CC BY
395
УДК 719
ДОЛГОВ А. В.
БЕРДЮГИНА Ю. М.
К вопросу о территориях, связанных с объектами культурного наследия
В статье исследуются понятия, закрепленные в действующем законодательстве РФ для территорий, связанных с объектами культурного наследия. Авторы предлагают универсальное понятие «территория историко-культурного назначения» для формирования документов территориального планирования в градостроительной деятельности.
Ключевые слова: земли историко-культурного назначения, объект культурного наследия, зоны с особыми условиями использования территорий, территории историкокультурного назначения.
Долгов
Александр
Владимирович
директор института
«УралНИИпроект
РААСН»,
член-корреспондент
РААСН,
кандидат архитектуры, профессор, Заслуженный архитектор Российской Федерации
Бердюгина
Юлия
Маликовна
начальник договорного отдела института «УралНИИпроект РААСН», кандидат юридических наук
e-mail: berdugina@uniip.ru
DOLGOV A. V.
BERDIUGINA Y. M.
TO THE QUESTION OF TERRITORIES ASSOCIATED WITH THE OBJECTS OF CULTURAL HERITAGE
The article explores the concepts embodied in the legislation of the Russian Federation for the areas associated with the objects of cultural heritage. The authors offer the generic notion of «territory of historical and cultural purpose» for the formation of territorial planning documents in town-planning activity.
Keywords: lands of historical and cultural purpose, subject of cultural heritage, areas with special land use conditions, the territory of historical and cultural purpose.
На протяжении последних десятилетий в Российской Федерации идет процесс совершенствования законодательства в области градостроительной деятельности, земельного законодательства, законодательства в области государственной охраны объектов культурного наследия. Однако в настоящее время сохраняется противоречие между требованиями законодательства о сохранении культурного наследия и потребностями развития территорий и населенных мест. Этому способствует и отсутствие единых четких понятий на стыке законодательства в области градостроительной деятельности и в области государственной охраны объектов культурного наследия.
Особенно остро это проявляется в процессе подготовки документов территориального планирования, поскольку на сегодняшний день в Российской Федерации отсутствует единая методика (рекомендации) по сохранению и использованию территорий, связанных с объектами культурного наследия.
В действующем законодательстве РФ содержится несколько понятий, имеющих отношение к территориям, связанным с объектами культурного наследия.
Так, например, Земельный кодекс РФ устанавливает подразделение земель в Российской Федерации по целевому назначению, в соот-
ветствии с которым земли историко-культурного назначения входят в состав земель особо охраняемых территорий и объектов (ст. 7, 94 Земельного кодекса РФ). В соответствии со ст. 99 Земельного кодекса РФ к землям историко-культурного назначения относятся земли: объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия; достопримечательных мест, в том числе мест бытования исторических промыслов, производств и ремесел; военных и гражданских захоронений, при этом на отдельных землях историко-культурного назначения, в том числе землях объектов культурного наследия, подлежащих исследованию и консервации, может быть запрещена любая хозяйственная деятельность.
Статья 99 Земельного кодекса РФ закрепляет разные правовые режимы территорий, с которыми связаны объекты культурного наследия, в зависимости от их расположения: 1) в пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель; 2) использование земельных участков, не отнесенных к землям историкокультурного назначения и расположенных в зо-
нах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры.
Тем самым законодатель выделяет две категории территорий, связанных с объектами культурного наследия:
• территории за пределами земель населенных пунктов (это непосредственно земли историко-культурного назначения);
• территории в пределах земель населенных пунктов, на которые распространяются правила землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры.
В свою очередь, ст. 5 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» дает широкое определение землям историко-культурного назначения, не разграничивая территории, которые находятся в пределах земель населенных пунктов и за их пределами: земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации.
Таким образом, два указанных федеральных закона, закрепляя правовую связь между объектом культурного наследия и территорией, на которой он расположен, по-разному определяют содержание понятия «земли историко-культурного назначения», что уже усложняет правовое регулирование вопросов, касающихся территорий, связанных с объектами культурного наследия.
Обратимся к территориям, связанным с объектами культурного наследия, расположенными в границах земель населенных пунктов.
Согласно ст. 36 Градостроительного кодекса РФ градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.
Однако действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах
территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия.
Поэтому в пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение. Земельные участки, имеющие особое историко-культурное значение, используются в соответствии с требованиями, установленными к землям историко-культурного назначения (в соответствии с Градостроительным кодексом РФ зоны с особыми условиями использования территорий — это, в том числе, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации).
Статья 30 Градостроительного кодекса РФ устанавливает, что на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия. Земельные участки, на которых находятся объекты, не являющиеся памятниками истории и культуры, но расположенные в границах зон охраны памятников истории и культуры, используются в соответствии с градостроительными регламентами, установленными с учетом требований охраны памятников истории и культуры. Свод правил СП 42.13330.2011 «СНиП 2.07.01-89. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений» (утв. приказом Министерства регионального развития РФ от 28 декабря 2010 г. № 820) дополняет: при выделении территориальных зон и установлении регламентов их использования необходимо учитывать также ограничения на градостроительную деятельность, обусловленные установленными зонами особого регулирования. В их числе: зоны исторической застройки, историко-культурных заповедников; зоны охраны памятников истории
и культуры; зоны особо охраняемых природных территорий.
Статья 34 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» определяет, что в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта, при этом необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.
Охранная зона — территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия; зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности — территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений; зона охраняемого природного ландшафта — территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, запрещающий или ограничивающий хозяйственную деятельность, строительство и реконструкцию существующих зданий и сооружений в целях сохранения (регенерации) природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурного наследия.
Порядок разработки проектов зон охраны объектов культурного наследия, требования к режиму использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон установлен Постановлением Правительства РФ от 26 апреля 2008 г. № 315 «Об утверждении Положения
о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации». Положение, в частности, определяет, что в целях обеспечения сохранности объектов культурного
наследия в их исторической среде на сопряженной с ними территории в проектах генеральных планов следует учитывать установленные зоны охраны объектов культурного наследия, которыми могут быть: архитектурные ансамбли и градостроительные комплексы, такие как исторический центр города, кварталы, площади, улицы, системы или элементы планировки и застройки; отдельно стоящие здания и сооружения; произведения садовопаркового и ландшафтного искусства; памятные места, связанные с историческими событиями; памятники археологии, произведения монументального искусства.
Проект зон охраны объекта культурного наследия представляет собой документацию в текстовой форме и в виде карт (схем), содержащую описание границ проектируемых зон и границ территорий объектов культурного наследия, расположенных в указанных зонах, проекты режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон.
При разработке проектов генеральных планов следует учитывать, что границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия, в соответствии с частью 3 статьи 34 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения — органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного значения — в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации.
Так, например, в отношении земельных участков, имеющих особое историко-культурное значение, с учетом определения, что «зоны с особыми условиями использования территорий — охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры)
народов Российской Федерации (далее — объекты культурного наследия), водоохранные зоны, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации» (Приказ Министерства регионального развития РФ от 26 мая 2011 г. № 244 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов»), Правила землепользования и застройки городского округа — муниципального образования «город Екатеринбург» закрепили следующие положения.
Статья 49 данных Правил утверждает карту зон действия ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия территории муниципального образования «город Екатеринбург». Информация, отраженная на настоящей карте, используется с учетом следующих положений:
1 до вступления в силу Правил документом, регулирующим использование недвижимости с позиций охраны объектов культурного наследия на территории муниципального образования «город Екатеринбург», являлся раздел «Проект зон охраны памятников истории и культуры города Екатеринбурга» Генерального плана;
2 на карте отражены: решения указанного раздела Генерального плана; положения, подготовленные с учетом развития решений указанного раздела Генерального плана;
3 отраженная на настоящей карте информация используется вплоть до введения в действие в установленном порядке проекта зон охраны объектов культурного наследия;
4 после вступления в силу в установленном порядке проекта зон охраны объектов культурного наследия: регулирование использования недвижимости с позиций охраны объектов культурного наследия осуществляется на основе проекта зон охраны объектов культурного наследия; в Правила вносятся соответствующие изменения в виде отображения картографической информации проекта зон охраны объектов культурного наследия, а также описания ограничений, содержащихся в указанном проекте.
В соответствии со ст. 53 Правил ограничения, налагаемые на объекты капитального строительства, которые
не являются объектами культурного наследия (памятниками архитектуры, истории, археологии, монументального искусства, стоящими на государственной охране), распространяются на указанные объекты, которые расположены в границах зон, определенных на карте зон действия ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия территории муниципального образования «город Екатеринбург».
Данные ограничения излагаются применительно к:
• территориям памятников — земельным участкам или их частям, на которых расположены объекты недвижимости, включенные в реестр объектов культурного наследия;
• охранным зонам памятников — земельным участкам, на которых располагаются объекты недвижимости, не являющиеся объектами культурного наследия;
• зонам регулирования застройки «А» — земельным участкам, на которых располагаются объекты недвижимости, не являющиеся объектами культурного наследия;
• зонам регулирования застройки «Б» — земельным участкам, на которых располагаются объекты недвижимости, не являющиеся объектами культурного наследия;
• зоне охраны пойменной части реки Исеть в пределах первой береговой террасы.
Требования государственных органов охраны объектов культурного наследия к назначению, параметрам и размещению объектов капитального строительства, а также информация об объектах культурного наследия, выявленных объектах культурного наследия и объектах, представляющих собой историко-культурную ценность, излагаются в виде ограничений, определенных утвержденным проектом зон охраны объектов культурного наследия, и включаются в градостроительные планы земельных участков.
Таким образом, положения Градостроительного кодекса РФ и Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», дополняя друг друга, формируют содержание понятия «зоны с особыми условиями использования территорий». Однако зоны с особыми условиями использования территорий, как правило, не включают в себя территорию, находящуюся непосредственно под объектом культурного на-
следия и непосредственно связанную с ним (поскольку такая территория имеет свой собственный правовой режим, определяющий особенности ее использования), за исключением случаев, когда охранная зона объекта культурного наследия включает в себя территорию под таким объектом культурного наследия, устанавливая соответствующий режим охранной зоны.
Нужно отметить ст. 35 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», которая, в частности, устанавливает, что проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории памятника или ансамбля запрещаются, за исключением работ по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий, а также хозяйственной деятельности, не нарушающей целостности памятника или ансамбля и не создающей угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения, при этом не указывая, что такое «территория памятника».
В действующем законодательстве существуют следующие определения, закрепляющие связь территорий и объектов культурного наследия:
• п. 2 Приказа Минкультуры СССР от 13.05.1986 г. № 203 «Об утверждении «Инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры» закрепляет, что недвижимые памятники истории и культуры подлежат охране и использованию как единое целое с территорией памятников и связанными с ними сооружениями и другими объектами. Территорией недвижимого памятника истории и культуры является земельный участок, непосредственно занимаемый памятником и связанный с ним исторически и функционально;
• Постановление Совета Министров СССР от 16.09.1982 г. № 865 «Об утверждении Положения
об охране и использовании памятников истории и культуры» определяет, что исторические центры, кварталы, площади, улицы, памятные места, культурные слои древних городов и других населенных пунктов, природные и искусственные ландшафты, представляющие особую историческую, археологическую, градостроительную и ар-
хитектурную ценность, могут быть объявлены историко-культурными заповедными территориями (местами) Советами Министров союзных республик, не имеющих областного деления, Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами краевых, областных, городских (городов республиканского подчинения) Советов народных депутатов в порядке, установленном законодательством союзных республик;
• Постановление Правительства Москвы от 27.01.2004 г. № 28-ПП «О реализации положений Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» в части подготовки проекта закона Российской Федерации «Об отнесении находящихся в государственной собственности объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности» вместе с «Концепцией отнесения находящихся в государственной собственности объектов культурного наследия к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности» на уровне субъекта РФ закрепило следующее определение. Территория объекта культурного наследия — это земли историкокультурного назначения, исторически и функционально связанные с объектом культурного наследия, граница, режим охраны и использования которых установлены с учетом требований государственной охраны объектов культурного наследия в порядке, определенном федеральным законодательством.
Интересны положения «ТСН ПЗП-99 МО (ТСН 30-303-2000 МО). Планировка и застройка городских и сельских поселений приняты и введены в действие Распоряжением Мин-облстроя от 17.12.1999 г. № 339, где в п. 14.3 закрепляется, что территории объектов историко-культурного наследия представляют собой неделимые парцеллы (земельные участки), являющиеся материальной, пространственной, юридически значимой основой объектов историко-культурного наследия как недвижимости. Территории объектов историкокультурного наследия являются обя-
зательным элементом опорного плана поселения или территории, имеющих памятники истории и культуры, другие объекты историко-культурного наследия.
Следует отметить, что территория объекта культурного наследия существует только при наличии объекта культурного наследия и должна определяться как результат историкокультурного, архитектурного, градостроительного исследования объекта культурного наследия и связанной с ним территории. Статус должен утверждаться органом, осуществляющим государственную охрану объектов культурного наследия на основании результатов государственной историко-культурной экспертизы.
Территории объектов культурного наследия должны наноситься на историко-архитектурном плане в процессе его развития после первой стадии — нанесения исторических зданий, строений, ландшафтов, выявленных первоначально.
В свете вышесказанного представляется возможным определить территорию объектов культурного наследия — территории, на которых располагаются объекты культурного наследия (здание, историческое благоустройство, ценные исторические ландшафты, отнесенные к предмету охраны) и границы которых определяются в ходе историко-культурного (архитектурного, археологического, градостроительного) исследования и утверждаются органом государственной охраны объектов культурного наследия на основании результатов государственной историко-культурной экспертизы.
Кроме того, в связи с необходимостью разработки универсального понятия «территория историкокультурного назначения» в качестве основы для формирования методики по сохранению и использованию территорий, связанных с объектами культурного наследия, можно предположить, что данное понятие должно иметь следующие признаки:
• учитывать возможность целевого развития территории. Приведенные выше понятия: земли историко-культурного назначения, зоны с особыми условиями использования, территория объекта культурного наследия на сегодняшний день в основном фиксируют фактическую взаимосвязь земли с объектом культурного наследия, но не закладывают связь с градостроительным развитием территорий. Цели развития территорий могут быть разными: создание туристских (определение
территорий объектов культурного наследия в качестве «визитных карточек» поселений), рекреационных, исторических, образовательных мест — здесь важным аспектом является взаимосвязь объектов культурного наследия, расположенных в конкретном поселении, с целями его развития. Например, для поселения, входящего в гостевой маршрут, важно выделение объектов культурного наследия, интересных потенциальным туристам, а для отдаленных от гостевых маршрутов городов — возможное включение объектов культурного наследия в образовательную среду.
Территория историко-культурного назначения может быть установлена как результат административного решения, основанного на проектных решениях и исследованиях, и нацеленного на сохранение и использование историко-культурного потенциала населения или на его создание. Примером могут служить территории историко-культурного назначения, возникающие в поселениях, не сохранивших культурных артефактов, и обусловленные острой потребностью туристских и культурно-образовательных целей общества поселений, — Ханты-Мансийск, Малые Карелы, Березов и т. д.;
• включать не только территорию, непосредственно находящуюся под объектом культурного наследия, но и территорию, на которую распространяются требования для зон с особыми условиями использования территорий, с закрепленными (зарегистрированными) границами. Отметим, что в соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации относятся объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульпуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством
эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры. Объекты культурного наследия подразделяются на следующие виды: памятники, ансамбли, достопримечательные места;
• объединять не один объект культурного наследия, а группу (скопление) объектов культурного наследия, а также объекты, не являющиеся объектами культурного наследия, но позволяющие сохранить историческую, культурную среду;
• соответственно устанавливать единый проект зон охраны на данную территорию;
• формироваться путем принятия нормативного акта соответствующего компетентного органа (например, положения о развитии конкретной территории историкокультурного назначения), прошедшего предварительно публичные слушания, поскольку потенциальные ограничения при использовании таких территорий и выделение бюджетных средств должны найти поддержку граждан;
• предусматривать финансовую помощь от органов государственной власти,государственно-частного партнерства, направленную на целевое развитие территорий. Данный признак является важным, поскольку необходимо поддержание жизнеспособности объектов культурного наследия (ремонт, реставрация), а также необходимо учитывать компенсационные мероприятия;
• являться не просто территорией, а территорией, в отношении которой установлен специальный правовой режим.
Представляется возможным дать следующее определение понятию «территория историко-культурного назначения» — это территория, на которой расположен один объект или группа объектов культурного наследия и которая включает в себя зоны с особыми условиями использования, имеющая специальный правовой режим, установленный в результате специального исследования (обоснования) принятым в отношении нее нормативным актом, содержащим целевое развитие данной территории и предусматривающим финансирование мероприятий, направленных на внутреннее развитие данной территории, а также имеющую свои границы, определяемые в установленном законодательством Российской Федерации порядке.
Заключение
Применение унифицированных и конкретизированных в законодательстве Российской Федерации понятий «территория объекта культурного наследия» и «территория историко-культурного назначения», а также иных понятий в сфере охраны объектов культурного наследия позволит прийти к единой методике территориального регулирования в данной сфере.
Список использованной литературы
1 Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-Ф3 // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
2 Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. I). Ст. 16.
3 Федеральный закон от 2 июня 2002 г. № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ» // СЗ РФ. 2002. № 26. Ст. 2519.
4 Постановление Правительства РФ от 26 апреля 2008 г. № 315 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. № 18. Ст. 2053.
5 Приказ Министерства регионального развития РФ от 26 мая 2011 г. № 244 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов» // Нормирование в строительстве и ЖКХ : информ. бюлл. 2011. № 4.
6 Решение Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 г. № 68/48 «Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа — муниципального образования «город Екатеринбург» // Вестн. Екатеринбургской городской Думы. 2007. № 135. С. 3.
7 Долгов А. В. Методические рекомендации по оценке проектных решений реконструктивных дополнений на объектах культурного наследия (на правах рукописи) / УралНИИпроект РААСН. Екатеринбург, 2008.
8 Градостроительное планирование достопримечательных мест : в 2 т. Т. 1 : Основы планирования. М., 2012.
9 Градостроительное планирование достопримечательных мест : в 2 т. Т. 2 : Методы и приемы планирования. М., 2012.
