CC BY
40
Судебная практика разграничения
налоговых и бюджетных полномочий
в Российской Федерации
Фарукшин А.М.*
The most significant positions concerning the tax rights and tax mutual relations in the Russian Federation, are determined in the Russian legislation, and first of all in the federal Constitution, Tax and Budgetary codes of the Russian Federation. However knowledge of these rights would be incomplete without taking into account those innovations which are brought with judiciary practice in their interpretation and first of all without taking into account legal positions of the Constitutional Court of the Russian Federation on questions of the taxation.
Наиболее значимые положения, касающиеся налоговых прав и налоговых взаимоотношений в Российской Федерации, определены в российском законодательстве, и в первую очередь в федеральной Конституции, Налоговом и Бюджетном кодексах РФ. Однако знания об этих правах были бы неполными без учета тех новаций, которые вносит судебная практика в их интерпретацию, прежде всего без учета правовых позиций Конституционного суда РФ по вопросам налогообложения.
Представляется безусловной заслугой Конституционного суда разработка и формулирование принципов, на которых основана налоговая система Российской Федерации. К ним относятся, в частности: единая налоговая политика в российском государстве; конкретность и доступное понимание законов о налогах; единство налоговой системы; введение региональных налогов на территории субъекта Федерации только его законодательным органом; исчерпывающий характер перечня региональных налогов и сборов, устанавливаемых законодательными органами субъектов Федерации; недопустимость введения налогов и сборов, нарушающих единство экономического пространства; недопустимость введения региональных налогов, которые позволяют формировать бюджеты одних территорий за счет налоговых доходов других территорий; недопущение излишнего обременения налогоплательщиков обязанностями по уплате налогов; недопустимость переноса уплаты налогов на налогоплательщиков других регионов; равное налоговое обложение и установление налоговых изъятий только на основании закона.
Главным образом особо следует сказать о принципе установления в Российской Федерации налогов только федеральным законом. Конституционный суд связал соблюдение этого принципа в регулирова-
нии налоговой системы с принципом федерализма, который предполагает участие субъектов Федерации в решении вопросов налогообложения и сборов через Совет Федерации, а также через использование процедур согласования проектов законов с территориями в Государственной думе1.
Из сформулированных Конституционным судом принципов следует выделить требование о фиксации при установлении налога основных элементов налогового обязательства. Как указано в одном из его постановлений, «налог и сбор можно считать установленными только в том случае, если законом зафиксированы все существенные элементы налогового обязательства, то есть установить налог можно только путем прямого перечисления в законе существенных элементов налогового обязательства» 2.
По-видимому, требует особого пояснения и принцип равного налогового обременения. Дело в том, что ст. 19 Конституции РФ, на которую также ссылается Конституционный суд РФ, закрепляет принцип равенства всех перед законом и судом. Однако он отнюдь не обосновывает социальную несправедливость, например, плоского подоходного налога, когда и богатый, и бедный платят одинаково 13 % со своих доходов. Многие специалисты не раз указывали на явную несправедливость такого одинакового обременения. «Ни в одной цивилизованной стране шкала налогообложения не является, как в России, плоской. В нашей стране наряду с введением прогрессивной шкалы, скажем, до 20 % следовало бы вообще освободить от подоходного налога тех, кто живет по соседству с официально определяемой чертой бедности» 3.
В свете сказанного следует подчеркнуть, что, говоря о принципе равного налогового бремени, Конституционный суд имел в виду недопустимость именно дискриминационного установления налогового
Ведущий сотрудник ООО «Квеста консалтинг», кандидат юридических наук.
Ю
OI
О CJ
О О О Q.
С[ со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >5
о *
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я *
<
*
S I
н
о ф
со
Ю
Ol
О СЧ
О О
о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о
т ф
VO >s о
о ш
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я <
S I
н
о ф
со
бремени. Как отметил суд, в сфере налоговых отношений принцип равного налогового бремени «означает, что не допускается установление дополнительных, а также повышенных по ставкам налогов в зависимости от формы собственности, организационно-правовой формы предпринимательской деятельности, местонахождения налогоплательщиков и иных носящих дискриминационный характер оснований» 4.
Одним из принципиальных аспектов налоговых отношений является разграничение в этой сфере полномочий Российской Федерации и субъектов Федерации. Конституционный суд РФ внес свою лепту в решение этого вопроса. Он возник, например, в связи с обращением в Конституционный суд законодательных органов и администрации ряда субъектов Российской Федерации, считавших, что положения ст. 18 и 20 Федерального закона «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» — как не предусматривающие полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по установлению налогов и сборов — противоречат ст. 72 (п. «и» ч. 1) Конституции РФ.
Как известно, федеральная Конституция содержит ряд положений, регулирующих налоговые отношения. В ст. 57 закрепляется обязанность каждого платить законно установленные законы и сборы. При этом законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют. Согласно п. «з» ст. 71, установление федеральных налогов и сборов относится к ведению Российской Федерации, а «установление общих принципов налогообложения и сборов» в соответствии со ст. 72 федеральной Конституции отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов Часть 3 ст. 75 содержит норму, согласно которой система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом.
То, что федеральные налоги и сборы, а также относящиеся к совместному ведению Федерации и ее субъектов общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом, не вызывает никаких сомнений, поскольку это в полной мере соответствует духу и букве Конституции РФ. Конституционным пробелом можно считать то, что в Основном законе федеративного государства отсутствует указание на то, как регулируются региональные на-
логи и сборы. Какие конкретные полномочия в регулировании налоговых отношений имеют субъекты Российской Федерации? Могут ли они устанавливать свои налоги, налоговую базу, предельные ставки налога, определять круг субъектов и объектов налогообложения?
По всем этим вопросам, не урегулированным на конституционном уровне, Конституционный суд РФ сформулировал свою правовую позицию, которая нашла затем отражение и в федеральном законодательстве. Прежде всего это касается судьбы региональных налогов. Конституционный суд РФ подчеркнул отсутствие у субъектов Федерации права устанавливать свои налоги. Так, в Постановлении № 5-П от 21 марта 1997 г. суд сделал вывод, что право субъектов Федерации самостоятельно устанавливать региональные налоги противоречит Конституции РФ, поскольку нарушает принцип единства экономического пространства и равенство прав субъектов Федерации5.
Согласно правовой позиции Конституционного суда РФ, выраженной в его Постановлении от 30 января 2001 г. № 2-П, «перечень региональных налогов, внесение в него изменений и дополнений, круг налогоплательщиков, а также существенные элементы каждого регионального налога (в том числе объект налогообложения, налоговая база, предельная ставка налога) должны регулироваться федеральным законом с тем, чтобы не допускать излишнего обременения налогоплательщиков обязанностями по уплате налогов, устанавливаемыми законами субъектов Российской Федерации о региональных налогах, формирования доходной части бюджетов одних субъектов Российской Федерации за счет других.. ,»6.
В данном случае принципиальное значение приобретает тот смысл, который Конституционный суд вкладывает в понятие «установление налогов и сборов». Если федеральный законодатель устанавливает налоги и сборы в соответствии с Конституцией РФ, самостоятельно определяя не только перечень, но и все существенные элементы налоговых обязательств, то применительно к субъектам Российской Федерации понятие «установление налогов и сборов» имеет иной юридический смысл. По мнению Конституционного суда РФ, федеральный законодатель устанавливает исчерпывающий перечень региональных налогов, в то же время регулирование федеральными законами региональных налогов носит рамочный характер и предполагает, что наполнение соответствующих право-
вых институтов конкретным юридическим содержанием осуществляется законодателем субъекта Российской Федерации.
Конституционный суд не раскрывает это конкретное юридическое содержание. Рамочный характер регулирования федеральными законами региональных налогов заключается прежде всего в предоставлении субъекту Федерации права самостоятельно устанавливать или не устанавливать на своей территории соответствующий налог, включенный федеральной властью в закрытый перечень региональных налогов, поскольку исчерпывающий перечень региональных налогов порождает только право, но не обязанность установить налог. И в этом как раз и заключается иной юридический смысл понятия «установление налогов и сборов» применительно к субъектам Российской Федерации.
Что касается таких полномочий, как изменение состава налоговой системы, установление дополнительно к существующим новых налогов и сборов, то законодательные органы субъектов Федерации ими не обладают, что, как указывалось, исключает их участие в процессе разграничения налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы. «Наделение федерального уровня власти исключительной компетенцией по образованию и изменению структур налоговой и бюджетной систем говорит о том, что в России инициатором и проводником принципов построения налогово-бюджетного федерализма путем разграничения налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы выступает только федеральный уровень законодательной власти» 7.
Очевидно, в вопросе о введении региональных налогов объективно сложилась противоречивая ситуация: с одной стороны, казалось бы, субъекты Федерации как государства и государственные образования в составе Российской Федерации должны иметь право в законодательном порядке самостоятельно устанавливать свои законы, как это, кстати, делают субъекты некоторых зарубежных федераций. Однако, с другой стороны, как неоднократно отмечал Конституционный суд РФ, любой налог есть определенное ограничение частной собственности, ибо предполагает изъятие у собственника части финансовых ресурсов в пользу государства, но в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека могут быть ограничены только федеральным законом и больше никаким другим нормативным правовым актом, включая законы субъекта Федерации.
Применительно к праву субъектов Российской Федерации регулировать региональные налоги в решениях Конституционного суда используется и термин «установление», и термин «ведение». В интересах единообразного понимания названного права представляется целесообразным, как это и предлагается некоторыми авторами, разграничить указанные термины и применять понятие «установление» к случаям, когда федеральный законодатель вводит в налоговую систему совершенно новый налог. Термином же «введение» целесообразно обозначать право субъекта Федерации включить в число собственных налогов региональный налог из того закрытого перечня региональных налогов, которые установил федеральный законодатель. Таким образом, субъект Федерации путем принятия закона вводит региональный налог в действие на своей территории. И это его право, но не обязанность. Однако при не формально-юридическом, а фактическом подходе трудно представить, чтобы в условиях хронического и тотального дефицита финансовых ресурсов субъект Федерации не воспользовался бы правом установить какой-либо из разрешенных региональных налогов.
Между установлением регионального налога федеральным законодателем и ведением его в действие законодательным органом субъекта Федерации на территории данного субъекта неизбежен временной разрыв.
Однако по смыслу правовых позиций Конституционного суда РФ полномочия субъекта Федерации в налоговой сфере не ограничиваются правом вводить на своей территории региональные налоги, установленные федеральным законом. К этим полномочиям относятся также право зачислять доходы от введенных собственных региональных налогов в собственный бюджет, право самостоятельно определять, на какие цели их расходовать, право субъекта Федерации упразднять действие введенного регионального налога на своей территории (праву субъекта Федерации вводить налог должно соответствовать право прекращать его действие на своей территории).
С точки зрения правовых позиций Конституционного суда РФ субъекты Федерации не могут не только самостоятельно устанавливать региональные налоги, но и регулировать наиболее существенные элементы налогообложения. В одном из своих постановлений Конституционный суд с предельной ясностью сделал вывод, что существенные элементы каж-
ю
О!
О СЧ
О О
о о.
со
I-О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
Ю
Ol
О СЧ
О О
о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о
т ф
VO >s о
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я <
S I
н
о ф
со
дого регионального налога (в том числе объект налогообложения, налоговая база, предельная ставка налога) должны регулироваться федеральным законом8. В другом Постановлении Конституционный суд РФ указал, что некоторые существенные элементы налоговых обязательств определены в Законе Российской Федерации от 22 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»: налогоплательщик (субъект налога); объект и источник налога; единица налогообложения; налоговая ставка (норма налогового обложения); сроки уплаты налога; бюджет или внебюджетный фонд, в который зачисляется налоговый оклад9.
Если существенные элементы налогообложения относятся к ведению Российской Федерации и определяются только федеральным законом, из этого, очевидно, следует, что в сферу правового регулирования регионального налога законодателем субъекта Федерации входят несущественные элементы. Правда, сам критерий — существенные/ несущественные элементы — является слишком расплывчатым, недостаточно определенным. Гораздо точнее определять существенные элементы налогового обязательства, устанавливаемые федеральным законодателем, как императивные, а несущественные элементы, которые относятся к предмету регулирования законодателя субъекта Федерации, как диспо-зитивные. Императивные элементы являются обязательными в структуре налогового обязательства, и они устанавливаются только федеральным законом. К диспози-тивным относятся все те элементы налогового обязательства, наличие которых в структуре вовсе не обязательно в том смысле, что они не устанавливаются федеральным законом. Их регулирование федеральный закон оставляет, в том числе по умолчанию, на усмотрение законодателя субъекта Федерации, но в соответствии с общими принципами налогообложения, установленными федеральным законом. Причем некоторые элементы налогового обязательства являются настолько существенными, что Конституционный суд счел нужным подчеркнуть необходимость участия федерального законодателя даже при установлении региональных налогов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Так, правовая норма, закрепленная в ст. 12 Налогового кодекса РФ, гласит, что при установлении законодательными (представительными) органами государс-
твенной власти субъектов Российской Федерации региональных налогов определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены Налоговым кодексом РФ, следующие элементы налогообложения: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов. Конституционный суд РФ определил в качестве одного из общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации не только требование, в соответствии с которым налог или сбор может считаться законным, если законом зафиксированы существенные элементы налогового обязательства, к которым относятся в том числе налоговая ставка и сроки уплаты налога, но и пошел дальше, уточнив, что независимо от того, каким является налог — федеральным или региональным, федеральный законодатель обязан при его установлении определить максимальную налоговую ставку, что существенные элементы каждого регионального налога, включая предельную ставку, должны регулироваться федеральным законом10.
Достаточно жесткая позиция Конституционного суда в плане повышения роли федерального законодателя в сфере налогообложения, на наш взгляд, закономерно вызывает вопрос: если, как считает суд, существенные элементы каждого регионального налога должны регулироваться федеральным законом, в чем же тогда смысл правовой нормы, зафиксированной в ст. 12 Налогового кодекса РФ, согласно которой при установлении законодательными органами субъектов Федерации регионального налога определяются налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов?
Правда, набор императивных и диспо-зитивных элементов налогового обязательства может быть разным в зависимости от вида налога. Так, при введении на территории субъекта Федерации транспортного налога к компетенции законодательных органов субъектов Российской Федерации отнесены определение ставки налога в пределах, установленных Налоговым кодексом РФ, порядка и сроков его уплаты, а также налоговых льгот и основания для их использования налогоплательщиком. Так, по одному из дел Президиум Высшего арбитражного суда РФ отметил правомерность установления региональным Законом «О транспортном налоге» дифференцированных налоговых ставок в зависимости от категории автомобиля, мощности двигателя, а на транспортные средства категории «Другие самоходные транспортные средства, машины и механизмы на пневматическом и гусеничном ходу» — единой
ставки: 15 руб. с каждой лошадиной силы11. Субъекты Федерации могут устанавливать также дополнительные налоговые льготы, но, как указал Пленум Высшего арбитражного суда РФ, лишь в отношении сумм, подлежащих зачислению в региональный бюджет и только в случаях и в порядке, предусмотренных федеральным законом12.
В судебной практике возник вопрос: может ли субъект Федерации по-своему устанавливать порядок и сроки уплаты транспортного налога? Так, Законом Псковской области «О транспортном налоге» было установлено, что налогоплательщики из числа физических лиц должны уплачивать транспортный налог ежегодно авансовыми платежами не позднее 1 июля налогового года на сумму налога, исчисленного исходя из данных о транспортных средствах, зарегистрированных по состоянию на 31 декабря истекшего календарного года. Это положение регионального законодательства как противоречащее федеральному было опротестовано прокурором Псковской области. Областной суд решением от 26 июня 2006 г. заявленные прокурором требования удовлетворил. Оставляя без удовлетворения кассационные жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда РФ указала, что по смыслу положений ст. 52, 54, 55 Налогового кодекса РФ подлежащая уплате за налоговый период сумма налога исчисляется исходя из налоговой базы, налоговой ставки и налоговых льгот. При этом налоговая база определяется по итогам каждого налогового периода, под которым понимается календарный год или иной период времени применительно к отдельным налогам. Налоговый период может состоять из одного или нескольких отчетных периодов, по итогам которых уплачиваются авансовые платежи. Согласно ст. 380 Налогового кодекса РФ, налоговым периодом для транспортного налога признан календарный год. Отчетные периоды и авансовые платежи по их итогам федеральным законодательством не предусмотрены13.
По другому делу, тоже касавшемуся регионального Закона «О транспортном налоге», Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда РФ указала, что при установлении налога законами субъектов Российской Федерации могут предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком. Такие льготы могут быть предоставлены отдельным категориям налогоплательщиков, но они не могут носить индивидуального характера14.
Предоставление федеральным законом законодательным органам субъектов Российской Федерации права самостоятельно устанавливать те или иные элементы налогового обязательства означает, что эти органы обязаны ввести такие элементы своими законами. По одному из дел Постановлением Конституционного суда Республики Карелия ст. 20 Закона Республики Карелия «О республиканских налогах (ставках налогов) и сборах на территории Республики Карелия «признана не соответствующей Конституции Республики Карелия в той мере, в которой ею не установлены значения иных видов повышающих (понижающих) коэффициентов базовой доходности, предусмотренных ч. 2 ст. 5 Федерального закона «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности» 15. Более того, законодательный орган субъекта Федерации обязан дополнить недостающими элементами структуру налогового обязательства, даже если они оставлены федеральным законом по умолчанию на усмотрение субъекта Федерации.
Судебная практика идет по пути признания ряда прав субъектов Российской Федерации в области налогообложения при условии, что эти права санкционированы федеральным законодателем. В несанкционированной части приоритет имеют положения федерального закона. В качестве примера можно указать на одно из дел, рассмотренных Судебной коллегией по гражданским делам Верховного суда РФ. Суть его заключалась в том, что законодательный орган субъекта Российской Федерации принял закон, которым помимо определения элементов налогообложения (налоговых льгот, ставок, порядка и сроков уплаты налога, форм отчетности по нему) установил состав налогоплательщиков иначе, чем предусмотрено федеральным законодательством.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда РФ указала, что, согласно Федеральному закону «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности», этот налог действительно устанавливается нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Однако они должны соответствовать названному Закону, в п. 1 ст. 3 которого закреплен субъектный состав плательщиков налогов, и законодатель субъекта Федерации не имел оснований для изменения такого состава16.
Примером несанкционированного федеральным законом поведения субъекта Федерации в сфере налогообложения яв-
ю
О!
О СЧ
О О
о о.
со
I-О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
Ю
Ol
О СЧ
О О
о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о
т ф
VO >s о
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я <
S I
н
о ф
со
ляется самостоятельное установление им денежного сбора. Так, один из субъектов Федерации установил плату за оформление паспортов, выдаваемых гражданам, в частности, за оформление паспортов, выдаваемых впервые, а также в связи с переменой фамилии, имени, отчества. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда РФ указала, что вводимая плата имеет все признаки сбора, определенные в Налоговом кодексе РФ: обязательное внесение платы связано с совершением органами внутренних дел юридически значимых действий. Между тем ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие признаками налогов и сборов, не предусмотренных Налоговым кодексом РФ, либо установленные в ином порядке17.
Сложным для решения оказался вопрос об общих принципах налогообложения и сборов, отнесенных Конституцией РФ к предметам совместного ведения. Его включение в круг предметов совместного ведения, по-видимому, было неоправданным. Во-первых, отдельный федеральный закон об общих принципах налогообложении и сборов не принимался, поэтому непонятно, как субъекты Федерации могли бы участвовать в их разработке и принятии, что в других случаях предполагает работа над законопроектом по предметам совместного ведения.
Во-вторых, это совместное ведение было бы действительно совместным, если издаваемые по этим предметам ведения федеральные законы имели бы всегда на самом деле рамочный характер. Но ведь региональные налоги федеральный закон устанавливает абсолютно императивно, как правило, не оставляя субъектам Федерации никакого выбора вариантов поведения.
В-третьих, в данном случае теряет смысл право субъектов Федерации на так называемое опережающее законодательство, которое является сопутствующим элементом правового регулирования по предметам совместного ведения, поскольку, как справедливо отметил Конституционный суд РФ, «при отсутствии федерального закона об общих принципах налогообложения и сборов признание за субъектами Российской Федерации права осуществлять опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения не давало бы им автоматически полномочий по решению в полном объеме вопросов, которые касаются данных принципов в части, имеющей универсальное значение
как для законодателя в субъектах Российской Федерации, так и для федерального законодателя и в силу этого подлежащей регулированию федеральным законом»18.
Практически Конституционный суд РФ способствовал тому, что общие принципы налогообложения и сборов, которые отнесены по Конституции РФ к совместному ведению, оказались в исключительном ведении Российской Федерации. Это видно, например, из того, что положения о нахождении указанных принципов в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ Конституционный суд уточнил таким образом, что наряду с этими принципами выделил отдельно принципы налогообложения и сборов «в части, непосредственно предопределяемой положениями Конституции РФ», и объявил их находящимися в ведении Федерации19. К таким принципам суд отнес обеспечение единой финансовой политики, включающей в себя и единую налоговую политику, единство налоговой системы, равное налоговое бремя и установление налоговых изъятий только на основании закона.
Таким образом, получается, что наряду с этими принципами, относящимися к ведению Федерации, существуют еще и общие принципы налогообложения и сборов, установление которых относится к предметам совместного ведения. Однако остается все-таки нерешенным вопрос о четком разграничении между двумя группами общих принципов налогообложения и сборов, относящихся к ведению Российской Федерации и к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В любом случае нет никаких оснований подменять одну статью Конституции (ст. 72) другой ее статьей (ст. 71) без внесения поправок в Основной закон российского государства.
Совместное ведение само по себе уже предполагает участие субъектов Российской Федерации в разработке и формулировании этих общих принципов. Включение же установления общих принципов налогообложения и сборов в предмет исключительного ведения Российской Федерации, существенно ограничивает права субъектов Федерации не предусмотренным Конституцией РФ способом. Помимо прочего это есть недопустимое с точки зрения действующего законодательства и правовых позиций самого Конституционного суда перераспределение конституционно установленных предметов ведения.
Нетрудно заметить, что Конституционный суд РФ встал твердо на позицию жесткого ограничения полномочий субъ-
ектов Федерации в налоговой сфере. Ведь они не могут самостоятельно, независимо от федерального центра устанавливать региональные налоги и сборы, не могут регулировать существенные элементы каждого регионального налога, практически лишены полномочий участвовать в совместном с федеральной властью установлении общих принципов налогообложения и сборов. Между тем в свете ст. 72 Конституции РФ правовое регулирование регионального налогообложения должно быть рамочным, то есть предполагающим определенную самостоятельность органов власти субфедерального уровня в налоговых отношениях. «В противном случае выхолащивается идея разграничения компетенции и практически полностью нивелируется принцип федерализма, что позволяет сделать вывод об унитаризации налоговых отношений на уровне федерального законодательства.. ,»20.
Позиция, занятая Конституционным судом РФ, в полной мере отражает общий, проводимый в Российской Федерации курс на сильную централизацию политики в области налогообложения. Эта политика направлена на унификацию налоговых изъятий, чему служит и исчерпывающий по своему характеру перечень региональных налогов, которые могут вводиться субъектами Российской Федерации, и вытекающие из него ограничения по введению дополнительных налогов и обязательных отчислений, а также по повышению ставок налогов и налоговых платежей. Такая политика объективно во многом снимает с субъектов Федерации ответственность за сбалансированность их бюджетов, решение стоящих перед регионами социально-экономических задач, ответственность перед населением региона. Нельзя не согласиться с тем, что «установленные федеральным законодательством крайне ограниченные налогово-бюджетные полномочия позволяют перекладывать политическую и финансовую ответственность за сбалансирование территориальных бюджетов и состояние социальной сферы на федеральный центр» 21.
Наряду с налоговыми полномочиями Конституционный суд РФ неоднократно подчеркивал относительную бюджетную самостоятельность субъектов Российской Федерации. Особо следует сказать о бюджетных правах республик и других субъектов Федерации, которые неоднократно являлись предметом спора в судебной практике. Как уже отмечалось, к числу полномочий законодательного органа республи-
ки относятся утверждение и внесение изменений в государственный бюджет республики. При этом законодательный орган самостоятельно определяет направления расходования бюджетных средств. Он вправе устанавливать основания для предоставления налоговых льгот отдельным категориям налогоплательщиков по налогам, подлежащим зачислению в бюджет данного субъекта Российской Федерации.
По одному из дел, рассматривавшихся судебными органами, представительный орган субъекта Федерации принял закон, который, в частности, предоставил благотворительным организациям право на получение определенных налоговых льгот с момента получения ими паспорта благотворительной организации. Прокурор обратился в суд с заявлением о признании недействующими и не подлежащими применению соответствующие нормы закона как противоречащие федеральному законодательству. Решением суда прокурору в удовлетворении заявления было отказано.
Согласившись с решением суда, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда РФ, в частности, указала, что суд правильно исходил из того, что в соответствии с федеральным законодательством законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации и представительные органы местного самоуправления вправе устанавливать для отдельных категорий налогоплательщиков дополнительные льготы по налогу в пределах сумм налога, подлежащих зачислению в их бюджет22.
По другому делу Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда РФ указала, что законодательный орган власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать сроки предоставления социальной помощи определенным категориям граждан, поскольку такая помощь осуществляется за счет средств бюджета самого субъекта Российской Федерации23. Правом органов государственной власти субъекта Российской Федерации является и определение условий и порядка оказания лекарственной помощи льготным категориям граждан, осуществляемой за счет средств бюджета субъекта Федерации.
Распоряжаясь своими бюджетными средствами, республика вправе также определять круг лиц, которым оказывается адресная социальная поддержка за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, что вытекает как из законодательства, так и основанной на нем судебной практики.
ю
О!
О СЧ
О О
о о.
со
I-О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
Ю
Ol
О СЧ
О О
о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о
т ф
VO >s о
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я <
S I
н
о ф
со
По одному из дел суд признал, что установленные положением, принятым правительством субъекта Федерации, нормы, которые предусматривают наличие регистрации на территории субъекта по месту жительства в качестве необходимого условия начисления гражданину ежемесячных компенсационных выплат (доплат) за счет средств бюджета субъекта Федерации, недействительны и не порождают правовые последствия. Не согласившись с доводами суда, Президиум Верховного суда РФ сослался на то, что в соответствии с федеральным законодательством отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, регулируются нормативными правовыми актами Российской Федерации. Исходя из данного требования законодательства, правительством субъекта Федерации установлены компенсационные выплаты неработающим пенсионерам, которые, во-первых, не предусмотрены федеральным законодательством, во-вторых, являются дополнительными к установленным федеральным пенсиям и, в-третьих, выплачиваются из средств бюджета субъекта Федерации. Таким образом, правительством субъекта Федерации реализовано предусмотренное ст. 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации право органов государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно определять направления расходования средств своего бюджета24.
В Определении от 8 января 1998 г. Конституционный суд РФ отметил, что бюджеты субъектов Российской Федерации относятся к ведению самих субъектов и что они самостоятельно решают вопросы формирования своих бюджетов и направлений использования бюджетных средств. В Постановлении от 15 декабря 2006 г. № 10-П суд перечислил такие бюджетные полномочия, которые на основе Конституции РФ закреплены за органами исполнительной власти субъектов Федерации, а именно — по распоряжению средствами бюджета субъекта Федерации, определению направлений их расходования и санкционированию выплат с единого счета бюджета. Бюджетным правам субъектов Российской Федерации корреспондирует обязанность Федерального казначейства представлять финансовым органам субъектов Федерации отчетность о кассовом исполнении их бюджетов25.
В более раннем по времени Постановлении Конституционный суд РФ отметил наличие у субъектов Российской
Федерации полномочий осуществлять меры по мобилизации и расходованию финансовых ресурсов, к каковым относятся средства регионального бюджета и региональных внебюджетных и валютных фондов, кредитные ресурсы, ассигнования из федерального бюджета26.
Однако в соответствии с правовыми позициями Конституционного суда РФ указанная самостоятельность является весьма относительной. Она, как считает суд, не исключает использования бюджетов субъектов Федерации в целях обеспечения функций государства. Бюджетная самостоятельность субъектов Федерации не может пониматься как произвольное — вне определяемых Конституцией РФ и законами государственной политики и государственных функций — составление доходов и расходов соответствующих территорий27.
Из правовой позиции Конституционного суда РФ по вопросам межбюджетных отношений следует, что главной целью суда в этой области является поддержание единства бюджетной системы как финансово-экономической основы реализации публичных функций Российской Федерации и ее субъектов, не умаляя при этом финансовую самостоятельность субъектов Федерации. Суд ориентирует федеральные и региональные органы государственной власти на взаимное сотрудничество, заявляя, что «в условиях федеративного государства, в котором бюджеты соответствующих уровней, будучи самостоятельными, составляют единую бюджетную систему, особое значение приобретают вопросы координации деятельности органов публичной власти, вовлеченных в бюджетный процесс, и взаимодействия между ними28.
Опыт Российской Федерации и зарубежных федераций свидетельствует о том, что субъекты федераций имеют разный объем налоговых полномочий и разное соотношение доходных и расходных полномочий в зависимости от многих конкретно-исторических факторов. В целом же доминирующая в мировой практике тенденция выражается в передаче значительных налоговых полномочий на более низкие этажи власти. Как отмечают зарубежные специалисты, «деволюция политических и фискальных полномочий на более низкий уровень управления, которую можно было бы рассматривать как дополнительную к частичной передаче национальной фискальной автономии наднациональным образованиям, происходила непрерывно во многих странах в последние десятилетия». И центральной проблемой в данном случае было распреде-
ление налогов: какие налоги должны собираться централизованно, какие делиться тем или иным способом с субнациональными правительствами, а сбор каких налогов лучше передать местным властям29.
Рассматривая ситуацию с налоговой системой в свете названной общей тенденции, приходится признать, что налоговая политика Российской Федерации является более централизованной по сравнению с налоговым регулированием в таких федерациях, как Канада, США, ФРГ, и в некоторых других странах. Нало-
говые полномочия субъектов РФ резко ограничены, что не соответствует природе федеративного государства.
Оптимизация распределения налоговых полномочий между центром и регионами должна стимулировать субъекты Российской Федерации расширять свою налоговую базу и использовать свои возможности для повышения уровня регионального экономического развития. Первую скрипку в этом деле должна сыграть законодательная власть. Посильно этому должна способствовать и судебная практика.
Литература и примечания
1. Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 18 февраля 1997 г. № 3-П по делу о проверке конституционности постановления Правительства Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. «О введении платы за выдачу лицензий на производство, розлив, хранение и оптовую продажу алкогольной продукции» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 8. Ст. 1010; Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 1 апреля 1997 г. № 6-П «По делу о соответствии Конституции Российской Федерации пунктов 8 и 9 постановления Правительства Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. № 479 «Об отмене вывозных таможенных пошлин, изменении ставок акциза на нефть и дополнительных мерах по обеспечению поступления доходов в федеральный бюджет» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 14. Ст. 1729.
2. Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 28 марта 2000 г. № 5-П по делу о проверке конституционности подпункта «к» пункта 1 статьи 5 Закона Российской Федерации «О налоге на добавленную стоимость» в связи с жалобой закрытого акционерного общества «Конфетти» и гражданина И.В. Савченко // Собрание законодательства РФ. 2000. № 14. Ст. 1533.
3. Примаков Е. 2007 год: прощание с псевдолибералами // Российская газета. 15 января 2008 г.
4. Постановление Конституционного суда РФ от 21 марта 1997 г. № 5-П // Собрание законодательства РФ. 1997. № 13. Ст. 1602.
5. Постановление Конституционного суда Российской Федерации № 5-П от 21 марта 1997 г.
6. Постановление Конституционного суда РФ от 30 января 2001 г. № 2-П // Собрание законодательства РФ. 2001. № 7. Ст. 701.
7. Березин М. Ю. Региональные и местные налоги: правовые проблемы и экономические ориентиры. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 27.
8. Постановление Конституционного суда РФ от 30 января 2001 г. № 2-П // Собрание законодательства РФ. 2001. № 7. Ст. 701.
9. Постановление Конституционного суда РФ от 11 ноября 1997 г. № 16-П // Собрание законодательства РФ. 1997. № 46. Ст. 5339.
10. Определение Конституционного суда Российской Федерации по запросу Конституционного суда Республики Карелия о проверке конституционности п. 2 и 5 ст. 6 Закона Российской Федерации «О дорожных фондах в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 27. Ст. 2778.
11. Постановление Президиума Высшего арбитражного суда РФ от 18 сентября 2007 г. // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ Российской Федерации. 2007. № 12.
12. Постановление Пленума Высшего арбитражного суда РФ от 28 февраля 2001 г. № 5 «О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации» // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2001. № 7.
13. Определение СК по гражданским делам Верховного суда РФ от 20 сентября 2006 г. № 91-Г06-7.
14. Определение СК по гражданским делам Верховного суда РФ от 17 мая 2006 г. № 10-Г06-13.
15. Судебная практика по налоговым спорам / составитель Б.О. Дзагоева. М.: ТК «Велби», Изд-во «Проспект», 2008. С. 195.
16. Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2002. № 2. С. 15—16.
17. Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2002. № 4. С. 17—18.
18. Постановление Конституционного суда РФ от 21 марта 1997 г. № 5-П // Собрание законодательства РФ. 1997. № 13. Ст. 1602.
19. Там же.
20. Карасев М. Н. Конституционная модель разграничения налоговых полномочий и ее реализация в законодательстве о налогах и сборах // Законодательство. 2005. № 10.
21. Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации. СПб.: Юридический центр «Пресс», 2003. С. 12.
22. Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2002. № 6. С. 7—8.
23. Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2003. № 7. С. 1—2.
24. Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2002. № 12. С. 1—2.
25. Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 15 декабря 2006 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности положений частей четвертой, пятой и шестой статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 2. Ст. 400.
26. Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 10 декабря 1997 г. № 19-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области.
27. Определение Конституционного суда Российской Федерации от 6 ноября 1998 г. № 149-О.
28. Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 15 декабря 2006 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности положений частей четвертой, пятой и шестой статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 2. Ст. 400.
29. Norregaard J. and Khan T. S. Tax Policy: Recent Trends and Coming Challenges // IMF Working Paper. December 2007. P. 6.
Ю oi
О СЧ
О О
о
Q.
ce
CQ s
I-
o
0
1
o ra с o m <u vo >s
o *
o <u
У
s
2
0
1
o *
o
2
<u
ra *
<
*
s i I-
o <u CQ
