CC BY
260
УДК [349.444:332.012.334](47) «1649/1989»
А. Н. Каменский
Становление жилищно-коммунального хозяйства в России (1649-1989)
В данной статье оценивается процесс развития государственного аппарата управления сферой жилищного коммунального хозяйства в России с 1649 по 1989 годы. Исследуется механизм управления городским хозяйством с точки зрения тенденции к колебаниям от жестко централизованного до децентрализованного.
In this paper studies development of state machinery of management of the sphere of housing municipal services in Russia from 1649 to 1989 is estimated. The author investigates process of formation of the mechanism of urban governance from the point of view of a tendency of fluctuations from rigid centralized to the decentralized.
Ключевые слова: коммунальное хозяйство; становление; развитие; реформа; централизованное; децентрализованное.
Key words: ^mmunal services; formation; development; reform; centralized; decentralized.
Временем основания жилищно-коммунального хозяйства в нашей стране принято считать 1649 г. Именно в апреле этого года царем Алексеем I Михайловичем подписан «Наказ о градском благочинии». В документе были заложены основы профессиональной пожарной охраны, введено постоянное дежурство, а пожарным дозорам было предоставлено право наказывать жителей столицы за нарушения правил пользования огнем. В данном нормативно-правовом акте отец Петра I повелевает «ведать всякое дворовое дело, починки и прочие дела», а «чтобы грязи не было - иметь на каждом дворе дворника» [2, c. 164].
Указом государя-реформатора Петра Алексеевича от 16 января 1721 г. «общественное благочиние» передано в ведение созданной им «души гражданства и всех добрых порядков»- полиции [4, с. 195].
Введенный в 1782 г. императрицей Екатериной II полицейский устав наряду с введенными Указом 1721 г. функциями по обеспечению «благосостояния населения», «запрещения излишеств в домовых расходах», «чинения добрых
© Каменский А. Н., 2015
домовладельцев», «производства чистоты на улицах и в домах» [4, с. 195] содержит организацию обеспечения населения водой, топливом и освещением улиц.
8 сентября 1802 г. внуком Екатерины Великой - императором Александром I подписан Манифест «Об учреждении министерств». Этим документом было образовано, в том числе, и Министерство внутренних дел России - единый отраслевой управленческий орган Российской империи, ответственный за попечение о государственном и народном хозяйстве. На местах же данные вопросы были переданы департаментам этого ведомства. Ведомство делилось на три вида полицейских: исполнительная полиция, полиция безопасности, хозяйственная полиция, которой в свою очередь была отведена роль по обеспечению благоустройства и развития городов. Являясь административно-хозяйственным фундаментом для Российской империи, в первой половине XIX в. министерство стало главным хозяйственным органом в стране.
Необходимо отметить, что на всем протяжении периода становления и развития механизма управления городским хозяйством, вплоть до нашего времени, четко прослеживается тенденция к колебаниям от жестко централизованного до децентрализованного.
Во второй половине XIX в. в стране произошла реорганизация административно-хозяйственной системы. В результате одной из либеральных реформ императора Александра II началось создание системы местного самоуправления - земских учреждений (собраний и управ). «Положением о губернских и уездных земских учреждений» 1 января 1864 г. [2, с. 1-10]. Александр Освободитель запустил процесс передачи прав и имущества общественному самоуправлению в городах. Так, в ведение земских собраний и управ были переданы функции устройства и содержания дорог, земельное хозяйство, мосты и набережные, городской водопровод. В части переданных земскому управлению органами полиции функций последним отводилась роль по обеспечению контроля за деятельностью вновь образованных хозяйствующих структур. Второй реформой местного самоуправления явилось выпущенное императором 16 июня 1870 г. «Городовое положение». Данным актом в 509 городах России вводились городские общественные управления, в ведении которых находилось внешнее благоустройство города. Под учреждением городского самоуправления подразумевалось городское избирательное собрание, дума, городская управа. Городская управа избиралась городской думой на 4 года и в ее функции входило непосредственное заведование делами городского хозяйства и общественного правления, составление городских смет.
Справедливости ради, необходимо отметить, что в дореволюционной России тогда насчитывалось 866 городов, и реализация указанной выше реформы в 509 из них оставляла хозяйствующую функцию в небольших по размерам и численности населения городах, со слаборазвитыми промышленностью и коммунальной сферой и тем более селах, за органами полиции.
С развитием промышленности и торговли стали развиваться сферы транспорта и строительства, совершенствовалась система канализации. Так, первая станция очистки воды была построена в 1888 г. в Петербурге. Началась замена газового и керосинового освещения.
В условиях развивающейся промышленности, с увеличением производства, а следовательно, с организацией и расширением заводов и фабрик, начала расти новая категория населения - «фабричные» рабочие, которые набирались из крестьян. В крупных городах в окрестностях фабрик возникли многочисленные рабочие поселки. Стали появляться целые кварталы, состоящие из одно-двухэтажных домов. В местах концентрации промышленных предприятий десятки тысяч человек ютились в ночлежных домах, подвалах, погребах, сараях и постоялых дворах. Острый дефицит жилья и крайне низкий уровень условий проживания приводил к росту недовольства среди рабочих.
В связи с высоким цензом избирательного права городское управление состояло в основном из фабрикантов, мало интересующихся вопросами улучшения жилищных условий в рабочих кварталах и доходных домах. Последствия этого жилищного кризиса стали катализатором тех исторических общественных процессов, которые привели к Октябрьской революции.
Постановлением II Всероссийского съезда Советов рабочих и солдатских депутатов в ноябре 1917 г. в составе НКВД было создано Главное управление по делам местного хозяйства. Это ознаменовало собой начало нового периода централизации управления хозяйством на местах. Декабрьским декретом того же года учрежден Комиссариат по местному самоуправлению, которому отошли функции городских и земских учреждений и передано Главное управление по делам местного хозяйства [5, с. 152]. Постановлением СНК РСФСР в марте 1918 г. Комиссариат по местному самоуправлению был преобразован в отдел местного хозяйства НКВД.
В 1918 г. Декретом ВЦИК «Об отмене права частной собственности на недвижимости в городах» начался процесс конфискации жилья у домовладельцев. В связи с острым дефицитом жилья новых горожан заселяли в роскошные дома и особняки знати, которые разбивались на этажи, перегораживались стенами и делились на маленькие комнаты. Из-за общих в
таком жилье кухни и санузла, квартиры назвали на французский лад «коммунальными».
В 1919 г. курсом в жилищной политике страны та VII съезде Советов была провозглашена децентрализация управления городским хозяйством. Изменению в его структуре послужило принятие за административную единицу независимо от размера (город или деревня) территориальной общности населения («комунны»). Хозяйственная деятельность «комунны» определялась как «коммунальное хозяйство». Отделы местных Советов, в функции которых входило управление хозяйственной деятельностью комунны, были названы «коммунальными».
На I съезде съезда заведующих коммунальными отделами в январе 1920 г. отдел местного хозяйства НКВД реорганизован в коммунальный отдел.
В связи с обесцениванием рубля декретом В.И. Ленина «Об отмене квартплаты» квартплата с рабочих и служащих была отменена, что в последующем уничтожило самоокупаемость домового хозяйства и привело к обветшанию жилых зданий в связи с отсутствием средств для развития и содержания жилищного фонда.
В период с 1923 по 1925 гг. в нашей стране было построено и введено в эксплуатацию свыше 5 млн кв. м жилья. Ударными темпами в этот период городское жилищное хозяйство было восстановлено до того уровня, на котором оно находилось в 1913 г. Об активизации работы в управлении жилищно-коммунальном хозяйством молодого государства может свидетельствовать организация статистического учета в данном направлении.
Период формирования механизмов партийного управления сферой ЖКХ в первые десятилетия Советского государства в полной мере отражают статистические сборники1.
Так, например, сборник действующих распоряжений по коммунальному хозяйству 1928 г. составлен из следующих разделов: организация коммунального хозяйства; финансы коммунального хозяйства; о городских поселениях и поселках; городское земельное хозяйство; городское благоустройство, планировка и строительство; коммунальные предприятия; местное дорожное хозяйство. То обстоятельство, что в данном сборнике первому разделу уделе-
1 Коммунальное хозяйство РСФСР к началу 1925 г. М.: Стат. бюро НКВД, 1925; Коммунальное хозяйство РСФСР к началу 1928 г. М.: Гл. упр. коммунал. хоз-ва НКВД, 1929; Коммунальное хозяйство СССР к концу I пятилетки: Основные итоги переписи коммунального хозяйства 1932 г. М.: ЦУНХУ Госплана СССР: В/о Союзоргучет, 1935; Коммунальное хозяйство РСФСР к началу 1937 г.: краткий стат. справ. М.: Изд-во Наркомхоза РСФСР, 1938.
33
но большее внимание, свидетельствует об организационно-правовом положении жилищного и коммунального хозяйства в указанный период.
15 декабря 1930 года Постановлением ЦИК и СНК СССР ГУКХ НКВД преобразовано в Главное управление коммунального хозяйства при Совнаркоме РСФСР. Необходимо отметить, что к началу 1931 г. на долю коммунального хозяйства приходилось 30 % основных фондов Советского государства. С целью усиления централизации управления исследуемой сферой в 1931 г. был создан Народный комиссариат коммунального хозяйства РСФСР. Началась ликвидация коммунальных отделов на местах и закрытие коммун.
Об увеличении роли жилищно-коммунального хозяйства и превращении данной отрасли в крупнейшую отрасль непроизводственной сферы свидетельствует даже простой перечень управленческих учреждений в рамках развития их институциональной трансформации.
Материалы НККХ РСФСР свидетельствуют о высокой степени мелочной регламентации, которая изобилует принятыми в 30-е гг. многочисленными указами и постановлениями, ведомственными циркулярами и приказами, программами и генеральными планами, пояснительными записками и сопроводительными письмами, протоколами совещаний и стенограммами съездов, материалами балансовой и финансовой отчетности коммунальных органов.
В связи с тем, что в период Великой Отечественной войны в нашей стране были разрушены десятки миллионов квадратных метров жилой площади, сотни предприятий и учреждений, в функции которых входило содержание коммунального хозяйства, вопрос о необходимости государственного участия в процессе его восстановления встал особо остро. В 1946 г. Народный комиссариат коммунального хозяйства РСФСР был упразднен.
23 марта 1946 г. образовано Министерство коммунального хозяйства РСФСР. В почти неизменной форме (23 июля 1971 г. Министерство коммунального хозяйства преобразовано в Министерство жилищно-коммунального хозяйства РСФСР) данный орган государственного управления просуществовал до 1990 г. В послевоенном государстве жилищно-коммунальное хозяйство имело структуру, основной функцией которой являлось управление государственной недвижимостью. Министерство жилищно-коммунального хозяйства через местные Советы и их исполнительные органы (исполкомы) осуществляло управление всем коммунальным хозяйством страны, а непосредственное управление возлагалось на районные жилищные управления (РЖУ) и подчиненные им территориальные органы, ЖЭКи. Последним отводился достаточно широкий спектр полномочий. Так, ЖЭКи выполняли форму общественного контроля (паспортный стол), ведали первичным учетом
34
призывников и вопросами гражданской обороны, занимались организацией досуга граждан, культурно-просветительской работой, включали в себя дворовые спортивные кружки, содержали спортивные площадки во дворах. На базе ЖЭКов была выстроена система территориальных товарищеских судов и домовых комитетов, которые имели право «принимать меры общественного воздействия в отношении нанимателей жилых помещений и проживающих с ним лиц, нарушающих правила пользования этими помещениями»2.
Рассматривая исторический процесс организации управления жилищного хозяйства, можно определить закономерность его развития. Данная закономерность заключается в том, что децентрализация управления жилищно-коммунальным хозяйством ведет к количественным изменениям в данной отрасли, которые создают предпосылки к необходимости централизации управления, следствием чего являются качественные изменения как фундамент к децентрализации.
Список литературы
1. Орлов И.Б. Коммунальная страна. Становление советского жилищно-коммунального хозяйства (1917-1941). - М., 2015.
2. Полное собрание законов Российской империи (ПСЗ). Собр. 1.
3. Постановление Совета Министров РСФСР и ВЦСПС от 09.09.1968 г.
№ 548.
4. Реформы Петра I: сб. док. / сост. В.И. Лебедев. - М.: Гос. соц.-экон. изд-во,
1937.
5. Собрание узаконений и распоряжений правительства за 1917-1918 гг. - М.: Управление делами Совнаркома СССР, 1942.
2 Положение о домовом комитете в государственном жилищном фонде, утв. Постановлением Совета Министров РСФСР и ВЦСПС от 09.09.1968 г. № 548.
35
