CC BY
50
ФИНАНСОВОЕ СОСТОЯНИЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Е.В. БОРОВИКОВА,
кандидат экономических наук, доцент
Всероссийский заочный финансово-экономический институт
В научной и учебно-методической литературе термин «финансовое состояние» традиционно употребляется как характеристика результатов или текущего состояния организаций, то есть как оценочный индикатор в системе финансов хозяйствующих субъектов. Однако развитие теории и практики управления общественными финансами, обусловленное проведением в Российской Федерации налоговой и бюджетной реформ, переходом к новым, более прогрессивным методам и принципам планирования и использования финансовых ресурсов субъектов Федерации и муниципальных образований, послужило предпосылкой распространения данной категории на сферу финансовой деятельности региональных и местных органов власти. В связи с этим задача разработки концептуальных положений по анализу и управлению финансовым состоянием территорий, оценке влияния механизмов налогового и бюджетного регулирования на их финансовый потенциал становится одной из приоритетных на современном этапе эволюции финансово-экономических отношений.
Целый ряд авторов, в числе которых М. В. Родионова, М. В. Карасева, О. Н. Горбунова, Э. Д. Соколова придерживаются мнения, что финансовая деятельность государства и муниципальных образований обусловлена самой природой товарно-денежных отношений, предполагающей исполнение органами власти своих функций посредством формирования и использования специальных фондов денежных средств. В частности, Э. Д. Соколова отмечает, что «финансовая деятельность государства— это особый вид государственной деятельности, организационных, фактических действий органов власти, направленных на создание, распределение и использование фондов денежных средств, как централизованных, так и децентрализованных,
необходимых для обеспечения финансовыми ресурсами всех трех ветвей власти. Органы местного самоуправления также осуществляют финансовую деятельность по созданию, распределению и использованию фондов денежных средств, необходимых для финансового обеспечения решения вопросов местного значения» [6, с. 38]. Сформировавшиеся подходы позволяют сделать заключение о важности той роли, которую играют бюджеты административно-территориальных образований, аккумулирующие собственные налоговые и неналоговые доходы, финансовую помощь и прочие доходы.
К оценке финансового состояния субъектов Федерации и муниципальных образований выработаны различные подходы. Так, в работе С. И. Ислямут-динова предложена методика оценки платежеспособности и качества управления муниципальными финансами. Оценка качества управления муниципальными финансами проведена посредством индикаторов, сгруппированных в блоки: выполнение требований федерального законодательства, финансовая политика, эффективное распределение расходов бюджета, управление рисками, оценка результативности, учет, отчетность и прозрачность [2, с. 49—50]. По мнению А. М. Лаврова и О. В. Кузнецовой [4, с. 86—87], бюджетный потенциал региона определяется текущим финансовым положением региона, перспективами его изменения, качеством управления бюджетом. Кредитоспособность субъекта Федерации авторы оценивают на базе двух индикаторов: сбалансированность бюджетов и соотношение между накопленной задолженностью и текущими доходами бюджета.
Зарубежной практике также известны методы мониторинга финансового положения территориальных образований, которые нашли отражение в законодательстве многих стран, положениях меж-
дународных кодексов лучшей практики, рекомендациях. Среди таких методологических источников могут быть названы Кодекс надлежащей практики, Руководство по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере (МВФ), Система оценки эффективности управления государственными финансами (программа партнерства «Государственные расходы и финансовая подотчетность»), Руководство по управлению региональными и муниципальными финансами (МБРР) [3, с. 109, 114—115]. Примером обязательных норм являются принятые ЕС процедуры и нормы в отношении чрезмерного дефицита, Лимская декларация о руководящих принципах аудита. В 1994 г. в Новой Зеландии был принят закон о контроле за финансовой ответственностью, который установил принципы ответственного финансового управления, направленные на усиление бюджетной дисциплины на всех уровнях публичной власти.
Однако не следует забывать, что адаптация зарубежного опыта должна осуществляться с учетом особенностей функционирования российской бюджетной системы, проявляющихся в структуре бюджетных показателей, составе фискальных инструментов.
Общим в большинстве рассмотренных источников является позиция, в соответствии с которой финансовое состояние территории представляет собой комплексный показатель, позволяющий учесть тенденции социально-экономического развития, изменения нормативно-правовой и методической базы, рациональность и структуру бюджетных доходов и расходов. Кроме того, необходимо подчеркнуть, что экономическая безопасность отдельных субъектов РФ и муниципальных образований выступает основой экономической безопасности государства в целом, одним из ключевых факторов перехода к инновационному пути развития всех секторов экономики. Экономическая безопасность субъектов РФ и муниципальных образований может быть обеспечена в условиях устойчивого финансового состояния территорий, когда ресурсов достаточно не только для покрытия текущих расходов, но и для инвестирования в целях экономического роста.
Исходя из анализа исполнения бюджетов субъектами РФ и муниципальными образованиями, следует сделать вывод о целях развития финансовой базы регионов и муниципалитетов. На муниципальном уровне к ним, прежде всего, относятся повышение финансовой самостоятельности муниципальных образований, в том числе за счет расширения собственной налоговой базы. Еще одной целью является поддержание ликвидности
бюджетных ресурсов, что означает обеспечение динамики бюджетных доходов и расходов, их достаточность. Таким образом, анализ финансового состояния муниципальных образований может опираться на указанные индикаторы для выявления проблем и потенциальных возможностей по улучшению управления местными бюджетами. Бюджеты субъектов РФ также могут быть проанализированы с использованием таких показателей. Но поскольку структура региональных бюджетов определяется иными задачами и условиями формирования доходов, количественная оценка финансового состояния регионов требует параметров, отличных от параметров муниципального уровня. В данном случае ограничимся исследованием финансового состояния муниципалитетов.
Нами предлагается рассмотрение двух показателей: бюджетная автономия и общая ликвидность бюджетных средств. Первый показатель (Ба) определяется как доля собственных доходов (Дс) в общей сумме доходов бюджета (Д) за определенный период. Высокое значение данного индикатора свидетельствует о существенной доле собственных доходов в структуре бюджета, что позволяет покрывать большую часть расходов, не прибегая к иным источникам средств.
Методологические принципы обоснования оптимальности и пределов бюджетной автономии определены следующим образом. Анализ, проведенный по данным муниципальных образований различных субъектов РФ, показал, что собственные налоговые и неналоговые доходы в наиболее благополучных по социально-экономическому развитию образованиях колеблются в пределах 30—45 % в общем объеме доходов. Как в зарубежных, так и в отечественных научно-практических исследованиях, экспертных оценках показатель автономии находится на уровне 50 %. Таким образом, на основе вышеизложенного, а также с учетом реальных возможностей органов местного самоуправления по формированию доходной части местного бюджета можно сделать вывод, что нормальным для коэффициента автономии является ограничение: Ба > 0,4. Более низкое значение данного коэффициента свидетельствует об угрозе подрыва финансовой базы местного самоуправления.
В качестве характеристики ликвидности (Л) используем показатель «общая ликвидность бюджета», который отражает способность покрытия принятых обязательств бюджета (Обяз) за счет доходов бюджета. При расчете индикатора определяется соотношение доходов бюджета и принятых обязательств, включая долговые обязательства. Нормативным значением может являться сле-
- 53
дующее: Л > 1. Очевидно, исключение в данном случае финансовых безвозмездных поступлений из состава доходов позволило бы обеспечить более объективную оценку аккумулирования доходов в бюджет. Однако подавляющее большинство муниципальных образований в настоящее время является дотационным, поэтому требование исполнять бюджетные обязательства за счет всех доходов, за исключением межбюджетных трансфертов, было бы завышенным.
Комбинация перечисленных критериев дает возможность представления пограничных и промежуточных состояний муниципальных финансов (см. рисунок).
Наименее благоприятным для муниципальных образований является критическое значение финансового состояния, при котором высока зависимость территорий от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов и одновременно доходов недостаточно для покрытия бюджетных обязательств. Это также может означать несвоевременность поступления доходов, их зачисления на бюджетные счета, высокий уровень налоговой задолженности. В состоянии финансовой устойчивости бюджетная политика позволяет пополнять бюдекеты собственными доходами, как налоговыми, так и неналоговыми, исполнять все обязательства и получать резерв для развития.
Представленный подход является количественной оценкой финансовых возможностей субъектов РФи муниципальных образований. Неформализованная оценка финансового состояния и выводы, необходимыедлякорректировки финансовых планов, направлений бюджетной политики, могут быть получены посредством описания качеств а процедур нал огового ибюджетного планирования, системы финансового менеджмента в сфере региональных и местных финансов.В совокупностьэлементов качественной оценки финансового состояния целесообразно включение показателей,отражающих уровень организации бюджетных процедур и развитие финансового потенцишгатерриторий:
2
3
4
5
6
7
Типы финансового состояния муниципальных образований
I) прозрачность бюджетного процесса, включая степень участия широкой общественности, доступность нормативно-правовой и методической базы в сфере налогообложения и бюджетирования;
результативность бюджетных расходов, качество бюджетных услуг;
использование в практике бюджетного планирования наряду с шаблонными решениями инновационных подходов; детализация мероприятий налоговой и бюджетной политики;
достоверность плановых расчетов, подтверждаемая четкостью бюджетного учета и отчетности; информационный обмен между всеми участниками бюджетного процесса; доля собственных доходов в доходах бюджета, их достаточность для решения задач социально-экономического развития и реализации целевых программ;
исполнение бюджета по доходам и расходам; оптимальность налогового бремени территории;
10) высокая платежная дисциплина налогоплательщиков;
II) рациональная систем а межбюджетных отношений как на уровне «Федерация — субъекты Федерации», так и на уровне «субъект Федерации — муниципальные образования». Используя данные характеристики, может
быть сформирована 8\ЮТ-матрица, включающая результаты качественной оценки финансового состояния погруппам сильных и слабых сторон налогово-бюджетного регулирования финансовых отношений. В таблице представлена интерпретация предлагаемой методики, реализованной на данных Плавского района Тульской области.
Подщеркнем,что проблемы, характерные для рассмофенного муниципального образования, типичны для большинства муниципалитетов Российской Федерации. Поданным Министерства финансов России, в 2006 г. в доходах 63 % местных бюджетов более половины приходилось на средства межбюджетных трансфертов. На 2007 г. доля межбюджетных трансфертов в доходах местных бюджетов запланирована на уровне 57,8 %. При этом в 45 субъектах РФ удельный вес налоговых доходов в объеме собственных доходов местных бюджетов был ниже среднего по России уровня по состоянию на 01.10.2007 г. Доля
SWOT-матрица оценки финансового состояния муниципального образования Плавский район Тульской области
Сильные стороны Слабые стороны
• Реализация финансового контроля бюджетных средств органами казначейства; • Осуществление бюджетного процесса в соответствии с положениями действующего законодательства; • Разработка направлений бюджетно-финансовой политики органами местного самоуправления во взаимосвязи с общегосударственной политикой • Преобладание в доходах местного бюджета финансовой помощи (около 70 % в последние годы); • Недостаточный уровень организации информационного обмена между участниками бюджетного процесса
Возможности для развития Риски для развития
• Участие в реализации региональных и муниципальных программах развития общественных финансов; • Переход к бюджетированию, ориентированному на результат • Наличие налоговой задолженности у налогоплательщиков; • Недостаточность методического инструментария среднесрочного финансового планирования; • Слабая мотивация к развитию собственной доходной базы
налоговых доходов в доходах местных бюджетов в 2006 г. составила 30,2 %, в 2007 г. - 29,8 %. При этом доля собственных налогов находилась в пределах 3,6 % в 2006 г. и 4,2 % - в 2007 г. [7].
Вплоть до 2003 г. проблема дефицита бюджетов муниципальных образований звучала наиболее остро. В 2006 г. подавляющее большинство местных бюджетов было исполнено с профицитом. Тем не менее несбалансированность бюджетов наблюдается в Дальневосточном и Сибирском федеральных округах, 26 % местных бюджетов Центральной России также дефицитны [7].
Не вызывает сомнения тот факт, что укрепление финансового состояния муниципальных образований выступает общей задачей для муниципального и регионального уровней, определяющей необходимость совместной разработки мероприятий по стимулированию более эффективного использования финансового потенциала территорий.
Значимость долгосрочного финансового и бюджетного планирования для управления финансами территорий, переход к которому осуществляется субъектами РФ и муниципальными образованиями, определяется, помимо прочего, его влиянием на стратегическое развитие территорий, поскольку выступает в качестве неотъемлемого звена стратегического социально-экономического развития. Внедрение механизмов кассового планирования бюджета в системе казначейского исполнения бюджетов, использование инструментов бюджетирования позволят оптимизировать движение денежных потоков на территории субъектов РФ и муниципальных образований.
Как на федеральном, так и на региональном уровнях необходимо осуществлять регулярный мониторинг предоставляемых нижестоящим уровням бюджетов субсидий и субвенций в целях предотвращения непродуктивного расходования бюджетных
ресурсов, выявления наибольшего эффекта от их реализации.
В целях повышения прогнозируемости налогового потенциала субъектов РФ и муниципальных образований необходимо осуществлять составление прогноза социально-экономического развития территорий на основе более детализированных данных, частично получаемых из специальных форм, составляемых по данным о налоговых платежах организаций. Аналитические формы, представляемые налогоплательщиками, должны содержать данные о налоговых платежах, расчет показателей налоговой нагрузки, налоговой активности, нало-гово-платежной дисциплины, качества налогового менеджмента организации и др. На их основе может быть получена содержательная оценка действующей системы налогообложения и ее влияния на предпринимательскую активность в отраслевом разрезе. Регулярная оценка финансового состояния организаций на территории позволит выделить круг налогоплательщиков, чья задолженность перед бюджетом может быть реструктурирована в соответствии с установленным порядком.
Значительный практический интерес представляет опыт отдельных российских регионов, внедряющих мероприятия программ реформирования в сфере финансов и налогообложения. В Чувашской Республике в целях улучшения сбора платы за жилье и коммунальные услуги и рационального распределения указанных средств органам местного самоуправления рекомендовано создавать расчетно-кассовые центры по сбору и обработке жилищно-коммунальных платежей. Закон Чувашской Республики «О вопросах налогового регулирования в Чувашской Республике» разработан как единый, взаимосвязанный и комплексный документ, учитывающий все элементы системы налоговых отношений в субъекте РФ. Он стал основой целостной системы учета и монито-
55
ринга налоговых доходов территории, позволяющей проводить детальный анализ и управление на основе его результатов. В Вологодской области для выполнения плана мероприятий по реализации Концепции реформирования системы управления региональными финансами был создан Координационный совет по вопросам реформирования бюджетной системы, организующий регулярные заседания по рассмотрению текущих вопросов и разработке методических рекомендаций [5, с. 26-28, 36].
Таким образом, использование действенных механизмов управления финансовым состоянием территорий закономерно создает условия для реализации достойных перспектив развития их экономических систем.
ЛИТЕРАТУРА
1. Ермасова Н. Б. Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России
и зарубежных странах: учеб. пособие. — М.: Высшее образование, 2008. — 516 с.
2. Ислямутдинов С. И. Бюджетный потенциал города. — Самара, 2005. — 120 с.
3. Лавров А М. Бюджетная реформа и повышение качества управления общественными финансами: сборник докладов. - М.: ЛЕНАД, 2007. - 328 с.
4. Лавров А. М. Бюджетная реформа в России: от управления затратами к управлению результатами. — М.: КомКнига, 2005. — 555 с.
5. Мнацаканян А. Г. Реформирование региональной бюджетной системы: опыт, проблемы, стратегия. — Калининград БИЭФ, 2003. — 108 с.
6. Соколова Э. Д. Теоретические и правовые основы финансовой деятельности государства и муниципальных образований / под ред. Е. Ю. Грачевой. — М.: ИД «Юриспруденция», 2007. — 136 с.
7. Министерство финансов РФ — Режим доступа: www. minim. га.
