CC BY
204
Красиков Денис Аркадьевич
Доцент кафедры финансового, банковского и таможенного права,
директор Института правоохранительной деятельности Саратовской государственной юридической академии, кандидат юридических наук, доцент Е-mail: [email protected]
ПРЕДПОСЫЛКИ И ЭФФЕКТЫ СОЗДАНИЯ МЕГАРЕГУЛЯТОРА ФИНАНСОВОГО РЫНКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация.
В течение достаточно длительного времени регулирование, контроль и надзор за деятельностью субъектов в финансовой сфере были рассредоточены между различными государственными органами, что не способствовало эффективности воздействия на отрасль в целом. В этой связи идея создания мегарегулятора в России большинством специалистов рассматривалась как целесообразная и необходимая.
Цель: анализ соотношения предпосылок и эффектов создания мегарегулятора финансового рынка в Российской Федерации.
Методологическая основа: диалектика, абстрагирование, анализ, синтез, дедукция, логический метод, формально-юридический метод, метод межотраслевых юридических исследований.
Результаты: отмечается, что основное организационное преимущество модели мега-регулирования финансового рынка заключается в концентрации большинства регулирующих, контрольных и надзорных функций в рамках одного органа. Оно заключает в себе целый спектр положительных моментов, затрагивающих нормоустанавливающий, информационный, кадрово-материальный, коммуникативный, регулятивный, интеграционный и стратегический аспекты.
Выводы: несмотря на противоречивость оценок эффектов создания мегарегулятора финансового рынка в Российской Федерации, большинство специалистов сходятся во мнении, что модель мегарегулирования прошла первый этап апробации и в целом отвечает поставленным перед ней задачам.
Ключевые слова: финансовый рынок; мегарегулятор финансового рынка; модель мегарегулирования финансового рынка; Центральный банк Российской Федерации; финансово-правовая политика; предпосылки создания мегарегулятора финансового рынка; эффекты создания мегарегулятора финансового рынка.
Abstract.
For a long time, the regulation, control and supervision of the activities of entities in the financial sector were distributed between various state bodies, which did not contribute to the effectiveness of the impact on the industry. In this regard, the creating of a mega-regulator in Russia was considered by most experts as appropriate and necessary. Purpose: to analyze the correlation of the premises and effects of creating a mega-regulator of the financial market in the Russian Federation. Methodological basis of research: dialectics, abstraction, analysis, synthesis, deduction, logical method, formal-legal method, method of intersectoral legal research. Findings: it is noted that the main organizational advantage of the model of the mega-regulation of the financial market is the concentration of the majority of regulatory, control and supervisory functions within a single body. It contains a whole range of positive aspects affecting norm-setting, information, personnel-material, communicative, regulatory, integration and strategic aspects. Conclusions: despite the
contradictory assessments of the effects of creating a mega-regulator of the financial market in the Russian Federation, most experts agree that the mega-regulation model has passed the first stage of approbation and, in general, meets its objectives.
Keywords: financial market; financial market mega-regulator; model of mega-regulation of financial market; Central Bank of the Russian Federation; financial and legal policy; premises for creating a mega-regulator of the financial market; effects of creating a mega-regulator of the financial market.
Вплоть до недавнего времени регулирование, контроль и надзор за деятельностью субъектов в финансовой сфере были рассредоточены между различными государственными органами. Такая ситуация продолжалась вплоть до 1 сентября 2013 г., когда вступил в силу Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков»1 (далее — Закон № 251-ФЗ), ознаменовавший собой появление в России мегарегулятора финансового рынка — структуры, практически монопольно сосредоточившей в своих руках его регулирование, а также контроль и надзор за его участниками.
Переход к модели мегарегулирования финансового рынка характеризуется специалистами как естественный процесс, детерминированный объективными факторами2. Самой общей предпосылкой создания ме-гарегулятора следует считать сегментиро-ванность финансового рынка, обусловливающую множественность его субъектов. В то же время различные субъекты финансового рынка используют одни и те же финансовые инструменты и подвергаются схожим рискам, что выступает ещё одним аргументом в пользу перехода в данной сфере к модели мегарегулирования.
Таким образом, экономической основой создания мегарегулятора финансовых рынков стала высокая степень переплетения финансовых функций и операций на этом рынке, сопровождающаяся тенденцией к универсализации финансовых институтов.
Помимо общих предпосылок, в качестве конкретных (частных) факторов, стимулировавших создание мегарегулятора финансового рынка, в экономической литературе называют:
• изменение качественных и количественных характеристик рисков, принимаемых на финансовом рынке;
• рост разнообразия продуктов и услуг, предлагаемых одними и теми же субъектами финансового рынка;
• возникновение новых финансовых инструментов, катализирующее взаимопроникновение различных направлений финансового бизнеса, в свою очередь порождающее тенденцию предоставления комбинированных финансовых услуг3;
• расширение границ банковского сектора, выход на него иностранного капитала4;
• усиление значимости небанковских финансовых институтов и усиление их кооперации с банковским сектором;
• консолидация бизнеса на основе процессов поглощений и слияний, создание на этой основе мегабанковских и мегафи-нансовых структур5;
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 30 (Ч. I), ст. 4084.
2 См.: Лосева Н.А., Козлов А. Н. Мегарегулятор — мировая тенденция или национальный подход // Аудитор. 2014. № 3 (229). С. 44.
3 См.: АдамбековаА.А. Центральный банк страны как мегарегулятор финансового рынка // Деньги и кредит. 2012. № 10. С. 68-71.
4 См.: Бабенкова С. Ю. Совершенствование системы банковского надзора на основе мегарегулирования: дис. ... канд. экон. наук. М., 2013. С. 7.
5 См.: Троекуров П. С. Банк России как мегарегулятор на рынке ценных бумаг // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2015. № 6 (107). С. 184.
дг
• повышение роли финансовых конгломератов6.
Необходимо оговориться, что предпосылки создания в России мегарегулятора финансового рынка можно рассматривать как с чисто экономической, так и с комбинированной, финансово-правовой точки зрения. Все вышеперечисленное относится именно к первой категории экономических факто-ров-детерминант. Однако следует подчеркнуть, что объектом пристального внимания в рамках настоящей статьи выступают не чисто экономические предпосылки создания мегарегулятора финансового рынка в России, ибо они представляют предмет интереса финансовой науки, а именно финансово-правовые детерминанты его появления. Они представляют собой синтез экономических (финансовых) и специально-юридических факторов, в своей совокупности обусловивших переход к модели ме-гарегулирования финансового рынка, предполагающей сосредоточение большинства регулирующих, контрольных и надзорных полномочий в данной сфере в руках одного органа.
Итак, основными финансово-правовыми предпосылками (детерминантами) создания мегарегулятора финансового рынка в России выступают следующие:
1) Рассредоточенность полномочий по регулированию финансового рынка, контролю и надзору за ним между несколькими органами государственной власти и как следствие этого дублирование их функций в рассматриваемой сфере.
Так, первая из названных категория полномочий — регулятивные полномочия — до принятия Закона № 251-ФЗ была разделена между законодателем, Правительством РФ, Министерством финансов РФ, Федеральной службой по финансовым рынкам и Банком России. Надзорные полномочия были сосредоточены в руках Банка России (надзор за
банковским сектором и субъектами национальной платёжной системы); Федеральной службы по финансовым рынкам (надзор за рынком ценных бумаг, страховым сектором, частично за деятельностью государственных пенсионных фондов, микрофинансовых организаций и ряда других сегментов финансового рынка). Отдельные полномочия в области надзора существовали также у служб, находящихся в ведении Министерства финансов Российской Федерации. Надзор за негосударственными пенсионными фондами осуществляло Министерство труда и социальной защиты РФ.
Что касается контрольных полномочий за субъектами финансового рынка, то после распада СССР в условиях становления новой финансовой системы они были перераспределены между Министерством финансов РФ (с 19 февраля 1992 г.) и Центральным банком РФ (с 13 июля 1990 г.). Позже полномочия по контролю за финансовым рынком от Министерства финансов РФ были переданы созданной Комиссии по ценным бумагам и фондовым биржам при Президенте РФ (в 2003 г.), а впоследствии, в ходе административной реформы государственных органов власти — в Федеральную службу страхового надзора (в 2004 г.)7.
Ситуация пересечения полномочий различных министерств и ведомств по регулированию финансового рынка, осуществлению за ним контроля и надзора, существовавшая достаточно долгое время, более не могла признаваться удовлетворительной, поскольку приводила к хаотичности и фрагментарности деятельности, которая по идее должна быть строго организованной и системной, запаздыванию в принятии важнейших решений в финансово-правовой сфере, иными словами, существенно тормозила развитие важнейшего сектора экономики страны и тем самым угрожала эффективности всей системы государственного управления8.
6 См.: Лосева Н.А., Козлов А. Н. Указ. соч. С. 44.
7 См.: Долматович И. А., Громов А. А. Банк России как мегарегулятор в сфере финансовых рынков // Экономика, статистика и информатика. 2013. № 6. С. 31.
8 См.: ВавулинД.А., СимоновС.В.Центральный банк Российской Федерации как мегарегулятор российского финансового рынка // Финансы и кредит. 2014. № 5. С. 22.
Как известно, количество далеко не всегда перерастает в качество. Так и в данном случае, значительное число различных регулирующих, контрольных и надзорных органов на финансовом рынке вовсе не означает достижения высоких показателей эффективности в рассматриваемой сфере, кроме того, оно ведет к проблемам материального характера, поскольку создаёт повышенную нагрузку на федеральный бюджет.
2) Несовершенство российской нормативно-правовой базы регулирования финансового рынка. Основными проблемами законодательства в данной сфере выступают, с одной стороны, пробелы в правовом регулировании определённых сегментов финансового рынка, а с другой — коллизии между нормативными правовыми актами.
Пробел в праве констатируется в случае отсутствия на каком-либо участке общественных отношений правового регулирования при условии его объективной необходимости9. В рассматриваемой сфере пробелы в законодательстве в большинстве случаев связаны с запаздыванием нормативно-правового обеспечения по отношению к интенсивно развивающемуся финансовому рынку. В частности, появившиеся и активно функционирующие на финансовом рынке практики (рынок FOREX, заключение сделок на внебиржевом рынке и многое другое) до сих пор не нашли отражения в нормативных правовых актах.
Коллизия в законодательстве представляет собой прямое противоречие между двумя или более нормами права (комплексами норм)10. Что касается коллизий в сфере правового регулирования финансового рынка, то они во многом неизбежны ввиду уже упоминавшейся множественности регулирующих, контрольных и надзорных органов и дублирования их функций.
Помимо перечисленных выше основных финансово-правовых предпосылок (детерминант) перехода к модели мегарегулирования финансового рынка существуют дополнительные факторы, этому способствовавшие.
Так, обострил актуальность создания в самой ближайшей перспективе мегарегулятора кризис 2008 года и его финансово-правовые последствия, поскольку сделал очевидной необходимость осуществления оперативного правового реагирования на кризисные явления независимо от секторальной принадлежности11.
Таким образом, финансово-правовые предпосылки перехода в Российской Федерации к модели мегарегулирования можно подразделить на основные (нормативно-правовые и организационно-правовые), а также дополнительные (ситуативные).
Создание мегарегулятора финансового рынка, по идее его инициаторов, способствует решению вышеназванных проблем, а также повышает качество и эффективность регулирования, контроля и надзора в рассматриваемой сфере. Основное организационное преимущество модели мегарегу-лирования финансового рынка заключается в концентрации большинства регулирующих, контрольных и надзорных функций в рамках одного органа. Данное безусловное преимущество заключает в себе целый спектр положительных моментов, затрагивающих следующие аспекты: 1. Нормоустанавливающий аспект. Множественность и разноплановость существующих финансовых секторов вызывает опасность частого проявления так называемого регулятивного арбитража, под которым понимается возможность применения разных стандартов (норм) к одним и тем же сегментам со стороны различных надзорных органов. Модель
9 Подробнее см.: Лазарев В. В. Пробелы в праве. Вопросы понятия пробелов и критика теорий беспробельно-сти права. Казань, 1969. С. 88.
10 См.: БаймахановМ.Т.Противоречия в развитии правовой надстройки при социализме. Алма-Ата, 1972. С. 215-232.
11 См.: Рождественская Т. Э. Банк России как мегарегулятор на финансовом рынке: особенности правового статуса // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина. 2014. № 4. С. 55.
лГ
мегарегулирования финансового рынка предполагает разработку и применение универсальных норм, содержащих единые стандарты и технологии надзора в отношении всех финансовых секторов, что позволит исключить либо существенно ограничить проявление регулятивного арбитража.
2. Информационный аспект. Существовавшие порядки информационного взаимодействия между регулирующими органами характеризовались излишней сложностью и бюрократизацией. В результате создания мегарегулятора открываются максимальные возможности для генерирования потоков информации и обеспечения её конфиденциальности. С одной стороны, в руках мегарегу-лятора сосредотачивается вся полнота информации о финансовом рынке, его состоянии и участниках, благодаря чему становится возможным учёт специфики различных секторов финансового рынка, а также осуществление качественного анализа системных рисков. С другой стороны, ввиду прекращения межведомственного оборота информации, существенно сокращается опасность её утечки, хищения и несанкционированного использования.
3. Коммуникативный аспект. Создание мегарегулятора помогает устранить межведомственный (внутренний) конфликт интересов в сфере ведения, минимизирует постоянно ведущиеся споры о компетенции и распределении полномочий между различными контролирующими структурами. Кроме того, это ускоряет процедуру принятия нормативных правовых актов ввиду отсутствия необходимости межведомственных согласований, что способствует повышению их качества.
4. Кадрово-материальный аспект. До вступления в силу Закона №251-ФЗ одной из актуальных проблем в рассматриваемой сфере являлись «раздутые» госу-
дарственные бюджеты на содержание различных регулирующих, контрольных и надзорных органов финансового рынка, в том числе административного персонала. Создание и функционирование мегарегулятора финансового рынка ведёт к сокращению численности бюрократического аппарата и, как следствие, к максимальной экономии средств федерального бюджета, а помимо этого — к снижению административной нагрузки на субъектов финансового рынка.
5. Регулятивный аспект. Ввиду того, что устраняется рассогласованность регулирующих функций, рассредоточенных между различными органами, мегаре-гулятор имеет возможность, во-первых, использовать всё многообразие инструментов воздействия на участников финансового рынка, во-вторых, предпринимать «ответные» действия непосредственно вслед за изменением ситуации на финансовом рынке, в том числе оперативно реагировать на различные кризисные проявления.
6. Интеграционный аспект. Переход к модели мегарегулирования финансового рынка укрепляет позиции России в международной экономической интеграции12, открывает возможности для сотрудничества с другими государствами, поскольку мегарегулятору проще, чем разрозненным организациям, построить эффективное взаимодействие с зарубежными финансовыми институтами, в том числе мегарегуляторами.
7. Стратегический аспект. В результате перехода к модели мегарегулирования становится возможным формирование целостной стратегии развития финансового сектора, что является залогом стабильности на финансовом рынке.
Ввиду вышеперечисленных преимуществ мегарегулирование рассматривают как наиболее эффективный вариант финансового регулирования и надзора в эпоху финансовых конгломератов и глобального рынка
12 См.: РомановаМ.В.Страховой рынок и мегарегулятор: новые перспективы // Современные технологии управления. 2014. № 12 (48). С. 39-43.
капитала13. По мнению председателя Центрального банка Российской Федерации Э. С. Набиуллиной, именно модель мегаре-гуляции выступает основой органичного финансового развития14. Таким образом, создание мегарегулятора финансового рынка в Российской Федерации можно считать обоснованным и целесообразным шагом, отвечающим объективным потребностям российской финансовой системы и соответствующим общемировым тенденциям финансово-правового регулирования.
Начало работы Центрального Банка РФ в новом качестве оказалось непростым. В литературе первые последствия создания мегарегулятора расцениваются противоречиво. Высказываются даже отдельные идеи о «провальности» данной идеи, ввиду того, что негативные эффекты от данного нововведения (например, усиление «карательной» сущности Центрального банка РФ) налицо, а позитивные — лишь в перспективе15. Данные высказывания, на наш взгляд, излишне категоричны и не имеют под собой убедительной аргументации.
Большинство же экспертов не подвергают деятельность мегарегулятора после его создания, в том числе и «ужесточение» надзора на острых направлениях, резкой критике. Отмечаются безусловно положительные эффекты перехода к модели мегарегулиро-
вания, о перспективах которых говорили его инициаторы, а именно:
• появление возможности осуществления унифицированного мониторинга всех сегментов финансового рынка, обеспечивающего быструю и эффективную надзорную реакцию (регулятивный аспект);
• устранение дублирования надзорных функций и противоречий между различными надзорными ведомствами, постепенная унификация требований и процедур надзора (коммуникативный аспект);
• улучшение качественных и количественных характеристик собираемой информации, сосредоточение её в едином центре (информационный аспект);
• установление более гармоничного взаимодействия с финансовыми регуляторами и финансовыми институтами других стран (интеграционный аспект) и др.16
Оценивая соотношение предпосылок и эффектов создания мегарегулятора финансового рынка в Российской Федерации, важно понимать, что прошёл еще недостаточно длительный срок для того, чтобы можно было сделать его объективный анализ в полном объёме. На данном этапе можно констатировать, что модель мегарегулирования прошла первый этап апробации и в целом отвечает поставленным перед ней задачам.
Библиографический список
1. Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 30 (Ч. I), ст. 4084.
2. Адамбекова, А.А.Центральный банк страны как мегарегулятор финансового рынка // Деньги и кредит. 2012. № 10. С. 68-71.
3. Бабенкова, С. Ю. Совершенствование системы банковского надзора на основе мегарегулирования: дис. ... канд. экон. наук. М., 2013. 184 с.
13 См.: Очаковский В. А., Соловьёва А. В. Финансовое мегарегулирование в Российской Федерации // Политематический сетевой электронный научный журнал Кубанского государственного аграрного университета. 2014. № 95. С. 1132-1143.
14 См.: Петров И.Регулятор сказал своё слово // http://www.km.ru/economics/2013/09/04/tsentrobank-rf/719840-regulyator-skazal-svoe-slovo (дата обращения: 12.08.2016).
15 См.: Бусоян С. С. Диссонанс предпосылок и последствий мегарегулирования на финансовых рынках // Научный альманах. 2016. № 3-1 (17). С. 69.
16 См.: Дорошенко М. Е., Березин И. С. Мегарегулирование в России на фоне финансового кризиса: первые уроки // Вестник Московского университета. Серия 6: Экономика. 2015. № 4. С. 30-51.
4. Бусоян, С. С. Диссонанс предпосылок и последствий мегарегулирования на финансовых рынках // Научный альманах. 2016. № 3-1 (17). С. 67-69.
5. Лосева, Н.А., Козлов, А. Н. Мегарегулятор — мировая тенденция или национальный подход // Аудитор. 2014. № 3 (229). С. 43-47.
6. Троекуров, П. С. Банк России как мегарегулятор на рынке ценных бумаг // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2015. № 6 (107). С. 184-188.
7. Долматович, И.А., Громов, А. А. Банк России как мегарегулятор в сфере финансовых рынков // Экономика, статистика и информатика. 2013. № 6. С. 31-33.
8. Дорошенко, М.Е., Березин, И. С. Мегарегулирование в России на фоне финансового кризиса: первые уроки // Вестник Московского университета. Серия 6: Экономика. 2015. № 4. С. 30-51.
9. Вавулин, Д.А., Симонов, С. В. Центральный банк Российской Федерации как мегарегулятор российского финансового рынка // Финансы и кредит. 2014. № 5. С. 21-32.
10. Лазарев, В.В.Пробелы в праве. Вопросы понятия пробелов и критика теорий беспро-бельности права. Казань: Изд-во Казанского университета, 1969. 96 с.
11. Баймаханов, М. Т. Противоречия в развитии правовой надстройки при социализме. Алма-Ата: Наука, 1972. 358 с.
12. Петров И. Регулятор сказал свое слово // http://www.km.ru/economics/2013/09/04/ tsentrobank-rf/719840-regulyator-skazal-svoe-slovo (дата обращения: 12.07.2017).
13. Рождественская, Т. Э. Банк России как мегарегулятор на финансовом рынке: особенности правового статуса // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина. 2014. № 4. С. 54-69.
14. Романова, М. В. Страховой рынок и мегарегулятор: новые перспективы // Современные технологии управления. 2014. № 12 (48). С. 39-43.
15. Очаковский, В.А., Соловьёва, А. В. Финансовое мегарегулирование в Российской Федерации // Политематический сетевой электронный научный журнал Кубанского государственного аграрного университета. 2014. № 95. С. 1132-1143.
