которое часто приходит в противоречие с мнением градостроителей и собственников объектов культурного наследия (а также лиц, готовых инвестировать в развитие территорий, связанных с объектами культурного наследия).
Рассматривая ситуацию применительно к объектам культурного наследия, расположенным в крупнейших городах, можно отметить, что причины такого различия в подходах заключаются в различном понимании термина «территория объекта культурного наследия».
В настоящее время законодательство Российской Федерации не содержит в себе единообразного, законодательно закрепленного определения понятий «территория объекта культурного наследия» либо «территория памятника», что вызывает различные трактовки данных понятий.
В статье 31 находящегося на рассмотрении в Федеральном Собрании Российской Федерации законопроекта № 163864-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и отдельных законодательных актах Российской Федерации предпринята попытка закрепить определения понятий «территория объекта культурного наследия» и «границы территории объекта культурного наследия».
В соответствии с текстом законопроекта территорией объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью и установленная в соответствии с требованиями закона. В территорию объекта культурного наследия могут входить земли, земельные участки, части земельных участков, земли лесного фонда, водные объекты или их части, находящиеся в государственной или муниципальной собственности либо в собственности физических или юридических лиц. Границы территории объекта культурного
наследия могут не совпадать с границами существующих земельных участков.
Границы территории объекта культурного наследия, за исключением границ территории объекта археологического наследия, определяются проектом границ территории объекта культурного наследия на основании архивных документов, в том числе исторических поземельных планов и научных исследований с учетом особенностей каждого объекта культурного наследия, включая степень его сохранности и этапы развития. Изменение границ территории объекта культурного наследия может осуществляться в случаях выявления документов или результатов историко-архитектурных, историко-градострои-тельных, архивных и археологических исследований, отсутствовавших при подготовке утвержденного проекта границ территории объекта культурного наследия и дающих основания для пересмотра установленных границ территории объекта культурного наследия в порядке, установленном законодательством РФ.
С одной стороны, такой подход к пониманию территории объекта культурного наследия представляется верным и направленным на сохранение наследия. Но, с другой стороны, он не учитывает необходимости дифференцированного подхода к различным видам объектов культурного наследия, расположенным в крупнейших городах: это могут быть как единичные объекты культурного наследия, сохранившиеся уже в современной застройке, так и ансамбли, включающие в себя, например, совокупность памятников истории и элементы исторической городской среды, не имеющие статуса памятников истории и культуры. Венецианская хартия, принятая в 1964 г., установила, что памятник неотделим от истории, свидетелем которой он является, и от окружающей среды, где он расположен, но данное положение в крупнейших городах скорее актуально для сохранившихся ансамблей и достопримечательных мест.
В этой связи интересным представляется дифференцированный подход к регулированию статуса отдельных видов объектов культурного наследия. Тем более что существующий институт государственной историко-культурной экспертизы предполагает индивидуальный подход к каждому объекту культурного наследия.
В качестве примера дифференцированного подхода к объектам культурного наследия можно привести законодательство об охране историко-культурного наследия Кыргызской Республики, которое выделяет единичные объекты, — это археологические находки, предметы древности, элементы недвижимых памятников, подвергающиеся расчленению, антропологические и этнологические материалы, исторические реликвии, художественные произведения (живопись, графика, прикладное искусство, искусство кино и фотографии), документальные памятники, входящие в состав Национального архивного фонда, рукописные, машинописные, графические, кино-, фотодокументы, видео- и звукозаписи, а также редкие печатные издания, а также комплексные объекты — исто-
рически сложившиеся комплексы, фонды и коллекции указанных единичных объектов, рассматриваемые как единое целое, а также комплексы, фонды и коллекции естественно-научных ценностей, имеющие (как целое) историческую значимость [9].
В соответствии с законодательством Туркменистана, как отмечает И. Э. Мартыненко, к единичным недвижимым памятникам относятся исторические и мемориальные объекты, произведения монументального искусства, архитектуры (включая связанные с ними произведения монументального и декоративно-прикладного искусства), а к комплексным недвижимым памятникам — единые природно-исторические памятники, государственные историко-культурные заповедники, памятники истории, градостроительного искусства, архитектуры и археологические памятники. При этом в комплексных памятниках государственной охране подлежат не только входящие в их состав единичные памятники, но и все существенные для их сохранения объекты окружающей среды [10].
Охрана культурных ценностей в Туркменистане имеет предварительную, консервационную, реставрационную и специальную степень.
Предварительная степень охраны распространяется на объекты природного ландшафта, археологические и архитектурные объекты, произведения монументального искусства до установления их исторической значимости и стоимости. Без согласования с соответствующими уполномоченными органами государственной власти и управления запрещаются снос, уничтожение, раздел данных культурных ценностей, добавление их к новым строениям, перемещение в иные места и изменение их внешнего вида.
Консервационная степень охраны относится к культурным ценностям, подлежащим полному изъятию из пользования либо ограниченному использованию под контролем соответствующих уполномоченных органов государственной власти и управления. Данная степень охраны распространяется на рукописи, редкие архивные документы, редкие книги, заповедники и иные культурные ценности.
Реставрационная степень охраны распространяется на культурные ценности, нуждающиеся в реставрационных работах, для возвращения их первичного культурного значения. До применения реставрационной степени охраны в отношении объекта
может быть установлена консерва-ционная степень охраны.
Специальная степень охраны относится к объектам национального культурного достояния, включенным в Государственный реестр объектов национального культурного достояния Туркменистана.
Применительно к российским объектам культурного наследия, исходя из заложенного в Федеральном законе от 25 июня 2002 г. № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» индивидуального подхода к каждому объекту культурного наследия, представляется возможным определить как статус отдельных видов объектов культурного наследия в целом, так и особенности подхода к понятию «территория объекта культурного наследия» применительно к конкретному виду объекта культурного наследия (к памятнику, к ансамблю, к достопримечательному месту).
На сегодняшний день рассматриваемый законопроект в статье 51 устанавливает требования к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия. Так, в границах территории объекта культурного наследия:
1 На территории памятника или ансамбля запрещаются строительство объектов капитального строительства и увеличение объемно-пространственных характеристик, существующих на территории памятника или ансамбля объектов капитального строительства; проведение земляных, строительных, мелиоративных и иных работ, за исключением работ по сохранению объекта культурного наследия или его отдельных элементов, сохранению историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.
2 На территории достопримечательного места разрешаются работы по сохранению памятников и ансамблей, находящихся в границах территории достопримечательного места, работы, направленные на обеспечение сохранности особенностей достопримечательного места, являющихся основаниями для включения его в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и подлежащих обязательному сохранению; строительство объектов капитального строительства в целях вос-
создания утраченной градостроительной среды;осуществление ограниченного строительства, капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства при условии сохранения особенностей достопримечательного места, являющихся основаниями для включения его в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и подлежащих обязательному сохранению. 3 На территории памятника, ансамбля или достопримечательного места разрешается ведение хозяйственной деятельности, не противоречащей требованиям обеспечения сохранности объекта культурного наследия и позволяющей обеспечить функционирование объекта культурного наследия в современных условиях.
Кроме того, законопроект уже предполагает выделение особенностей государственной охраны памятников, являющихся произведениями монументального искусства (ст. 562), объектов культурного наследия, являющихся произведениями ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (ст. 563), достопримечательных мест (ст. 564). Например, закрепляется, что предметом охраны достопримечательного места являются его градостроительные, геологические, ландшафтные, объемно-пространственные, планировочные, архитектурно-стилистические характеристики, ценные элементы застройки и благоустройства, совместные творения человека и природы, объекты, представляющие интерес с точки зрения архитектуры, истории, археологии, этнологии и экологии, функциональное назначение и мемориальное значение указанного достопримечательного места.
Законопроектом предполагается, что сведения о границах территории объекта культурного наследия, об ограничениях использования объекта недвижимого имущества, находящегося в границах территории объекта культурного наследия, учитываются в государственном кадастре недвижимости в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном кадастре недвижимости.
При этом в данном законопроекте предлагается закрепить норму о том, что отсутствие в государственном кадастре недвижимости сведений, указанных в настоящем пункте,
не является основанием для несоблюдения требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия, установленных законодательством Российской Федерации. Однако данное положение заведомо ставит неограниченный круг лиц в положение потенциальных нарушителей законодательства Российской Федерации, поскольку отсутствие информации в государственном кадастре недвижимости не позволит адекватно оценивать сложившуюся ситуацию в отношении такого объекта культурного наследия.
В целом, рассматривая данный законопроект, можно отметить, что тенденция единообразного подхода ко всем видам объектов культурного наследия сохраняется, что положительно для сохранения объединений памятников в составе ансамблей и достопримечательных мест, но не позволяет решать вопросы, связанные с единичными объектами культурного наследия, находящимися в нарушенной исторической среде (чаще всего такие объекты разрушаются в связи с отсутствием финансирования со стороны инвесторов либо разрушаются намеренно), что препятствует градостроительному развитию территорий в крупнейших городах.
В соответствии с утвержденными Госгражданстроем и Министерством культуры СССР 25 февраля 1986 г. Методическими указаниями об использовании памятников истории и культуры как градоформирующих факторов при разработке генеральных планов и проектов детальной планировки городов одним из наиболее эффективных направлений в решении задач повышения качества и своеобразия планировки и застройки городов с ценным историко-культурным наследием является максимальное использование памятников, всех ценных элементов исторической среды, традиционных архитектурно-градостроительных особенностей как градоформирующих факторов, определяющих направленность преобразования и развития города, при которой обеспечивается сохранение и преемственное развитие своеобразных черт архитектурного облика, функциональной организации и планировочной структуры города, приемов его планировки и застройки. Пунктом 1.5 данных рекомендаций закреплялось, что при использовании памятников истории и культуры как градоформирующих факторов следует предусматривать в зависимости от конкретной ситуации: сохранение существующего значения памятников в функционально-планировочной организации и пространственной композиции города или района (в отдельных аспектах или в совокупности); восстановление утраченного ранее значения; поддержку и развитие значения памятников за счет новых элементов и взаимосвязей; изменение роли памятников в функционально-планировочной организации и пространственной композиции города.
Таким образом, для постоянного градостроительного развития территории в будущем важным будет являться проработка статуса отдельных видов объектов культурного наследия в крупнейших городах и его учет при подготовке градостроительных документов. Поскольку, как отмечает Д. В. Антропов, экономический механизм эффективного землепользования — это деятельность по реализации экономических инструментов, направленных на формирование зон с особыми условиями использования территорий режимообразующих объектов, оценку и компенсацию ущерба правообладателям земельных участков в этих зонах, формирование единого информационного ресурса об ограничениях в использовании земель [8].
В законодательстве многих западноевропейских стран правовые и экономические инструменты компенсаций и исполнения охранных обязательств разработаны достаточно давно и прочно вошли в повседневность.
В российских условиях отстают от созданной правовой базы специальные исследования по методам установления территорий памятников, учитывающие особенности объекта культурного наследия, степень их сохранности и свершившееся изменение окружающей среды.
Специалистам: архитекторам, градостроителям, искусствоведам — следует признать, что совпадение границ исторической территории памятника с вновь определяемой территорией памятника возможно лишь в случаях, когда памятник, прежде всего, территориальный объект: парк, сад, усадьба и т. д.
Заключение
Таким образом, в целях правового регулирования охраны и использования территорий памятников на освоенных территориях, в городских условиях, необходимо перейти к разработке понятия «целесообразной или оптимальной территории памятника», необходимой для сохранения и раскрытия ценностного потенциала объекта культурного наследия в изменившихся условиях его окружения.
Список использованной литературы
1 Проект «Основ государственной культурной политики». URL: http://www.rg.ru/2014/05/15/osnovi-dok. html.
2 Федеральный закон от 2 июня 2002 г. № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ» // СЗ РФ. 2002. № 26. Ст. 2519.
3 Международная хартия по консервации и реставрации памятников и достопримечательных мест (Венецианская хартия) от 31 мая 2014 г. // Международно-правовые документы по вопросам культуры. СПб., 1996.
4 Рекомендации по охране культурного и природного наследия на национальном уровне // Свод нормативных актов ЮНЕСКО. М., 1991.
5 Конвенция об охране архитектурного наследия Европы (г. Гранада, 3 октября 1985 г., ETS N 121). European Cultural Heritage — Volume I, II. A review of policies and practice. Council of Europe, 2003.
6 Законопроект № 163864-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main. nsf/SearchUD?OpenForm&Seq=1.
7 Методические указания об использовании памятников истории и культуры как градоформирующих факторов при разработке генеральных планов и проектов детальной планировки городов (утв. Госгражданстроем СССР, Минкультуры СССР 25.02.1986). М., 1988.
8 Антропов Д. В. Особенности землепользования в зонах с особыми условиями использования территорий. Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. № 11. С. 6-10.
9 Мартыненко И. Э. Понятие, состав и законодательство об охране историко-культурного наследия Кыргызской Республики // Культура: управление, экономика, право. 2013. № 1. С. 35-40.
10 Мартыненко И. Э. Понятие и состав историко-культурного наследия Туркменистана // Культура: управление, экономика, право. 2013. № 2. С. 21-26.
