CC BY
14
Губин Н.П.,
соискатель кафедры финансов РГЭУ (РИНХ),
начальник отдела защиты прав потребителей ФБУЗ «ЦГиЭ в РО» E-mail: [email protected]
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ
ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ФИНАНСОВО-КРЕДИТНЫХ ПРОДУКТОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В данной статье рассматриваются экономико-правовые аспекты и ключевые элементы системы государственного финансового и банковского контроля, их понятие, содержание и виды. Рассмотрены проблемные вопросы действия механизма государственного контроля на практике и его нормативно-правовое регулирование в российском и международном законодательстве в контексте основного перечня финансово-кредитных продуктов, наиболее востребованных на финансовом рынке России с учетом реалий современной рыночной экономики.
Ключевые слова: государственный контроль, финансово-кредитные продукты.
Gubin N.P.
THEORETICAL FEATURES OF STATE CONTROL OF FINANCIAL AND CREDIT PRODUCTS IN THE RUSSIAN FEDERATION
This article discusses the economic and legal aspects and key elements of the system of state financial and banking supervision, their concept, content and types, as well as the problematic issues of the mechanism of state control in practice and legal regulation in Russian and international legislation in the context of the core list financial and credit products, the most
popular on the Russian financial market, taking into account the realities of the modern market economy.
Keywords: state control of financial and credit products.
Как отмечается в Распоряжении Правительства РФ от 29.12.2008 № 2043-р «Об утверждении Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года» [1, 1], в целях реализации задачи по совершенствованию правового регулирования на финансовом рынке необходимо повышение эффективности регулирования финансового рынка путем развития системы пруденциального надзора в отношении участников финансового рынка (прим. пруденциальный надзор -предварительный, ранний надзор, позволяющий регистрировать потенциальные возможности осложнений и проблем в деятельности финансовых институтов), а также повышение эффективности контрольно-надзорной деятельности Банка России и иных органов государственной власти, осуществляющих контроль за деятельностью, связанной с реализацией финансово-кредитных продуктов, в пределах своей компетенции.
Сегодня динамичное развитие рынка финансовых продуктов, диверсификация финансовых инструментов, появление комплексных финансовых продуктов вызывают все более сложные вопросы у российских потребителей финансовых услуг. Уровень финансовой грамотности населения и эффективная защита прав потребителей в финансовой сфере имеют решающее значение для повышения финансовой безопасности граждан, обеспечения стабильности финансовой системы и формирования в Российской Федерации справедливого, прозрачного и конкурентного рынка финансовых продуктов.
Современный финансовый рынок характеризуется многообразием и ком-
плексным характером услуг, предоставляемых финансовыми организациями потребителям.
Наряду с наиболее распространенными финансово-кредитными продуктами, как правило, предоставляемыми в форме банковских услуг, а именно переводом денежных средств, кредитами и депозитами, на рынке расширяется оказание финансовых услуг, предоставляемых некредитными финансовыми организациями, среди которых профессиональные участники рынка ценных бумаг, управляющие компании инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда и негосударственного пенсионного фонда, акционерные инвестиционные фонды, субъекты страхового дела, негосударственные пенсионные фонды, микрофинансовые организации, кредитные потребительские кооперативы, жилищные накопительные кооперативы и сельскохозяйственные кредитные потребительские кооперативы.
Для эффективного, устойчивого и справедливого функционирования финансового рынка необходимо наличие следующих взаимосвязанных компонентов при обеспечении непрерывного и эффективного функционирования механизма государственного контроля:
- ответственная политика и деловая этика финансовых институтов;
- конкурентная среда;
- доступность финансовых услуг;
- нормативное регулирование;
- защита прав потребителей финансовых услуг;
- финансовая грамотность населения.
Первые четыре компонента являются инструментами, сдерживающими влияние поставщиков финансовых продуктов, тогда как остальные компоненты усиливают влияние потребителей. Рынок является устойчивым, когда взаимное влияние поставщиков и потребителей финансовых продуктов становится уравновешенным [5, 64].
Рисунок 1 - Структура рынка финансовых услуг [5, 11]
Исходя из этого, особый научный и практический интерес представляет стремительная трансформация и модернизация линейки финансово-кредитных продуктов, под которыми в данной статье мы будем подразумевать конечные
результаты экономической деятельности банков и страховых компаний, в форме широчайшего номенклатурного перечня финансовых услуг, а также система комплекса мер государственного контроля и надзора в части обеспечения
соблюдения правовых норм банковского, гражданского и международного законодательства.
Для правильного понимания системной, причинно-следственной взаимосвязи видов финансовых продуктов, реализуемых в форме соответствующих услуг потребителям и механизма осуществления комплекса мер государственного контроля и надзора за обеспечением прав и законных интересов участников финансового рынка России, необходимо дифференцировать и разграничить само первичное содержание понятия «финансовый контроль» и механизм его реализации.
Финансовый контроль - древнейшая функция и одно из основных условий существования государства, развития общества на пути к экономическому и социальному благополучию. За последние полтора десятка лет коренным образом изменились экономические, политические и социальные начала российского общества, что оказало большое влияние на осуществление государством возложенных на него экономических функций и закономерно обусловило необходимость создания системы контроля и надзора за финансово-хозяйственной деятельностью участников рыночных отношений [6, 11].
В связи с этим точный акцент в данном контексте сделан в трудах Э.Б. Аткинсона и Дж.Э. Стиглица, которые отмечают, что «государство играет существенную роль в функционировании современной рыночной экономики, т.к. предотвращает ее «хаотичное» развитие - посредством узаконивания прав собственности, контроля за денежно-кредитными и финансовыми операциями, регулирования доступа к экономической деятельности и т.д.» [2, 23].
При этом следует разграничивать понятия государственного финансового контроля, осуществляемого в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федера-
ции и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и контроля, осуществляемого органами государственной власти за деятельностью финансовых организаций, реализующих финансово-кредитные продукты физическим и юридическим лицам.
Так, в частности, в первом случае контроль осуществляется такими государственными органами, как Счетная палата РФ, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся, соответственно, органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля), Федеральное казначейство (финансовые органы субъектов Российской Федерации или муниципальные образования), а во втором случае это Минфин РФ, Ро-спотребнадзор, Федеральная антимонопольная служба, Центральный банк РФ, суды.
На наш взгляд, наиболее широкую представленность в линейке финансово-кредитных продуктов имеют услуги, по большей части ориентированные на физических лиц, т.е. потребителей. Это связано прежде всего с тем, что размер прибыли от реализации таких продуктов экономически более привлекателен для хозяйствующих субъектов, реализующих продукты за счет повышенного спроса неопределенного круга лиц, ежедневно вовлеченных в российский потребительский рынок финансовых продуктов.
При этом для объективности следует отметить, что в последнее время наблюдается охлаждение рынка потребительского кредитования, снижение доверия населения к кредитно-финансовым организациям, и, как следствие, переориентация сберегательных
стратегий с депозитов на хранение денежных средств в наличной валюте и прочие законодательные, микро- и макроэкономические изменения сказались на стратегиях российских банков [8, 1].
В связи с этим для целей настоящей статьи финансовые продукты ограничены услугами, оказываемые гражданам в связи с предоставлением, привлечением и (или) размещением денежных средств и их эквивалентов, выступающих в качестве самостоятельных объектов гражданских прав. К таким услугам относится предоставление кредитов (займов), открытие и ведение текущих и иных банковских счетов, привлечение банковских вкладов (депозитов), обслуживание банковских карт, ломбардные операции, а также услуги страхования.
Круг финансовых организаций, описанных в настоящей статье, ограничен кредитными, микрофинансовыми, страховыми организациями, кредитными потребительскими кооперативами граждан и ломбардами.
Теперь, вернувшись к элементам государственного контроля, рассмотрим вопросы полномочий и взаимодействия субъектов данного контроля и надзора, а именно:
- Минфин России (федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере страховой, банковской, микрофинансовой деятельности, кредитной кооперации, финансовых рынков, государственного регулирования деятельности негосударственных пенсионных фондов, управляющих компаний);
- Роспотребнадзор (уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по надзору в сфере защиты прав потребителей);
- ФАС России (федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в том числе антимонопольное ре-
гулирование и защиту конкуренции в финансовой сфере, а также государственный надзор за соблюдением законодательства о рекламе);
- государственные органы исполнительной власти в субъектах Российской Федерации и органы местного самоуправления (рассмотрение жалоб и консультирование потребителей, предъявление исков в суды);
- Банк России (регулирование, контроль и надзор в банковской сфере, страховом секторе, рынке ценных бумаг, а также надзор в национальной платежной системе);
- суды (отправление правосудия, выдача постановлений о прекращении и предотвращении дальнейшего нарушения прав потребителей).
Теперь рассмотрим их полномочия более подробно.
Минфин России осуществляет принятие нормативных актов в сфере регулирования финансовых рынков совместно с Банком России (в части требований финансовой устойчивости страховщиков, порядка размещения средств резервного фонда кредитного потребительского кооператива и др.). Эта деятельность непосредственно не направлена на защиту прав потребителей, однако создание нормативной правовой базы является важным аспектом соблюдения прав участников финансового рынка. Кроме того, в ведении Минфина России находится ежегодный мониторинг тарифов ОСАГО и их обоснованности. В настоящее время Минфин России и Роспотребнадзор осуществляют совместную работу по реализации проекта «Содействие повышению уровня финансовой грамотности населения и развитию финансового образования в Российской Федерации», запуск которого состоялся в апреле 2011 года.
На основании п. 1 ст. 40 Закона РФ «О защите прав потребителей», федеральный государственный надзор в
области защиты прав потребителей (в том числе в финансовой сфере) осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Функции такого органа выполняет Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор).
Должностные лица Роспотребна-дзора имеют достаточно широкие возможности в сфере защиты прав потребителей: запрашивать и получать от госорганов и поставщиков финансовых продуктов необходимые документы (в т.ч. для проведения административных расследований), выдавать поставщикам финансовых услуг предписания о прекращении (устранении) нарушений прав потребителей (обязательных требований), рассматривать дела об административных правонарушениях в области защиты прав потребителей и принимать меры по их предотвращению, направлять в уполномоченные органы материалы, связанные с нарушениями обяза-
тельных требований, для решения вопросов о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений, а также обращаться в суд с заявлениями в защиту прав потребителей (законных интересов неопределенного круга потребителей) и с заявлениями о ликвидации поставщика финансовых продуктов, реализуемых в форме услуг.
Так, в частности, в 2014 году в Ро-спотребнадзор и его территориальные органы поступило 28 727 обращений в отношении нарушений прав потребителей финансовых продуктов, что на 52% больше аналогичного показателя 2013 года. Самыми многочисленными остаются письменные обращения граждан (22 949 обращений, или 80%) (рис. 2). Доля обращений потребителей финансовых продуктов в общем объеме обращений, поступавших в Роспотребна-дзор, по-прежнему остается существенной (4,5%), что на 1,1% больше по сравнению с 2013 годом.
Рисунок 2 - Динамика количества рассмотренных Роспотребнадзором обращений граждан по защите прав потребителей финансовых продуктов
В структуре обращений граждан преобладают обращения, связанные с нарушением прав потребителей органи-
зациями банковского сектора - 19 037 обращений (66%) и страховыми организациями - 8 378 обращений (29%).
Структура обращений потребителей по ренных Роспотребнадзором в 2014 году,
видам финансовых продуктов, рассмот- представлена на рисунке 3.
Рисунок 3 - Структура обращений потребителей по видам финансовых продуктов, рассмотренных Роспотребнадзором в 2014 году
В свою очередь, ФАС России является уполномоченным органом по контролю за соблюдением законодательства о рекламе, и в сфере реализации своих полномочий на него ложатся функции обработки жалоб потребителей на ущемление их прав в связи с недобросовестной рекламой в сфере финансовых услуг.
Фактически Центральный банк РФ представляет собой орган банковского регулирования и банковского, а также страхового надзора. Одной из целей регулирования и надзора является защита интересов вкладчиков и кредиторов. В связи с этим в адрес Банка России, так же как и в адрес Роспотребнадзора, поступают жалобы от клиентов кредитных организаций на качество обслуживания.
В связи с этим особый научный и практический интерес представляет взгляд Колесникова Ю.А. [7, 66], который в своей статье рассматривает проблему создания универсального органа регулирования на финансовом рынке России, а также проводит анализ концепций создания и деятельности финансового мегарегулятора и раскрывает взаимосвязь между создаваемым международном финансовым центром в Российской Федерации и генезисом
преобразования федеральных органов исполнительной власти в мегарегулятор финансового рынка. В статье он весьма точно обозначает свою позицию, которая солидарна с мнением Сысоевой А.В., о том, что обстоятельства, предопределяющие необходимость создания подобной государственной структуры (мегарегулятора), не исчерпали себя.
И эта задача должна решаться в рамках более общих процессов реформирования финансовой системы, тем более на фоне кризисных явлений. Необходимость реорганизации различных частей единого финансового рынка (банковской, страховой, факторинговой, лизинговой и т.д.), функционирующих на одних и тех же началах, в последние годы существенно усиливается [9, 55].
Другой сферой ответственности Банка России является регулирование развития национальной платежной системы.
Суды осуществляют свои полномочия в сфере защиты прав потребителей в случае, если не удалось добиться защиты прав в досудебном порядке [4, 22].
Определив структурные элементы системы государственного контроля и надзора, мы плавно подходим к необходимости раскрытия понятий, содержа-
щихся в самих определениях «государственный контроль (надзор)», дифференциация видов которого также достаточно вариативна.
Так, в частности, наиболее точное и юридически емкое определение содержится в ст. 2 Федерального закона № 294 от 26.12.2008 (ред. от 06.04.2015) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и выглядит следующим образом:
1) государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также - юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществле-
нии деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями;
2) федеральный государственный контроль (надзор) - деятельность федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на всей территории Российской Федерации. Порядок организации и осуществления федерального государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности устанавливается Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации в случае, если указанный порядок не установлен федеральным законом. Полномочия Российской Федерации по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) в отдельных сферах деятельности могут быть переданы для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами [3, 15].
Конечно же, возникает вопрос: в отношении каких финансово-кредитных продуктов все или только отдельные виды государственного контроля необходимы в большей или меньшей степени? Какие критерии должны применяться при определении приоритетных объектов такого контроля?
Для полного ответа на данные вопросы необходимо прежде всего исходить из сложившейся экономической ситуации на международном и внутреннем финансовых рынках, а также на потребительском рынке РФ в целом.
Развивающийся рынок финансовых услуг в условиях макроэкономической нестабильности зачастую подвержен мало предсказуемым изменениям, что во многом определяет необходимость наличия адекватной нормативной правовой базы, обеспечивающей надлежащую защиту прав потребителей финансовых продуктов и минимизацию их рисков в условиях постоянно возникаю-
щих вызовов в этой сфере. В этих условиях меняются правила реализации финансовых продуктов в форме услуг, законодательные требования к оказанию этих услуг и, соответственно, законодательные нормы о защите прав потребителей финансовых продуктов [4, 22].
Так, в частности, в 2014 году российский рынок финансовых продуктов развивался в условиях существенного замедления роста российской экономики и ожидания рецессии. Наряду с такими внешними факторами, как сложная геополитическая обстановка, введение санкций в отношении российских банков и компаний, снижение всевозможных рейтингов, усиление оттока частного капитала, падение цен на нефть и другие негативные тенденции в российской экономике были усилены сохраняющейся сырьевой направленностью и отсутствием структурных преобразований в экономике. Проблемная ситуация на валютном рынке в конце года обусловила напряженность на розничном финансовом рынке и рост просроченной задолженности населения по кредитам, особенно по ипотечным кредитам в иностранной валюте [4, 27].
Таким образом, можно констатировать, что в достаточно сложных макроэкономических условиях существенно возрастают риски для потребителей финансовых продуктов, связанные с ужесточением условий кредитования, активизацией недобросовестных участников финансового рынка, возникновением различных финансовых пирамид, а также крайне невысоким уровнем финансово-правовой грамотности населения России. Указанные риски приводят к необходимости совершенствования государственной политики в части совершенствования комплексного механизма государственного контроля все более расширяющегося перечня внедрения комплексного подхода к обеспечению защиты прав потребителей финансовых продуктов, преимущественно
ориентированного на физических лиц, т.е. потребителей.
По нашему мнению, эффективность такого контроля может быть обеспечена только в тесном системном взаимодействии различных институтов государственной власти, общественных организаций и представителей предпринимательского корпуса. БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Распоряжение Правительства РФ от 29.12.2008 № 2043-р «Об утверждении Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года». Собрание законодательства РФ, 19.01.2009, № 3, ст. 423 // СПС «КонсультантПлюс». - 2013.
2. Аткинсон Э.Б., Стиглиц Дж.Э. Лекции по экономической теории государственного сектора : учебник / пер. с англ. ; под ред. Л.Л. Любимова. - М.: Аспект Пресс, 1995. - 832 с.
3. Бирюкова Т.А., Егоров Ю.В., Курманов Э.Р., Кухаренко Т.А., Филатова А.В., Челпаченко О.А. Комментарий к Федеральному закону от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (постатейный) / под ред. А.В. Филатовой // СПС Консультант Плюс. - 2013.
4. Доклад Роспотребнадзора «О состоянии защиты прав потребителей в финансовой сфере в 2013 году» / Министерство финансов Российской Федерации. - 200 с.
5. Защита прав потребителей в Российской Федерации в 2014 году: Государственный доклад. - М.: Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, 2015. - 308 с.
6. Каратонов М.Е. Насущные проблемы развития и повышения эффективности государственного финансового контроля // Финансовое право. -2006. - № 11. - С. 11-16.
7. Колесников Ю.А. Правовой статус мегарегулятора и меганадзора на финансовых рынках как элементов международного финансового центра в Российской Федерации // Проблемы права. - 2012. - № 4. - С. 66-71.
8. Лобанова И. Место встречи изменить нельзя // Банковское обозрение.
- 2015. - № 3. - С. 32-33.
9. Сысоева А.В. Перспективы регулирования деятельности кредитных организаций мегарегулятором // Юридическая работа в кредитной организации. - 2010. - № 3. - СПС «Консуль-тантПлюс». - 2013.
BIBLIOGRAPHIC LIST
1. Order of the RF Government of 29.12.2008 № 2043-r «On approval of the Strategy of development of the financial market of the Russian Federation for the period till 2020». Collection of Laws of the Russian Federation, 19.01.2009, № 3, p. 423 // SPS Consultant Plus. - 2013.
2. Atkinson E.B., Stiglitz J.E. Lectures on the economic theory of the public sector: the textbook / ed. from English., ed. L.L. Lyubimov. - M.: Aspect Press, 1995.
- 832 p.
3. Biryukova T.A., Egorov Y., Kurmanov E.R., Kukharenko T.A., Filatov A.V., Chelpachenko O.A. Commentary to the Federal Law of December 26, 2008 № 294-FZ «On the Protection of the Rights of
legal entities and individual entrepreneurs in the exercise of state control (supervision) and municipal control» (itemized) / ed. AV Filatova // SPS Consultant Plus. -2013.
4. Report of Rospotrebnadzor «On the state of consumer protection in the financial sector in 2013» / The Ministry of Finance of the Russian Federation. - 200 p.
5. Consumer protection in the Russian Federation in 2014: State doklad. -M.: Federal Service for Supervision of Consumer Rights Protection and Human Welfare, 2015. - 308 p.
6. Karatonov M.E. Urgent problems of development and efficiency of the state financial control // Financial Law. - 2006. - № 11. - P. 11-16.
7. Kolesnikov Y.A. Legal status of a mega-regulator and meganadzor in the financial markets as an element of an international financial center in the Russian Federation // Problems of law. - 2012. - № 4. - P. 66-71.
8. Lobanov I. Meeting Place cannot be changed // Banking Review. - 2015. -№ 3. - P. 32-33.
9. Sysoeva A.V. Prospects for regulation of credit institutions mega-regulator // Legal work in the credit institution. -2010. - № 3. - SPS Consultant Plus. -2013.
