CC BY
75
Макаров И. И.
Спорные вопросы правового статуса сельских старост: итоги дискуссии в Ленинградской области*
Макаров Иван Иванович
Комитет по местному самоуправлению, межнациональным и межконфессиональным отношениям Ленинградской области (Санкт-Петербург)
Первый заместитель председателя комитета, начальник Департамента по организации взаимодействия с органами местного самоуправления
Соискатель юридического факультета Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова makarov426@gmail .com
РЕФЕРАТ
В статье рассмотрены актуальные проблемы правового статуса старост сельских населенных пунктов, выявленные в ходе публичной дискуссии, предшествовавшей и сопровождавшей принятие закона Ленинградской области о государственной поддержке сельских старост. Изложены точки зрения на перечень полномочий и сфер ответственности старост, на право старост привлекать правонарушителей к административной ответственности, рассмотрены возможности возмещения расходов старост, другие актуальные вопросы.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
староста сельского населенного пункта, местное самоуправление, сельское поселение, административные полномочия, вознаграждение и компенсация расходов
Makarov I. I.
Controversial Questions of Legal Status of Rural Heads: Discussion Results in the Leningrad Region
Makarov Ivan Ivanovich
Committee on Local Government, Interethnic and Inter-Confessional Relations of the Leningrad Region (Saint-Petersburg, Russian Federation)
The First Deputy Chairman of Committee, the Head of the Department of Organization of the Interaction with Local Governments
The Applicant for the PhD Degree of Law Faculty of the Moscow State University Named by M. V. Lomonosov makarov426@gmail .com
ABSTRACT
The article describes the current problems of the legal status of village headmen identified in the public debate preceded and accompanied by the adoption of the Leningrad region Law on the state support for rural elders. The point of view on the list of the powers and responsibilities of headmen, the right to put on measures of administrative responsibility, considered the possibility of reimbursement for village headmen, and other topical issues.
KEYWORDS
Village headman, local self-government, rural settlement, administrative powers, remuneration and reimbursement of expenses
Ремонт деревенского колодца, установка уличных скамеек и устройство пешеходных дорожек с газонами в поселке, очистка подъезда к пожарному водоему и приобретение мотопомпы — эти и тому подобные меры для решения общих проблем жителей сельских населенных пунктов в Ленинградской области могут получить
* Статья подготовлена в рамках проекта «Поддержка местного самоуправления для улучшения качества жизни населения в сельской местности» (ЕЬР!!-269) Программы приграничного сотрудничества Эстония—Латвия—Россия в рамках Европейского инструмента соседства и партнерства 2007-2013.
< >
о о
о финансирование из областного бюджета. Средства для решения этих — возможно, ^ малозатратных, с точки зрения областного бюджета, но весьма актуальных с точки ^ зрения местных жителей — проблем выделяются при условии соблюдения поряд-ЕЗ ка и требований, определенных Законом Ленинградской области от 20 ноября ^ 2012 г. № 95-оз «О содействии развитию на части территорий муниципальных образований Ленинградской области иных форм местного самоуправления»1 (дао лее — областной закон 95-оз). Ключевым условием выделения государственной о поддержки субъекта федерации является подготовка и выдвижение такого малого < «проекта» сельским старостой при поддержке своих односельчан.
Действующий с 2013 г. в Ленинградской области областной закон 95-оз, х предусмотренный этим законом порядок и в некоторых вопросах косвенно, 2 а в иных — прямо определенный этим законом статус старосты сельского на-н- селенного пункта стали результатом складывавшихся в течение двух лет обме-^ нов мнениями, споров и компромиссов. Содержание этих дискуссий, зафикси-1= рованное стенограммами, представляет несомненный интерес как для юристов, так и для обществоведов других специальностей, исследующих проблематику, связанную с организацией местной власти в современной сельской России. Точки зрения, отвергнутые и принятые в ходе этой дискуссии, будут любопытны также и коллегам-практикам из других регионов, где предпринимаются попытки ввести новые или реанимировать старые эффективные, но забытые по субъективным причинам формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления в сельской местности.
Первое крупное совещание, специально посвященное теме сельских старост, состоялось 29 марта 2011 г. в городе Тосно. В совещании приняли участие главы администраций и главы городских и сельских поселений, в составе которых есть сельские населенные пункты, а также около четырехсот сельских старост изо всех районов области. Отсутствие в городах региона крытого помещения, способного вместить всех сельских старост, которых, на тот момент, насчитывалось более 1100 чел., обусловило необходимость отбора среди старост участников этого совещания по заранее распределенной между муниципальными районами квоте.
Совещание проводил губернатор. В соответствии с подготовленной повесткой, руководителями четырех профильных комитетов областной администрации были сделаны доклады. Затем о практике работы старост поочередно высказывались некоторые главы администраций поселений, председатель областного Законодательного собрания и сами сельские старосты.
С точки зрения нашей темы, менее интересны доклады о перспективах социально-экономического развития региона и об оказании услуг жилищно-коммунального комплекса в сельской местности. Оба доклада носили очевидный информационный характер, и только второй докладчик попытался в большей степени ориентироваться на аудиторию и сформулировать несколько задач для совместной работы старост и других органов власти: например, предотвращение самовольного водозабора гражданами горячей воды из системы отопления2 или ликвидация задолженности населения за коммунальные услуги3.
1 О содействии развитию на части территорий муниципальных образований Ленинградской области иных форм местного самоуправления: обл. закон Ленинградской области от 20.11.2012 № 95-оз // СПС «КонсультантПлюс: сводное региональное законодательство».
2 Доклад председателя Комитета по жилищно-коммунальному хозяйству и энергетическому комплексу Ленинградской области Мякова С. Б. «Оказание услуг жилищно-коммунального комплекса в сельской местности» // Стенограмма совещания со старостами сельских населенных пунктов и главами администраций сельских поселений Ленинградской области. г. Тосно Ленинградской области. 29 марта 2011 г. С. 36.
3 Там же. С. 39.
Доклады же двух других комитетов — по правопорядку и безопасности и по о
местному самоуправлению, межнациональным и межконфессиональным отноше- ^
ниям — для нас более важны с точки зрения как содержания, так и спровоциро- ^
ванной ими дискуссии. Е^
В докладе о задачах, проблемах и методах работы старост1 предпринята попыт- ^ ка дать общую характеристику функций старост, охарактеризованы порядок избрания старосты, определения территории, на которую распространяется его деятель- о
со
ность; порядок издания муниципальных нормативных актов, регламентирующих о
статус старост, рассмотрены иные вопросы организационно-правового характера. <
Интерес представляют предложенное рабочее определение понятия старосты — ^
«представитель населения в сельском населенном пункте, наделенный полномочи- х
ями по обеспечению решений органов местного самоуправления, вопросов местно- 2
го значения и обладающий определенной информацией», — и характеристика роли н-
старост в местном сообществе: «являются главными помощниками и для населения, ^
2 О
и для органов местного самоуправления»2. с
Любопытно также изложение проблем функционирования института сельских старост, автором которого стал компетентный руководитель, отвечающий за развитие местного самоуправления в регионе3.
Во-первых, отмечена количественная нехватка старост: «не во всех населенных пунктах они избраны», затем обозначен недостаток информационного взаимодействия: «не везде налажен и осуществляется надлежащий обмен информации со старостами как в одну сторону — от администрации к старостам, так и в другую — от старост к администрации». В-третьих, затронут вопрос материальной компенсации за исполнение обязанностей старост. В завершение в качестве проблемы была названа общая низкая осведомленность органов власти о деятельности старост.
Необходимо отметить, что функция посредника в информационном обмене между органами муниципальной и государственной власти с одной стороны, и жителями отдаленных сельских населенных пунктов с другой — едва ли не самая существенная тема, о которой на различных встречах со старостами говорят представители властных органов. Этот вопрос, безусловно, имеет большую важность для полноценного функционирования органов власти и своевременного и качественного удовлетворения нужд граждан [1; 3].
Возражение вызвал тезис о необходимости избрания старост во всех населенных пунктах4. Высказано мнение, что в нескольких малонаселенных деревнях, расположенных по соседству, может избираться и работать один староста. В таком случае в мелких населенных пунктах, включенных в состав территории, подведомственной старосте, следует назначать или избирать помощников старост.
В другом докладе подробно рассмотрены административные полномочия старост5: в первую очередь — право старост «требовать от граждан, постоянно или временно
1 Доклад председателя Комитета по местному самоуправлению, межнациональным и межконфессиональным отношениям Ленинградской области Скоробогатова В. А. // Стенограмма совещания со старостами сельских населенных пунктов и главами администраций сельских поселений Ленинградской области. г. Тосно Ленинградской области. 29 марта 2011 г. С. 22-28.
2 Там же. С. 23.
3 Там же. С. 27.
4 Там же.
5 Доклад первого заместителя председателя Комитета правопорядка и безопасности Ленинградской области Волкова Г. Л. «О роли старост в обеспечении охраны порядка и предотвращении возникновения чрезвычайных ситуаций» // Стенограмма совещания со старостами сельских населенных пунктов и главами администраций сельских поселений Ленинградской области. г. Тосно Ленинградской области. 29 марта 2011 г. С. 47-53.
о проживающих или находящихся на территории данного населенного пункта, соблю-
^ дения общественного порядка, санитарного порядка, обеспечения противопожарной
^ безопасности»1. Старосты, в силу факта длительного проживания в населенном пунк-ЕЗ те, а также наличия того, что принято называть «активной жизненной позицией»,
^ могут оказывать серьезную помощь как в предотвращении, так и в раскрытии преступлений. Говорилось о роли старост в создании народных дружин в населенных
о пунктах; о том, что без активного участия старост невозможно эффективное выпол-
со „
о нение полномочий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в том < числе связанных с весенним паводком, пожароопасным сезоном. Последняя тема с особо актуальна. Такие задачи, как контроль за соблюдением требований пожарной х безопасности в населенном пункте, проведение противопожарной пропаганды, про-2 верка наличия первичных средств пожаротушения у домовладельцев, создание в н- населенных пунктах добровольных пожарных команд, оснащенных средствами по-^ жаротушения, содержание в удовлетворительном состоянии пожарных водоемов и с подъездов к ним, входят, по мнению отраслевого органа исполнительной власти субъекта федерации, отвечающего в регионе за безопасность, в сферу ответственности сельских старост.
Такое широкое понимание обязанностей сельских старост вызвало возражения у части собранной аудитории. Один из выступавших представителей деревень выразил, при поддержке своих коллег, мнение: «Если мы обяжем старосту следить за порядком в домах, следить за порядком там-то, там-то, отвечать за пожары, за все это отвечать, извините, зачем нам МЧС и другие структуры?»2
Следует отметить, однако, что выступавшие впоследствии сами сельские старосты и главы администраций излагали еще более широкий перечень обязанностей старост. К этому перечню относили культурно-массовую и просветительскую работу, выполнение отдельных задач в сфере социальной защиты населения, уборку мусора, помощь в организации досуга для детей и сельской молодежи, благоустройство, оказание помощи при проведении переписей населения, осуществление подворного обхода и опрос населения об изменениях в лицевых счетах похозяйственных книг, опрос населения по содержанию скота, информирование администрации о фактах самовольного захвата земельных участков, самовольного строительства, а также контроль над исполнением правил благоустройства, контроль над содержанием мест общего пользования, общественных колодцев, содержание в надлежащем состоянии мемориальных досок, информирование администрации поселения о качестве предоставляемых услуг жилищно-коммунального хозяйства, помощь в организации и проведении различных мероприятий3.
Разумеется, качественное выполнение такого широкого перечня обязанностей требует значительного времени, что естественным образом ставит вопрос о воз-
1 Доклад первого заместителя председателя Комитета правопорядка и безопасности Ленинградской области Волкова Г. Л. «О роли старост в обеспечении охраны порядка и предотвращении возникновения чрезвычайных ситуаций» // Стенограмма совещания со старостами сельских населенных пунктов и главами администраций сельских поселений Ленинградской области. г. Тосно Ленинградской области. 29 марта 2011 г. С. 48.
2 Выступление старосты дер. Сяберы Волошовского сельского поселения Лужского муниципального района Симачевой Г. А. // Стенограмма совещания со старостами сельских населенных пунктов и главами администраций сельских поселений Ленинградской области. г. Тосно Ленинградской области, 29 марта 2011 года. С. 87.
3 Выступление главы администрации Шугозерского сельского поселения Тихвинского муниципального района Ленинградской области Соколовой Н. С. // Стенограмма совещания со старостами сельских населенных пунктов и главами администраций сельских поселений Ленинградской области. г. Тосно Ленинградской области. 29 марта 2011 г. С. 64-65.
награждении труда сельских старост. Точки зрения на эту проблему мы приведем о и систематизируем чуть ниже. ^
Совещание было завершено формулировкой поручения губернатора о разработ- ^ ке областного закона о старостах, который должен, по мнению высшего должност- Е^ ного лица области, регламентировать порядок и условия избрания старост, их ^ полномочия и возможность вознаграждения за деятельность.
Именно на этом совещании в Ленинградской области впервые была оглашена о точка зрения о необходимости наделения сельских старост полномочиями на при- о влечение к административной ответственности, «чтобы староста мог составлять < протоколы об административных нарушениях, а не ходить и не упрашивать»1. Эта ^ тема получила свое развитие в ходе дальнейшей дискуссии по поводу разрабо- х танного проекта областного закона. 2
Обсуждение проблематики статуса сельских старост активно продолжилось в н-Ленинградской области осенью 2011 г. в период избирательной кампании перед ^ выборами депутатов Государственной Думы 6-го созыва с участием руководителя щ Администрации Президента России С. Е. Нарышкина [2]. К этой встрече была подготовлена предварительная редакция проекта областного закона о сельских старостах, которую раздали участникам.
Точка зрения о необходимости наделения старост полномочиями на составление протоколов об административных правонарушениях действительно стала одной из самых дискуссионных. Четверо из выступавших высказали свое мнение об уместности этой нормы. Сторонники такой меры говорили, что это «благоприятно повлияет на сознание нерадивого населения и скорость принятия штрафных санкций»2 и «чтобы староста не просто пальчиком грозил населению, а имел точно такие же права, как имеет участковый инспектор»3. Другое мнение состояло в том, что составление протоколов об административных правонарушениях необходимо «из проекта исключить, поскольку старосты — это, в первую очередь, помощники и друзья жителям на территории. А составление протоколов может обострить отношения с соседями»4.
Другие ораторы признавали как целесообразность этой нормы, так и неизбежные негативные последствия ее применения: «довольно сложно <...> войти в конфликт с населением. <...> Но все-таки старосту должны уважать и как администратора»5.
1 Выступление председателя Законодательного собрания Ленинградской области Хабарова И. Ф. // Стенограмма совещания со старостами сельских населенных пунктов и главами администраций сельских поселений Ленинградской области. г. Тосно Ленинградской области. 29 марта 2011 г. С. 69.
2 Выступление старосты д. Снегиревка Сосновского сельского поселения Приозерского муниципального района ЛО Беловой Л. Ю. // Стенограмма областного совещания старост сельских населенных пунктов Ленинградской области на тему «Обсуждение проекта закона Ленинградской области „О старосте сельского населенного пункта Ленинградской области"». д. Горбунки Ломоносовского района Ленинградской области. 1 ноября 2011 г. С. 16.
3 Выступление председателя президиума Совета муниципальных образований Ленинградской области, главы администрации Гатчинского муниципального района Ленинградской области Худилайнена А. П. // Стенограмма областного совещания старост сельских населенных пунктов Ленинградской области на тему «Обсуждение проекта закона Ленинградской области „О старосте сельского населенного пункта Ленинградской области"». д. Горбунки Ломоносовского района Ленинградской области. 1 ноября 2011 г. С. 31.
4 Выступление главы Горбунковского сельского поселения Ломоносовского муниципального района Ленинградской области Астапковой Л. Х. // Стенограмма областного совещания старост сельских населенных пунктов Ленинградской области на тему «Обсуждение проекта закона Ленинградской области „О старосте сельского населенного пункта Ленинградской области"». д. Горбунки Ломоносовского района Ленинградской области. 1 ноября 2011 г. С. 20.
5 Выступление старосты д. Михайловка Лаголовского сельского поселения Ломоносовского муниципального района ЛО Черепанова А. И. // Стенограмма областного совещания старост
о Позднее, на заседании правительства Ленинградской области, где обсуждался ^ проект областного закона о поддержке старост, также отмечалось: «Надо понимать, ^ чтобы люди знали, что уговоры могут кончиться, и можно будет принять там какую-ЕЗ то и материальную, наверное, ответственность применить»1.
Как видим, аргументация большинства участвовавших в обсуждении не носила юридический характер. Только выступивший против этой нормы предста-о витель Тихвинского района указал, что областной закон «Об административных
СО с,
о правонарушениях»2 в перечне категорий должностных лиц, уполномоченных на < составление протоколов об административных правонарушениях, не содержит с указаний на старост3. Впоследствии, когда обсуждение коснулось иных вопро-х сов правового положения старост и стало понятно, что решить положительно 2 вопрос о наделении сельского старосты статусом должностного лица в суще-н- ствующих условиях не представляется возможным, тема составления старостой ^ протоколов об административных правонарушениях также была снята, а соот-1= ветствующая норма исключена из законопроекта.
Обмен мнениями произошел и по уже затронутому вопросу о выплате старостам вознаграждения за выполнение своих обязанностей или о компенсации расходов, связанных с деятельностью: «Компенсация старост по транспортному обслуживанию, по телефонным переговорам, по компьютеру, <...> тоже нужно прописать в этом законе, чтобы эта компенсация была в обязательном порядке учтена»4, «изыскать из тех средств, которые выделяются в проекте этого закона на поощрение старост и на решение тех вопросов, которые они ведут»5.
Вопрос денежного вознаграждения или компенсации — еще один чрезвычайно острый момент в комплексе проблем правового статуса сельских старост. Эта тема затрагивалась на всех совещаниях, где обсуждался областной закон: «Почему в законе не предусмотрены меры на социальную поддержку или на какую-то компенсацию затрат, связанных с работой старосты? <...> это и телефонные расходы, это и проезд <...> расходы на канцелярию»6. При этом даже одно и то же лицо могло
сельских населенных пунктов Ленинградской области на тему «Обсуждение проекта закона Ленинградской области „О старосте сельского населенного пункта Ленинградской области"». д. Горбунки Ломоносовского района Ленинградской области. 1 ноября 2011 г. С. 37.
1 Выступление заместителя председателя Законодательного собрания Ленинградской области Бебенина С. М. // Стенограмма заседания Правительства Ленинградской области «О проекте областного закона „О содействии развитию на территории Ленинградской области института старост и оказания поддержки поселениям Ленинградской области по решению вопросов местного значения"». СПб., 26 января 2012 г. С. 34.
2 Об административных правонарушениях : обл. закон Ленинградской области от 2 июля 2003 г. № 47-оз // СПС «КонсультантПлюс: сводное региональное законодательство».
3 Выступление старосты п. Сарка Тихвинского городского поселения ЛО Помозовой Т. Д // Стенограмма областного совещания старост сельских населенных пунктов Ленинградской области на тему «Обсуждение проекта закона Ленинградской области „О старосте сельского населенного пункта Ленинградской области". д. Горбунки Ломоносовского района Ленинградской области. 1 ноября 2011 г. С. 26.
4 Выступление председателя президиума Совета муниципальных образований Ленинградской области, главы администрации Гатчинского муниципального района Ленинградской области А. П. Худилайнена // ... С. 31.
5 Выступление главы Выборгского района Ленинградской области Орлова Г. А. // Стенограмма областного совещания старост сельских населенных пунктов Ленинградской области на тему «Обсуждение проекта закона Ленинградской области „О старосте сельского населенного пункта Ленинградской области". д. Горбунки Ломоносовского района Ленинградской области, 1 ноября 2011 г. С. 33.
6 Выступление вице-губернатора Ленинградской области Дрозденко А. Ю. // Стенограмма заседания правительства Ленинградской области «О проекте областного закона „О содействии развитию на территории Ленинградской области института старост и оказания поддержки
высказывать неоднозначные, на первый взгляд, мнения: «Определить сумму, которая о
необходима для старосты для решения вопросов территории. Компенсация затрат ^
старосты на решение вопросов населения, она должна быть обязательно предусмо- ^
трена. Но это не заработная плата»1; «Нужно в законе предусмотреть финансирова- Е^
ние содержания старост <...> может быть, даже и стимулировать каким-то образом ^
его работу»2. ^
ш
В целом, можно выделить следующие подходы к вопросу о финансировании о
со
деятельности сельских старост. о
Во-первых, это выплата регулярного вознаграждения: «Денежное вознагражде- < ние старосте выплачивается ежеквартально. Размер вознаграждения зависит от ^
численности населения территории, на которую распространяется его деятельность, х
3 <
и отдаленности населенных пунктов друг от друга»3. ^
Во-вторых, компенсация расходов, возникающих в связи с выполнением старо- н-стой своих функций: оплата проезда до административного центра поселения или ^ муниципального района и обратно, оплата мобильной связи, оформление за счет щ средств бюджета подписки на местную прессу и т. п.
Третий вариант поддержки состоит в том, что в муниципальном бюджете резервируется часть средств, определенная на год сумма, которая расходуется только на решение небольших неотложных проблем отдельных населенных пунктов по обращениям старост: «.денежный фонд старосте по населению. Где-то 50 тысяч, где-то 30 тысяч: чтобы не ходить в район, чтобы можно было лампочку заменить, чтобы можно было скамейки отремонтировать, не просить чтобы можно было; купить что-то, заказать технику прочистить дорогу и т. д.»4.
Четвертый подход выражается в выделении из регионального бюджета более крупных средств для решения, в рамках вопросов местного значения, отдельных задач, которые ставят жители деревень и старосты. Средства выделяются из бюджета субъекта Федерации по итогам предварительного отбора заявок, которые получают поддержку на собраниях граждан: «Не может он (староста — И. М.) быть распорядителем бюджетных средств. Он выходит со своей инициативой к администрации поселения. Администрация поселения вместе с советом депутатов составляют адресную программу, <...> сметы доходов и расходов, которые касаются развития каждого конкретного населенного пункта. Так что здесь никаких подозрений на то, что он начнет распоряжаться этими 100 тысячами, нет»5. Специфика
поселениям Ленинградской области по решению вопросов местного значения"». 26 января 2012 г. С. 10.
1 Выступление Губернатора Ленинградской области Сердюкова В. П. // Стенограмма областного совещания старост сельских населенных пунктов Ленинградской области на тему «Обсуждение проекта закона Ленинградской области „О старосте сельского населенного пункта Ленинградской области". д. Горбунки Ломоносовского района Ленинградской области. 1 ноября 2011 г. С. 34.
2 Выступление Губернатора Ленинградской области Сердюкова В. П. // Стенограмма заседания правительства Ленинградской области «О проекте областного закона „О содействии развитию на территории Ленинградской области института старост и оказания поддержки поселениям Ленинградской области по решению вопросов местного значения"». 26 января 2012 г. С. 31.
3 Выступление главы администрации Шугозерского сельского поселения Тихвинского муниципального района Ленинградской области Соколовой Н. С. // ... С. 64.
4 Выступление председателя Законодательного собрания Ленинградской области Хабарова И. Ф. // ... С. 68.
5 Выступление председателя Комитета по местному самоуправлению, межнациональным и межконфессиональным отношениям Ленинградской области Скоробогатова В. А. // Стенограмма заседания Правительства Ленинградской области «О проекте областного закона „О содействии развитию на территории Ленинградской области института старост и оказания
о такого подхода заключается в том, что определенным образом гарантируется рас-^ ходование всех средств исключительно на решение вопросов населенных пунктов, ^ не вызывая подозрения, что какие-то траты могут быть истолкованы как удовлет-ЕЗ ворение личных нужд старосты: «Не старосте мы выделяем, не старосте в карман. ^ Мы выделяем администрации того поселения, в состав которого входит данный населенный пункт, инициативу по выделению средств которому староста поднял о перед администрацией поселения»1.
о Важно отметить в этой связи, что любой из этих подходов финансирования де-< ятельности сельских старост не исключает одновременного применения остальных с мер поддержки. Все предлагавшиеся меры могут применяться одновременно, и в х ряде муниципальных образований это имеет место: администрация сельского по-2 селения, выплачивая ежеквартальное вознаграждение старосте, помогает готовить н- документы на получение средств из бюджета области на замену десятка старых ^ столбов электроосвещения в деревне, а из районного бюджета старостам оплачи-1= вают лимит пользования мобильным телефоном и ежегодную подписку на местную газету.
Еще один вопрос, который подтолкнул если не к спорам, то к обмену мнениями между участниками дискуссии, — это право сезонно проживающих в сельских населенных пунктах участвовать в избрании старост: «В основном, у нас приезжают дачники, у которых частные земельные владения. И я хочу поправить закон: то, что старосту можно выбрать только тогда, когда человек проживает или больше всего находится в этом месте»2. Такой подход получил поддержку: «Если поселок, в котором, на сегодняшний день, живут 3 человека постоянно, а в летний период там живут 130 или 103 человека, надо, конечно учесть эти замечания. И, наверное, все, кто проживает (а там это, я понимаю, апрель, май, июнь, июль и „побежали" до октября), наверное, имеют право тоже избирать человека, который несет ответственность за эту территорию»3.
Дальнейший этап дискуссии — обсуждение законопроекта о поддержке старост в Законодательном собрании Ленинградской области — был исключительно содержательным и полезным, но большая часть замечаний, идей и сомнений не выходили в публичную сферу, оставаясь достоянием довольно узкого круга специалистов. Хочется отметить только три существенных, на наш взгляд, изменения в законопроекте. Во-первых, это идея общественных советов сельских населенных пунктов как неких коллегий, которые будут избирать из своего состава старост,
поддержки поселениям Ленинградской области по решению вопросов местного значения"». СПб., 26 января 2012 г. С. 13.
1 Выступление председателя Комитета по местному самоуправлению, межнациональным и межконфессиональным отношениям Ленинградской области Скоробогатова В. А. // Стенограмма заседания Правительства Ленинградской области «О проекте областного закона „О содействии развитию на территории Ленинградской области института старост и оказания поддержки поселениям Ленинградской области по решению вопросов местного значения"». СПб., 26 января 2012 г. С. 21.
2 Выступление старосты деревни Свирь-городок и станции Лунгачи Селивановского сельского поселения Волховского муниципального района ЛО Ананьевой В. // Стенограмма областного совещания старост сельских населенных пунктов Ленинградской области на тему «Обсуждение проекта закона Ленинградской области „О старосте сельского населенного пункта Ленинградской области"». д. Горбунки Ломоносовского района Ленинградской области. 1 ноября 2011 г. С. 49.
3 Выступление вице-губернатора Ленинградской области Кузнецова А. В. // Стенограмма областного совещания старост сельских населенных пунктов Ленинградской области на тему «Обсуждение проекта закона Ленинградской области „О старосте сельского населенного пункта Ленинградской области"». д. Горбунки Ломоносовского района Ленинградской области, 1 ноября 2011 г. С. 51.
обсуждать с ним проблемы села, а также помогать в организации решения этих о проблем. Идея, на которой настоял председатель Постоянной комиссии Законо- ^ дательного собрания Ленинградской области по административно-территориаль- ^ ному устройству и местному самоуправлению Ю. В. Соколов, помогла еще больше Е^ расширить круг местных жителей, которые напрямую и официально вовлекаются ^ в обсуждение и решение вопросов местного значения. По приблизительным оценкам, исходящим из количества сельских населенных пунктов, на территории кото- о рых может применяться областной закон 95-оз, число членов общественных со- о ветов в регионе может составлять до 10 000 чел. <
Вторым существенным изменением текста законопроекта при обсуждении в За- ^
конодательном собрании Ленинградской области стал перечень направлений дея- х
п <
тельности сельских старост. В первоначальной редакции документа этот перечень ^ состоял из 16 пунктов, разбитых на две группы: оказание содействия администра- н-ции муниципального образования в контроле над решением ряда вопросов мест- ^ ного значения и оказание содействия администрации муниципального образования щ в проведении массово-политических и хозяйственных мероприятий. Этот перечень подвергался критике с точки зрения как исключения или корректировки отдельных направлений работы старост, так и дополнения его новыми позициями. Обсуждалась целесообразность формулировки открытого или закрытого перечня и т. п. Результатом дискуссии стало компромиссное решение не регламентировать областным законом этот предмет, предоставив самим муниципальным образованиям решать, какие функции старост для них наиболее важны и актуальны. Так, в областном законе 95-оз появилась формулировка ст. 3, которая установила, что направления деятельности общественного совета, старосты, их наименование, полномочия, порядок избрания, срок полномочий и порядок взаимодействия с органами местного самоуправления определяются решением совета депутатов поселения.
Наконец, третья поправка в законопроект, на которой нужно задержать внимание, — это изменение требований к размеру софинансирования из местного бюджета мероприятий, финансируемых из бюджета региона по заявкам общественных советов и старост. Процент требуемого софинансирования из бюджета поселения был уменьшен в два раза по сравнению с первоначальной редакцией законопроекта; таким образом, поселения, не получающие дотации из вышестоящих бюджетов, должны теперь обеспечивать максимальный размер софинансирования в 25% от требуемой для выполнения предложения старосты суммы. Высокодотационные поселения (получающие 80 и более процентов бюджетных доходов в виде дотаций) обязаны предоставить софинансирование в размере 1%.
Завершающая стадия дискуссии по поводу государственной поддержки старост проходила в Ленинградской области уже после вступления в силу областного закона № 95-оз. Здесь под предлогом поиска оптимального варианта реализации закона была предпринята попытка еще раз вернуться к пересмотру некоторых концептуальных подходов. Обсуждалась возможность выбора между распределением средств старостам через администрации муниципальных районов и централизованным распределением через областное государственное учреждение1. В результате требования бюджетного и муниципального законодательства, а также зафиксированные в областном законе № 95-оз нормы привели к третьему вари-
1 Выступление Губернатора Ленинградской области Дрозденко А. Ю.: из стенограммы выездного совещания Губернатора Ленинградской области с главами и главами администраций муниципальных районов Ленинградской области в поселке Первомайское Выборгского района Ленинградской области 20 марта 2013 г. (извлечение) // Правовые основы государственной поддержки сельских старост в Ленинградской области: сб. док. / сост. И. И. Макаров ; под общ. ред. К. Н. Патраева, М. Е. Лебединского, А. А. Романцова. СПб. : ИПК «Вести». 2013. С. 36-37.
о анту: когда субсидии стали выделяться бюджетам поселений. Именно к компетен-^ ции последних относятся вопросы местного значения, в рамках которых старосты ^ и сельские общественные советы готовят свои предложения. ЕЗ Подводя итог обзору дискуссий о роли старосты в местном самоуправлении ^ в сельских населенных пунктах, следует отметить, что все обсуждение проходило в двух предметных сферах. Первую сферу уместно назвать организационной. К ней о относятся вопросы взаимодействия старост с органами власти, соотношения с о другими формами участия населения в местном самоуправлении, вознаграждения < старост за их деятельность; вопрос целесообразности избрания старост в каждом с населенном пункте, принципы и детали процедуры реализации областного закона х о государственной поддержке старост и т. п.
Вторую предметную сферу — назовем ее функциональной — составляют мнения н- о правах, обязанностях и видах деятельности сельского старосты. В этой функцио-^ нальной сфере обсуждения достаточно ясно выделяются два условных сегмента: с описательно-инструктивный и проблемный. К первому сегменту принадлежат бесспорные суждения о функциях, которые выполняются (или должны выполняться) старостами в местном сельском сообществе. Этот перечень актуальных (или потенциальных) задач воспринимается всеми участниками дискуссии и не вызывает возражений, даже если для значительной части аудитории эти потенциальные задачи звучат ново. Примером последнего может служить участие старост в ликвидации задолженности населения за коммунальные услуги.
Проблемный сегмент — это функции, которые, возможно, и являются или, по крайней мере, выглядят в немалой степени традиционными для роли старост в сельском сообществе, но необходимость их выполнения вызывает неоднозначное отношение: в силу наличия других компетентных властных органов, имеющих нужное финансирование. Вопрос наделения сельских старост административными полномочиями, связанными с профилактикой и ликвидацией последствий пожаров и других чрезвычайных ситуаций, а также вопрос о праве старост применять меры административной ответственности являются дискуссионными, не имеют в правовом сознании участников соответствующих общественных отношений бесспорного решения.
Завершая обзор спорных мнений по интересующему нас предмету, нужно подчеркнуть, что в поле внимания автора вошли только те проблемы правового статуса старост, которые разрешались в споре публично. Как известно каждому знакомому с законотворческим процессом, не менее любопытные мысли рождаются, зреют, но нередко оказываются отброшенными в результате частных споров между юристами, финансистами и предполагаемыми организаторами исполнения закона.
На начальных этапах обсуждения аргументация, как правило, не носила правовой характер. Важно также еще раз отметить, что в представленном вниманию читателя тексте изложены лишь спорные вопросы статуса сельских старост, т. е. те аспекты, обмен мнениями по которым выявил наличие различных точек зрения. Немалая часть существенных вопросов осталась без привилегии быть «очищенными дискуссией», и в бесспорном порядке вошла в нормативный документ и правоприменительную практику.
При этом мы не рассматриваем здесь подробно, как и почему эти вопросы были разрешены в законодательстве Ленинградской области — это заслуживает отдельного разговора. Любопытны уже сами по себе проблемы правового статуса сельского старосты, и эти проблемы, как мы понимаем после рассмотрения приведенных примеров, могут иметь различные варианты решений.
Представляется также, что в случае с правовым регулированием государственной поддержки сельских старост, мы становимся свидетелями интересного явления: правотворческая практика органов государственной власти субъекта Федерации
вступает в соприкосновение с нормами обычного права, регламентирующими обще- о
ственные отношения в деревне. Впрочем, последнее суждение следует признать ^
гипотезой, вывод о верности или ошибочности которой должен стать результатом ^
другого, более подробного исследования. Такое исследование должно дать ответы EJ
на вопросы о фактах и механизмах взаимовлияния норм закона и правового обычая, g
инкорпорации норм обычного права в муниципальные нормативные правовые акты, L-
решить ряд других задач, требующих применения методологии не только муници- о
со
пального права, но и юридической антропологии. о
со
Литература х
<
1. Васецкий А. А., Левина С. А., Ястребова Е. Ю. Формы информационного взаимодействия ^ органов местного самоуправления с органами государственной власти и населением // н Управленческое консультирование. 2007. № 3. С. 152-167. ^
2. Голубкова М. Сельский совет — местное самоуправление. Сергей Нарышкин обсудил со о старостами, как лучше организовать их работу [Электронный ресурс] // Российская газета. Столичный выпуск. 02.11.2011. № 5622 (246). URL: http://www.rg.ru/2011/11/02/starosta.
html (дата обращения: 28.04.2014).
3. Клюев А. В., Урсу И. С. Муниципальная власть и население: проблема обратной связи // Управленческое консультирование. 2010. № 1. С. 50-58.
References
1. Vasetsky A. A., Levina S. A., Yastrebova E. Yu. Forms of information exchange of local governments with public authorities and the population [Formy informatsionnogo vzaimodeistviya organov mestnogo samoupravleniya s organami gosudarstvennoi vlasti i naseleniem] // Administrative consulting [Upravlencheskoe konsul'tirovanie]. 2007. N 3. Pp. 152-167.
2. Golubkova M. Village council — local government. Sergey Naryshkin discussed with heads as it is better to organize their work [Electronic resourse][Sel'skii sovet — mestnoe samoupravle-nie. Sergei Naryshkin obsudil so starostami, kak luchshe organizovat' ikh rabotu] // Russian newspaper. Capital issue [Rossiiskaya gazeta. Stolichnyi vypusk]. 02.11.2011. N 5622 (246). URL: http://www.rg.ru/2011/11/02/starosta.html.
3. Klyuev A. V., Ursu I. S. Municipal authority and population: feedback problem [Munitsipal'naya vlast' i naselenie: problema obratnoi svyazi] // Administrative consulting [Upravlencheskoe konsul'tirovanie]. 2010. N 1. Pp. 50-58.
