CC BY
235
Финансовое планирование
теоретические и методические аспекты определения целей и качества налогового и бюджетного планирования
е.в. боровикова,
кандидат экономических наук, доцент кафедры «Налоги и налогообложение» Московского городского университета управления Правительства Москвы
На протяжении нескольких лет в Российской Федерации осуществляется реформирование бюджетной и налоговой систем. На федеральном уровне был подготовлен целый ряд программных и концептуальных положений, предусматривающих внедрение новых механизмов управления общественными финансами: новые редакции Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.; Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 — 2006 гг. Наиболее пристальное внимание на данном этапе уделяется вопросам практической реализации новых инструментов финансового планирования и мониторинга.
Бюджетное и налоговое планирование являются неотъемлемыми стадиями бюджетного процесса, на которых осуществляется анализ потенциальных финансовых возможностей государства в целом, отдельных его субъектов и муниципальных образований, а также потребность в этих финансовых ресурсах. Бюджетное планирование, по сути, представляет собой один из элементов системы управления финансами (государственными, региональными, муниципальными), обеспечивающий финансовым ресурсным потенциалом потребителей бюджетных средств в той необходимой и экономически целесообразной мере, которая соответствует не только реальным возможностям их привлечения в соответствии с действующим
налоговым и бюджетным законодательством, но и направлена на стимулирование социально-экономического развития государства (субъекта РФ, муниципального образования) при соблюдении условий финансовой устойчивости и сбалансированности бюджетов, высокой эффективности расходования средств.
Налоговое планирование также выступает в качестве необходимого компонента научно обоснованного бюджетного процесса, которое в отличие от бюджетного планирования своим объектом рассматривает лишь часть финансовых ресурсов в качестве совокупности потенциальных налоговых платежей, аккумулируемых в бюджетной системе. При этом основной его задачей является достижение максимально возможного уровня бюджетной автономии в части собственных налоговых поступлений в рамках действующей модели бюджетного федерализма.
Методология планирования включает совокупность логики планирования, основных принципов, методов, системы показателей, действий, необходимых для выполнения плана, и его мониторинга. Кроме того, она предусматривает институционально-функциональный аспект исполнения планируемых процедур и мероприятий. Уровень организации и эффективности планирования в значительной степени определяет как текущее, так и перспективное финансовое состояние субъекта РФ или муниципального образования, возможности органов местного самоуправления исполнять возложенные на них функции социально-экономического развития территории и удовлетворять спрос на бюджетные услуги. В настоящее время
оценка качества финансового планирования осуществляется преимущественно на основе показателей исполнения либо отклонения фактически полученных значений бюджета от ожидаемых, наличия фактов переутверждения показателей.
У многих российских регионов наблюдаются значительные отклонения фактических показателей исполнения годового бюджета от плановых. В 2001 — 2006 гг. среднее отклонение фактических результатов исполнения региональных и местных бюджетов от первоначальных плановых показателей составило 25 % по доходам и 19 % по расходам1. В 2006 г. такие отклонения несколько уменьшились на фоне очень слабых результатов 2005 г. При этом у разных российских регионов показатели отклонения фактических показателей исполнения бюджета от первоначальных плановых в 2001 — 2006 гг. были весьма неоднородны: по расходам они колебались в диапазоне от 0 до более 100 %.
В то же время анализ показывает, что некоторые субъекты РФ стабильно показывают сравнительно хорошие результаты. Например, Республика Чувашия и г. Санкт-Петербург в последние 6 лет неизменно составляют свои годовые бюджеты с приемлемой точностью. В частности, отклонение фактических сумм расходов от первоначально запланированных составляло менее 15 %, годовые бюджеты своевременно утверждались и редко корректировались в течение года. Это связано, прежде всего, с реальным стремлением органов финансового управления Чувашии и Санкт-Петербурга поддерживать высокое качество бюджета, несмотря на внутренние и внешние факторы неопределенности (изменения в межбюджетных перечислениях, колебания в налоговой базе и др.).
В отличие от существенных колебаний размера отклонений плановых показателей от фактических от года к году средняя частота корректировок бюджета, производившихся в течение года в период 2001 — 2006 гг., оставалась относительно стабильной (5 — 6 раз). Этот показатель также заметно различается по регионам. В течение 2006 г. примерно 19 % российских регионов вносили изменения в свой бюджет 10 раз и даже более (в некоторых случаях — 18 — 20 раз). Какими бы ни были основания, столь частые корректировки отвлекают внимание руководителей администрации и финансовых органов регионов от вопросов стратегического управления. В сочетании со значительными отклонениями фактических результатов от первоначальных пла-
1 Здесь и далее использованы данные Рейтинговой службы Standard & Poor's, Центра фискальной политики.
нов они усугубляют неопределенность бюджетной политики и подрывают последовательность политики по отдельным направлениям бюджетных расходов.
На качество планирования негативно влияет и тот факт, что расходы бюджетов российских регионов в последний месяц финансового года значительно превышают среднемесячный уровень: в 2001 — 2006 гг. такое превышение составило в среднем 1,75 раза. Подобная практика отражает трудности в своевременном осуществлении расходов.
Следует также отметить, что существенное занижение бюджетных показателей в начале года может повлечь за собой увеличение расходов к концу финансового года, что предполагает необходимость новых корректировок бюджета, позволяющих произвести дополнительные расходы.
В результате мониторинга планирования и исполнения налоговых доходов выявлена тенденция к занижению плановых бюджетных назначений, в результате чего фактические показатели доходов существенно отличаются от запланированных. В ряде субъектов РФ фактически поступившие суммы налоговых доходов оказываются ниже ожидаемых. Ситуация неисполнения плана доходов сложилась по состоянию на 01.07.2007 в Новгородской, Омской областях, Республике Тыва, Камчатском, Корякском автономных округах.
В качестве положительной тенденции важно отметить, что своевременность утверждения проектов годового бюджета повышается. Всего 4 % российских регионов не успели утвердить свои бюджеты на 2006 г. до начала финансового года, в то время как при утверждении бюджета на 2001 г. опоздавших было более половины (табл. 1).
Низкое качество годового бюджетного процесса, о котором свидетельствуют данные приведенной табл. 1, отчасти объясняется внешними факторами: еще не сформированной системой межбюджетных отношений, перераспределением расходных полномочий между уровнями бюджетной системы России, изменениями размера перечислений из федерального бюджета в течение финансового года и низкой предсказуемостью налоговых доходов в ряде регионов.
Однако во многих случаях низкое качество бюджетного планирования обусловлено внутренними факторами, в том числе недостаточной способностью финансовых органов регионов прогнозировать доходы, грамотно планировать расходы, принимать все принципиальные бюджетные решения до начала года, а также точно соблюдать
24
ФИНАНСЫ И КРЕДИТ
Таблица 1
Качество бюджетного планирования в субъектах Российской Федерации
Показатель 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г.
Утвердили бюджет несвоевременно (после 1 января; % от общего числа регионов) 51 33 17 9 12 4
Количество корректировок бюджета в течение года
— среднее 5 6 6 5 6 5
— максимальное 17 18 20 19 18 20
Отклонение фактических расходов от первоначально запланированных, %
— среднее 23 19 16 18 25 15
— максимальное 124 76 75 166 118 25
Отклонение фактических доходов от первоначально запланированных, %
— среднее 27 21 19 27 33 24
— максимальное 118 73 94 202 208 51
Отношение расходов, произведенных в декабре, к среднемесячным расходам в течение года, раз
— среднее 1,61 1,57 1,75 1,94 1,94 1,72
— максимальное 4,02 2,69 3,39 4,52 3,74 2,92
принятые финансовые решения. Сочетание внешних и внутренних факторов оказывает решающее влияние на результаты составления и исполнения бюджетов. Различные регионы показывают весьма неоднородные результаты и по качеству финансового менеджмента находятся на разных уровнях.
Таким образом, наиболее важными вопросами практики планирования в условиях снижения качества процедур планирования следует считать обоснование и выбор целевых положений системы планирования, методов прогнозных проектировок
и аналитического инструментария, процедур мониторинга финансовых результатов исполнения планов.
Исходя из приоритетов развития субъектов РФ и муниципальных образований, систему целей налогового планирования можно представить следующим образом (рис. 1).
Важнейшим этапом планирования является мониторинг его результатов, как текущий, так и проводимый непосредственно по окончании очередного цикла бюджетного процесса. Вопросы
СИСТЕМА ЦЕЛЕЙ НАЛОГОВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ НА СТАДИЯХ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА _В СУБЪЕКТАХ РФ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ_
Создание благоприятного налогового климата в пределах компетенции региональных и местных властей Обеспечение стабильных показателей налоговой обеспеченности бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований
Создание условий для роста налоговой базы территории Создание условий для развития конкуренции Мониторинг бюджетного процесса Построение оптимальной системы МБО
Использование научно-обоснованной концепции установления и регулирования региональных и местных налогов Использование налоговых механизмов, способствующих развитию конкуренции и предпринимательской активности Проведение экспертизы принимаемых законов до вступления их в действие Определение оптимального объема налоговых ресурсов, необходимых для выполнения государственных задач
Создание стабильного информационного массива данных налогоплательщиков о перечислениях обязательных платежей Построение налоговой системы с учетом отраслевой специализации субъектов РФ и муниципальных образований Обеспечение ясности и доступности законодательных норм в области налогообложения Определение источников мобилизации налоговых доходов
Повышение эффективности налогового администрирования Разработка приоритетов предоставления налоговых льгот физическим и юридическим лицам Разработка программы инвестиционной привлекательности с применением налоговых преференций Использование зарубежного опыта при выработке нормативных и рекомендательных положений Внедрение научно-обоснованной методики распределения налогов по уровням бюджетной системы, адекватной модели бюджетного федерализма
Обеспечение внедрения налогового планирования в деятельности хозяйствующих субъектов
Использование объективных и целесообразных методов оценки финансового и налогового потенциала Создание стимулов для наращивания налогового и финансового потенциалов Составление налоговых паспортов территорий Оптимизация бюджетных рисков
Рис. 1. Цели налогового планирования в субъектах РФ и муниципальных образованиях
механизма применения подходов финансового и налогового анализа к системе государственных и муниципальных финансов приобрели в настоящее время наиболее актуальное значение. Подчеркнем, что анализ бюджетных показателей и показателей достаточности ресурсов, составляющих финансовую основу местного самоуправления, наряду с традиционными индикаторами исполнения бюджетов, их дефицитности должен быть дополнен иными расчетными, интегрированными показателями, специфическими методиками и алгоритмами, которые позволят углубить получаемые выводы, улучшить качество проводимого мониторинга, и станут ориентиром бюджетного и финансового прогнозирования территории последующих циклов (табл. 2).
Таблица 2
Нормативные значения отдельных финансовых показателей*
Показатель Нормативное значение
1. Налоговая (фискальная) автономия > 0,4
2. Индекс налоговой активности > 1
3. Бюджетная автономия > 0,6
4. Коэффициент долгосрочного покрытия < 1 (БК РФ)
5. Коэффициент текущего покрытия < 1 (БК РФ)
6. Бюджетная дефицитность (сбалансированность бюджета) субъекта РФ < 0,15 (БК РФ)
7. Бюджетная дефицитность (сбалансированность бюджета) муниципального образования < 0,1 (БК РФ)
*Для показателей 4 — 7 нормативные значения предусмотрены Бюджетным кодексом РФ, для показателей 1 — 4 — рекомендованы автором.
В табл. 2 представлены индикаторы, используемые для расчета интегрированного показателя качества прогнозных процедур. Методика оценки качества бюджетного и налогового планирования на основе интегрированного показателя состоит в следующем:
1. Проводится расчет показателей оценки использования налогового потенциала: индекс налоговой активности в субъекте РФ, коэффициент налоговой автономии. Каждый показатель обозначается П, что соответствует /-му значению финансового показателя у-го муниципального образования (субъекта РФ).
2. Проводится расчет показателей оценки использования бюджетного потенциала: коэффициент бюджетной автономии, коэффициент
бюджетной сбалансированности, коэффициент долгосрочного покрытия, коэффициент текущего покрытия.
3. По каждому показателю оценки использования налогового и бюджетного потенциалов определяются стандартизованные значения:
П * = 1 / (П./ П. ),
у ' У' /норм7'
где Пу* — стандартизованный /-й показатель по у-му муниципальному образованию (субъекту РФ);
Пнорм — нормативное значение /-го показателя.
4. Производится расчет интегрированного показателя качества бюджетного и налогового планирования (Пинту):
Линт. =±Щ.
;=1
На основе интервалов значений интегрированных показателей можно сформировать следующую классификацию уровней планирования:
— высокое качество планирования и использования налогового или бюджетного потенциала;
— критическое качество планирования и использования налогового или бюджетного потенциала;
— неудовлетворительное качество планирования и использования налогового или бюджетного потенциала.
На основе данных об исполнении бюджетов отдельных муниципальных образований Тульской области за 2006 г. можно определить значения показателей, используемых при определении интегрированного показателя качества планирования (табл. 3) [1].
Подчеркнем, что использование интегрированного показателя качества планирования позволит не только оценить процент исполнения плановых назначений, но и структуру финансовых источников, а также направления расходования ресурсов.
Порядок расчета интегрированного показателя качества налогового планирования для Алексинс-кого района представим следующим образом: П1 = 1 / (0,45 / 0,4) = 0,89;
П2 = 1 / (0,95 / 1) = 1,05; Пинт1 = 0,89 + 1,05 = 1,94. Значение интегрированного показателя качества налогового планирования соответствует интервалу Пинт < 2, следовательно, эффективность планирования может быть оценена как высокая.
Порядок расчета интегрированного показателя качества бюджетного планирования для Алексин-ского района включает расчет четырех стандартизованных значений.
Таблица 3
Показатели качества управления финансовыми ресурсами некоторых муниципальных образований тульской области
Показатель Алексинский район Веневский район Донское МО
Налоговая (фискальная) автономия (На) 0,45 0,38 0,2
Индекс налоговой активности (Ин) 0,95 0,8 0,75
Бюджетная автономия (Ба) 0,6 0,58 0,31
Коэффициент долгосрочного покрытия (Кдп) 0,8 0,9 0,9
Коэффициент текущего покрытия (Ктп) 0,8 0,8 0,85
Бюджетная дефицитность (сбалансированность бюджета) муниципального образования (Д) Профицит 0,05 0,04
П3 = 1 / (0,6 / 0,6) = 1;
П4= 1 / (0,8 / 1) = 1,25;
П5 = 1 / (0,8 / 1) = 1,25; П6 = 0 (так как бюджет исполнен с профицитом);
Пинт2 = 1 + 1,25 + 1,05 = 3,5.
Поскольку значение интегрированного показателя попадает в интервал Пинт <4, качество бюджетного планирования в соответствии с выбранной методикой является высоким.
При проведении аналогичных расчетов по итогам исполнения бюджетов всех муниципальных образований Тульской области за 2006 г. получены следующие значения интегрированного показателя (Пинт), проведена группировка территорий в зависимости от эффективности планирования (табл. 4).
Как показывают результаты табл. 4, около 65 % административно-территориальных образований области осуществляют бюджетный процесс при критическом и неудовлетворительном качестве бюджетного и налогового планирования.
Методы планирования представляют собой совокупность способов и приемов, с помощью
которых обеспечиваются разработка и обоснование плановых документов. К основным методам планирования относят балансовый и нормативный методы, метод системного анализа и синтеза, экономико-математическое моделирование, программно-целевой метод. Повышению эффективности бюджетного планирования будет способствовать сочетание и комбинирование наиболее рациональных в сложившихся социально-экономических и финансово-инвестиционных условиях регионального и муниципального развития методов. К ним относятся нормативный, балансовый, экономико-математические методы (регрессионно-корреляционный анализ, метод моделирования и линейного программирования и т. д.), бюджетирование. При составлении краткосрочных планов следует использовать более простые методы. Расширение горизонтов планирования повышает требования к точности и обоснованности планово-расчетной деятельности и, следовательно, к возможностям применяемых подходов.
При переходе на программно-целевое бюджетирование возникают изменения в процедуре
Таблица 4
Эффективность бюджетного и налогового планирования в муниципальных образованиях тульской области
Оценка качества налогового планирования с учетом совокупности финансовых показателей использования налогового потенциала
Наименование группы Значение показателя
Высокое качество налогового планирования (Киреевский, Алексинский, Богородицкий, Ефре-мовский, Узловский, Новомосковский, Щекинский районы, г. Тула) Пинт < 2
Критическое качество налогового планирования (Суворовский, Заокский, Веневский, Дубенс-кий, Одоевский, Плавский, Чернский, Ленинский, Белевский районы, Донское МО) 2 < Пинт < 4
Неудовлетворительное качество налогового планирования (Тепло-Огаревский, Кимовский, Ар-сеньевский, Каменский, Ясногорский, Воловский, Куркинский районы, пос. Новогуровский) Пинт > 4
Оценка качества бюджетного планирования с учетом совокупности финансовых показателей использования бюджетного потенциала
Высокое качество бюджетного планирования (Киреевский, Алексинский, Богородицкий, Ефре-мовский, Узловский, Новомосковский, Щекинский, Суворовский, Заокский районы, г. Тула) Пинт <4
Критическое качество бюджетного планирования (Веневский, Дубенский, Одоевский, Плавский, Чернский, Ленинский, Белевский районы) 4 < Пинт < 6
Неудовлетворительное качество бюджетного планирования (Тепло-Огаревский, Кимовский, Арсеньевский, Каменский, Ясногорский, Воловский, Куркинский районы, пос. Новогуровский, Донское МО) Пинт > 6
подготовки бюджета, а также в совокупности документов, которые готовят финансовые органы и участники бюджетного процесса.
Приведем документы, которые, по мнению автора, могли бы составить основу планирования бюджета, ориентированного на максимально эффективное использование ресурсов:
1. Предварительная оценка эффективности ведомственной целевой программы, Паспорт ведомственной целевой программы, Доклад о результатах и направлениях программно-целевой деятельности, План мониторинга результативности выполнения ведомственных целевых программ, Промежуточная оценка текущих результатов выполнения ведомственной целевой программы, Отчет по оценке результатов выполнения ведомственной целевой программы (составляются главными распорядителями бюджетных средств);
2. Финансовый план-отчет распределения объемов БПО (бюджет принятых обязательств), Реестр ведомственных целевых программ, Проект годового бюджета принимаемых обязательств (составляются Комитетом финансов субъекта РФ).
Таким образом, обладая всеми характеристиками инструментария общегосударственного финансового и бюджетного менеджмента, бюджетное и налоговое планирование становится на этапе преобразований бюджетного цикла наиболее эффективной и рациональной процедурой форми-
рования и использования финансовых ресурсов государства и отдельных территорий. Наиболее глобальными результатами взаимодействия элементов системы планирования может выступить не только повышение качества функционирования региональных и муниципальных финансов, но и прирост уровня потребления социальных и материальных благ населением.
Литература
1. Вестник Администрации Тульской области. — Тула. - 2007. - № 1. - 250 с.
2. Мамсуров Т.Д. Бюджетный федерализм: экономика и политика: Монография. — М.: ЮНИ-ТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. - 383 с.
3. Об исполнении бюджета муниципального образования г. Тула за 2006 г.: решение Тульской гор. Думы от 30.05.2007 № 30/642 // Тула (Прил. № 1 - 2). - 2007. - 7 июня. - С. 1 - 24
4. Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России: Материалы Шестой научно-практической конференции (9 - 11 июня 2006 г.). Кн. 1. - Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2006. - 232 с.
5. Финансисты муниципальных образований обсуждают актуальные проблемы // Финансы. -2006. - № 11. - С. 23 - 24.
6. www. ach. gov. ru
7. www. creditrussia. ru
8. www. minfin. ru
НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ И —™ ИНФОРМАЦИОННО- LJIЧ И"1
АНАЛИТИЧЕСКИЙ СБОРНИК ''ВДИ1
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА
ПРОБЛЕМЫ И РЕШЕНИЯ
• Производные финансовые инструменты
• Банковско-предпринимательская деятел
• Конкурентноспособность российской экс
• Финансово-инвестиционная деятельное
I (1) январь 2008
ВНИМАНИЕ, НОВИНКА!!!
C января 2008 г. выходит новый ежемесячный журнал (сборник) Издательского дома «Финансы и Кредит»
«ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА: ПРОБЛЕМЫ И РЕШЕНИЯ».
Подписные индексы: по каталогу агентства «Роспечать» - 80628; по каталогу агентства «Пресса России» - 44368.
Подписаться можно в редакции: тел. (495) 621-91-90, 621-69-49, e-mail: [email protected]
