CC BY
94
РАЗВИТИЕ АПК
УДК 332.1
современный опыт и направления социально-экономического развития сельских территорий
г. с. султанов,
кандидат экономических наук, доцент кафедры экономического анализа и статистики E-mail: sirí[email protected] дагестанский государственный университет
Ш. М. гимбатов,
кандидат экономических наук, научный сотрудник отдела социальных и демографических проблем региона
E-mail: [email protected] Институт социально-экономических исследований дагестанского научного центра РАН
В статье рассматриваются мировой опыт и теоретические подходы к исследованию источников социально-экономического развития сельских территорий, функций сельских территорий и роли села в развитии страны и региона. Доказывается необходимость типологии сельских территорий, учитывающей их роль в региональном развитии.
Ключевые слова: сельские территории, функции сельских территорий, регион, типология сельских территорий.
Разработка концептуальных основ развития сельских территориальных образований предполагает более четкое определение понятийно-терминологического аппарата объекта исследования и отказ от видового подхода при определении его сущности. несмотря на то, что понятие «сельские территории» используется в новейшей научной литературе, пока отсутствует единый подход к
определению его содержания. Сложилось несоответствие между управленческой практикой и степенью научно-прикладной изученности понятийного аппарата. По мнению авторов, определение должно базироваться на роли сельских территорий как социально-территориальной подсистемы. В таком случае оно будет затрагивать практически все общенациональные функции сельских территорий и учитывать роль села в развитии страны и региона. назовем некоторые из этих функций.
1. Производственная. Территория России превышает 17 млн км2, из которых 403,2 млн га, или 23,6 %, составляют земли сельскохозяйственного назначения. Площадь сельскохозяйственных угодий составляет 220,6 млн га, или 12,9 %, из которых 121,6 млн га занимают пашни. к лесным землям относятся 890,8 млн га, при этом общий запас древесины составляет 83 млрд м3 (это 23 % мировых запасов древесины).
Общий объем ресурсов пресной воды (включая речной сток, крупные озера и водохранилища) составляет около 30 тыс. км3. Многие реки являются ресурсами гидроэнергетики. Кроме того, имеется большой потенциал для использования возобновляемых источников энергии - солнца, ветра и биогаза.
Доля России в производстве минеральных удобрений в мире составляет более 10 %.
2. Демографическая. Демографические ресурсы сельских территорий - это 27 % общей численности населения, или 8 млн чел., при плотности населения -2,3 чел. на 1 км2 (72 % сельских населенных пунктов имеют численность жителей менее 200 чел., а поселения с численностью свыше 2 тыс. чел. составляют 2 %). Поселенческий потенциал насчитывает 155,3 тыс. сельских населенных пунктов, из которых 142,2 тыс. имеют постоянных жителей.
3. Трудоресурсная - обеспечение городов мигрировавшей из села рабочей силой (прежде всего для занятия рабочих мест, не востребованных горожанами).
4. Социально-культурная. Сельское население является хранителем традиционной культуры страны.
5. Природоохранная - поддержание экологического равновесия на всей территории страны, сохранение, восстановление и увеличение потенциала живой природы.
6. Рекреационная и агрорекреационная - размещение на сельских территориях организаций отдыха, оздоровления и туризма, дач и садово-огородных участков горожан, предоставление в пользование рекреационным организациям, а также отдельным гражданам в период отдыха объектов сельской социальной и инженерной инфраструктур.
7. Жилищная - размещение на сельских территориях жилых домов граждан, имеющих доходное занятие в городе, предоставление им в пользование объектов сельской социальной и инженерной инфраструктур.
8. Пространственно-коммуникационная - размещение и обслуживание дорог, линий электропередачи, связи, водопроводов и других инженерных коммуникаций.
9. Социальный контроль за сельской территорией - содействие органам государственной власти и местного самоуправления в обеспечении общественного порядка и безопасности на малолюдных территориях и в сельских поселениях, а также в
охране пограничных зон, недр, земельных, водных и лесных ресурсов, флоры и фауны [5].
В некоторых исследованиях понятие «сельские территории» рассматривается как многофункциональное пространственное образование. При этом в качестве системообразующего элемента выступает население. Это позволяет характеризовать сельские территории как сложную систему, которая не идентифицируется исключительно с сельским хозяйством как сферой производства или селом как типом поселения [6].
В то же время между понятиями «сельская территория» и «городская территория» невозможно провести точной черты. Хотя в целом под термином «сельский район» понимается внегородская и преимущественно периферийно лежащая местность, основным критерием отнесения к сельским территориям принято считать показатель плотности населения.
Особенность сельских территорий определяется тем, что они являются:
- источником продовольствия и сельскохозяйственного сырья;
- кладовой природных ресурсов;
- местом проживания.
Также это рекреационный объект для восстановления здоровья и отдыха.
При этом важно сосредоточить внимание на изучении не отдельных компонентов системы, а их совокупности. Составляющие такой системы взаимосвязаны между собой как на горизонтальном, так и вертикальном уровнях, т. е. имеют общегосударственный, региональный, районный и низовой уровни. Отсюда вытекает необходимость в типологии сельских территорий, учитывающей их роль в региональном развитии.
В настоящее время общепринятой классификацией является разработка Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), которая выделяет следующие типы сельских территорией.
1. Экономически интегрированные регионы. Они характеризуются близостью хозяйственных центров и высокой плотностью населения, значительным предложением рабочих мест, а также хорошо развитой инфраструктурой.
2. Переходные местности (регионы) со средним развитием. Они часто имеют сравнительно благоприятные экономические условия для развития, так как в большинстве случаев расположены в местах, выгодно связанных с транспортными магистралями.
Однако в этих регионах сельские общины сильно зависят от сельского хозяйства и от сфер, связанных с ним.
3. Регионы, отдаленно лежащие от центров экономической активности. Как правило, такие районы характеризуются низкой плотностью населения, более низкими его доходами и высокой зависимостью от сельского хозяйства, неблагоприятной демографической структурой.
Сельская территория, как подчеркивает Н. Че-пурных, представляет собой «...обитаемую местность вне городов с ее природными условиями и ресурсами, сельское население и овеществленные плоды предшествующего труда людей, то есть разнообразные основные фонды на этой территории» [7]. Некоторые исследователи [1] считают целесообразным расширить видовой подход к системе сельского хозяйства до уровня сельских территорий в целом. Тем самым сельская территория рассматривается как сложная система, которая схематично представляется определенным образом (см. рисунок).
Сельская территория представляет собой взаимосвязанную, структурированную совокупность элементов (подсистем), активно взаимодействующих между собой и с внешней средой. Любой сельский житель так или иначе связан с работой на земле. он удовлетворяет свои потребности с помощью объектов живого мира (растений и животных), возможности использования которых ограничены природно-климатическими условиями, территорией проживания человека. Это определяет взаимодействие:
- социальной подсистемы (человек);
Сельская территория как сложная система
- экологической подсистемы (природно-климатические условия территории);
- биологической подсистемы (животные и растения).
Для полного удовлетворения своих потребностей сельскому жителю необходимо активно взаимодействовать с поставщиками ресурсов для него и потребителями той продукции и услуг, которые он производит, т. е. система сельской территории становится открытой посредством экономической подсистемы села.
Сельские территориальные образования можно отнести к типу систем, характеризующихся непредсказуемостью, открытостью, неуравновешенностью и нестабильностью. Сочетание таких исследовательских методов, как моделирование и типология, предоставляет возможность дифференцировать сельские территории по следующим признакам:
- политико-правовой статус;
- видовая направленность;
- вид и режим использования территории;
- динамика развития;
- значение функций;
- степень сложности и ресурсообеспеченности;
- уровень урбанизованности т. д.
В то же время понятие «сельская территория» является пространственным определением и трактовать его можно более широко, а не только по принципу, например, специфического типа использования земли, степени экономического развития или принадлежности к определенному сектору экономики.
Выделим следующие особенности сельской территории, обусловленные ее сложным характером:
- наличие в системе экологической и социальной составляющих;
- рентный характер аграрной экономики;
- действие объективных экономических законов, порождающих неэффективность сельского хозяйства по сравнению с другими сферами экономики, предполагает актив-
ное участие государства.
Эти же особенности, как считает К. Магафуров, «.. .не позволяют быстро осуществить какие бы то ни было значительные организующие планы со стороны государства, если эти планы разработаны без учета самоорганизующихся начал» [4]. Самоорганизующийся характер сельской территории определяет, что эффективность ее использования зависит от максимального учета особенностей подсистем, их оптимального соединения в хозяйственной деятельности.
Рассмотренные характеристики сельских территорий диктуют необходимость регулирующего и организующего воздействия со стороны государства, что в условиях рынка возможно только при использовании механизма индикативного планирования.
Особенно сложная ситуация возникла в сфере занятости на селе, что является следствием прежде всего неуправляемости АПК на всех уровнях, отсутствия аграрной политики, адекватной требованиям и потребностям цивилизованного рынка, интересам собственного товаропроизводителя и крестьянства в целом. Изменения в занятости сельского населения связаны с изменениями в мотивации трудовой деятельности.
Переход к рыночной экономике в России сопровождался обострением проблемы занятости населения, характерными чертами которой являются:
- наращивание процессов высвобождения работников в разных сферах экономики, усиления несоответствия предложения рабочей силы и спроса на нее;
- рост численности безработных;
- перераспределение трудового потенциала по формам собственности и сферам деятельности;
- распространение нерегламентированной занятости.
Следовательно, масштабы занятости населения определяются состоянием развития экономики, ее стабильности, политикой государства по обеспечению социальных гарантий населению. Занятость непосредственно влияет на объем производства, создание национального продукта, материального благосостояния общества, его политическую и социальную стабильность.
Изменения в мотивации трудовой деятельности сельского населения связаны с преобразованием сельских товаропроизводителей в субъекты фактически нерегулируемого рынка продовольствия. При командно-административной системе основным
заказчиком сельскохозяйственной продукции было государство. Существующая в то время система государственных закупок гарантировала сбыт и расчет за продукцию всем без исключения сельскохозяйственным предприятиям. Тем самым поддерживался достаточный уровень их доходности, что способствовало относительно стабильной занятости в АПК.
Сейчас некоторые позитивные сдвиги в целом по России произошли лишь в сфере занятости в частных, индивидуальных или семейных хозяйствах, предпринимательстве. Достаточно интенсивно растет занятость в фермерских хозяйствах. При благоприятных условиях именно эта сфера занятости могла бы обеспечить поглощение достаточно значительного количества сельских трудовых ресурсов как непосредственно в сельском хозяйстве, так и в новообразованных на принципах кооперации различных агросервисных, перерабатывающих, сбытовых и других структур.
Альтернативным видом занятости становится высокотоварное подсобное сельское хозяйство, которое поглощает свободные трудовые ресурсы. Подсобные сельские хозяйства следует рассматривать как базу для последующего создания фермерских хозяйств. Поскольку личное подсобное хозяйство не может быть единственным достаточным источником доходов семьи, значительная часть незанятого сельского населения ищет работу за пределами места жительства. Ареал такой миграции достаточно велик. Жители дагестанских сельских районов выезжают в поисках заработка не только в другие регионы страны, но и за ее пределы.
Формирование оптимальных форм хозяйствования по размерам, внутреннему построению, направлению их взаимодействия с внешней средой (через создание разветвленной сбытовой и агросервисной инфраструктуры и т. д.) будет влиять на характер занятости на селе. Ее главным проявлением должно стать перераспределение трудовых ресурсов села в несельскохозяйственные виды деятельности, что подтверждено мировым опытом и отвечает потребностям многоукладного развития села.
В зависимости от ориентации населения и характера экономических процессов на селе будет формироваться и структура занятости, представленная контингентом крестьян-собственников, наемных работников, включая и тех, кто является собственником земельной доли.
Вместе с тем, учитывая природоохранную функцию сельских территориальных образований,
развивая те или иные виды хозяйственной деятельности, следует учитывать растущие нагрузки на ландшафт. Выполнение сельскими территориями определенных функций накладывает отпечаток на управленческие модели. В настоящее время в управлении задействована модель, построенная на видовом принципе, что отражено в названии соответствующего министерства и его подразделений на местах. Данная модель исключает вмешательство государственных органов в деятельность сельских общин, действующих в пределах, определенных законодательством, удовлетворяя собственные потребности за счет использования местных ресурсов. Территориальное измерение на низовом уровне представлено неделимыми первичными хозяйственными и поселенческими комплексами, в которых объект и субъект управления совпадают.
Начиная с районного уровня, объектно-субъектные отношения осложняются. Увеличивается не только количество субъектов управления за счет районных советов и райгосадминистраций, но и распространяются межвидовые связи хозяйственных субъектов. Возникает проблема согласования видовых интересов с территориальными, что требует введения местной политики. На региональном уровне более разветвленной и разнообразной становится хозяйственная структура, растет численность субъектов управления.
На общегосударственном уровне значительно увеличиваются хаотичность, неупорядоченность развития сельских территорий. Наряду с рыночными механизмами большее значение приобретает саморегуляция. Так как усиливаются противоречия между интересами центра и мест, требуется разработка государственной стратегии развития сельских территорий, учитывающей интересы местных территориальных сообществ.
В связи с неодинаковой обеспеченностью сельских территорий соответствующими видами ресурсов целесообразно внедрять различные модели управления. Приоритет в их выборе принадлежит местным органам исполнительной власти и органам местного самоуправления.
На данном этапе можно констатировать определенный прогресс на пути системного изучения сельских территориальных образований. Прежде всего он связан с разработкой концептуальных основ развития сельских территорий, преодолением видового подхода к определению их сущности и функционального назначения.
Надо осознавать также, что экономическое развитие сельских территорий зависит от тех же факторов, которые являются причиной роста для экономики в целом. Экономическая эффективность сельских районов связана с уровнем инноваций, новых технологий и благоприятной бизнес-средой.
Поддержка бизнеса и сельскохозяйственных предприятий, доступность качественного здравоохранения, развитие рыночной, производственной и транспортной инфраструктур, сбалансированных с учетом экологического риска, являются неоспоримым положительным вкладом в экономическое развитие сельских районов региона.
Если обратиться к опыту европейских государств, то там главной и единственной целью региональной политики провозглашается снижение чрезмерных различий в уровнях социально-экономического развития территорий. В Едином европейском акте отмечается: «Сообщество особенно стремится к сокращению разрыва между различными регионами и отставания регионов, находящихся в наименее благоприятных условиях» [2].
Применительно к развитию сельских территорий особенно примечателен опыт Англии и Польши. Поляки опирались на достижения англичан при разработке собственных программ по снижению дифференциации сельских территорий [3].
Проведенные преобразования на сельских территориях в Польше позволили спасти от ликвидации сотни малых сельских школ, построить водопроводы в большинстве деревень, соорудить новые дороги, медицинские пункты, клубы. Многие сельские сообщества начали осознавать, что кроме их самих никто извне не обеспечит им улучшения условий жизни. В 2000-2004 гг. из кредитных средств финансировались различные проекты в сельских поселениях на сумму 118,8 млн евро (около 5 млрд руб.). Было выдано 4 655 мини-кредитов и 2 944 дотации для крестьян и мелких предпринимателей, начинающих хозяйственную деятельность. По имеющимся оценкам, запущенная в Польше программа способствовала трудоустройству 23 тыс. чел. и созданию 3 тыс. малых фирм. Предложениями по переквалификации воспользовались 73 тыс. чел., 18 тыс. чел. окончили курсы профессиональной подготовки, 15 тыс. получили помощь центров поддержки предпринимательства. Благодаря программе развития были отремонтированы 2 018 школ и 269 клубов, дооснащены 629 школьных классов. Дидактическую подготовку прошли 8 979 учителей, что, безусловно, отразится
на повышении эффективности обучения в сельских школах. Дотации в рамках программы содействовали строительству 734 км местных дорог, 14 станций улучшения качества воды, 923 км водопроводной сети. Были сооружены 23 станции очистки стоков, 102 км канализационной сети. Кроме того, прошли специальный курс обучения 642 группы слушателей из представителей территориального самоуправления, т. е. почти 5 тыс. чел. получили знания по современной теории управления.
Познавательным может стать для нашей страны опыт работы созданной в Великобритании Комиссии по вопросам развития сельских территорий. Она охватывала своим влиянием 35 % территории этого государства (сельские районы с неблагоприятными условиями) с 6 % населения (3 млн чел.). То есть действовала там, где отмечался самый высокий уровень безработицы. Комиссия располагала годовым бюджетом в 44 млн фунтов стерлингов, в ее штат входили 350 сотрудников. Первоначально данная структура сосредоточилась на поддержке традиционных промыслов на сельских территориях и в малых городах. Позднее была разработана стратегия создания малых промышленных предприятий. В 1974 г. статус Комиссии по вопросам развития сельских территорий повысили и увеличили ее бюджет. Для содействия предприятиям производства и сферы услуг, имеющим менее 20 работников, был организован Совет по вопросам развития производства на сельских территориях. Помощь включала рационализацию управления предприятием, техническое и финансовое консультирование, подготовку работников, что позволяло улучшать экономическую конъюнктуру для малых и средних фирм на сельских территориях.
Вся деятельность Комиссии по вопросам развития сельских территорий, нацеленная на улучшение условий жизни на селе и поддержку малого сельского бизнеса, осуществлялась в полном согласии с местными властями и общественными организациями. Поэтому ее сотрудники в каждом районе софинансировали и сотрудничали с советами сельских общин, образующих локальные объединения общественных организаций. Советы сельских общин определяли стратегические направления, которые должны получить финансовую поддержку из правительственных средств, находящихся в распоряжении комиссии, а также отвечали за самоуправленческие инициативы на своей территории.
После экономического оживления в малых городах в 1970-х гг. Комиссия по вопросам разви-
тия сельских территорий начала интересоваться малыми поселениями и их проблемами. Развернулся процесс более свободного размещения промышленности на типично сельских территориях. Иаличие большого выбора объектов по размеру и расположению позволяет уже действующим фирмам развернуть производственную деятельность в сельской местности. Важным этапом в привлечении инвесторов является также строительство жилых домов для будущих работников. Практически каждая фирма, заинтересованная в перемещении на село либо открытии там своего филиала, забирает с собой основные управленческие кадры. Таким образом, условием привлечения капитала извне является создание не только соответствующей технической, но и социальной инфраструктуры.
Одним из существенных направлений работы Комиссии по вопросам развития сельских территорий была помощь малому сельскому бизнесу. Она принимала различные формы: консультационных услуг, маркетингового содействия в увеличении продаж продуктов фирмы путем их правильного продвижения, участия в ярмарках и выставках, организации необходимого обучения и пр. Консультационные услуги оказывались специалистами комиссии либо нанятыми ею частными консультационными фирмами. В 1994 г. Комиссия по вопросам развития сельских территорий выделила на консультационную помощь 180 тыс. фунтов стерлингов, а ее консультанты 19 031 раз посетили различные сельские фирмы. Малый бизнес на селе поддерживали также путем помощи в маркетинге и участия в выставках.
Важной областью, субсидированной комиссией, была помощь в адаптации неиспользуемых и пустующих помещений к целям производства и оказания услуг. Иа это в 1994 г. было выделено 2,9 млн фунтов стерлингов. В том же году были завершены 230 таких проектов и созданы 2 тыс. новых рабочих мест, что способствовало диверсификации экономики в сельских районах. Доля комиссии в покрытии расходов на перестройку доходила до 50 %.
Комиссия содействовала также развитию социальной и культурной сфер на селе. Чаще всего это происходило в форме покрытия финансовых дефицитов локальных программ, нацеленных на повышение общественной активности местных жителей, создание инфраструктуры культуры (модернизация библиотек, строительство общественных центров для собраний местных жителей), улучшение работы общественного транспорта, уход за детьми
и престарелыми, поддержку молодежных клубов, содержание и развитие сети сельских магазинов.
Влияние Комиссии по вопросам развития сельских территорий способствовало росту самосознания в сельских сообществах и динамизации экономического развития сельских районов. Программы создания современной промышленности (фабрик будущего), а также налаживание в широких масштабах обучения сельских жителей, возвращение в производственный оборот запущенных пустующих строений стали катализатором активизации местной предприимчивости. Реализация локальных инициатив и осуществление разнообразных социальных проектов за короткий срок смогли улучшить качество жизни, создали мотивацию для развития местных навыков и подключения к долгосрочным проектам развития.
Высказываются мнения, что в современной ситуации не должно быть деления на экономику сельского хозяйства, которую представляет соответствующее министерство, и экономику сельских территорий, сбалансированным развитием которой занимается кто-то другой. Отдельные министерства проводят обособленные политики, в которых часто выявляются противоположные цели. В Великобритании это называют «раскрошенной политикой в отношении села». В английской научной литературе можно найти и критические замечания, связанные с тем, что ответственность за развитие сельских территорий разделена между слишком большим числом локальных и центральных институтов, в правах и компетенциях которых трудно сориентироваться. Однако следует констатировать, что за развитие сельских территорий все большую ответственность несут окружные советы, советы графств, советы сельских общин, которые намного лучше знают, какие направления развития желательны и как использовать локальный потенциал.
Несмотря на существующий мировой опыт развития сельских территорий, в современной отечественной практике наблюдается специализация сельской местности преимущественно на сельскохозяйственном производстве, причем с крайне ограниченным ассортиментом продукции. По мнению исследователей, в сложившихся условиях концентрация сил и средств на производстве 2-3 традиционных видов продукции пагубно сказывается на эффективности конечных результатов деятельности агроформирований. С другой стороны, специализация требует больших денежных затрат
и меньшего количества живого труда, что ведет к увеличению безработицы и повышению спроса на дорогие финансовые ресурсы. Резкое увеличение транспортных расходов по перевозкам, связанное с концентрацией минимального видового состава продукции в максимально возможном объеме в одной конкретно взятой территории, по сути, сводит на нет преимущества специализации.
Таким образом, многообразие функций сельских территорий предполагает их диверсифицированное развитие: чем разнообразнее деятельность сельчан и производимая ими продукция, тем больше функций они выполняют. И, наоборот, - выполнение множества функций предполагает разнообразие видов деятельности. Поэтому возможности осуществления различных видов деятельности должны быть в полной мере исследованы и отражены в планах развития села. Это вызывает необходимость соблюдения принципа многофункциональности в планировании [1].
Список литературы
1. Вострецова Т. В., Аскаров А. А. Основы индикативного планирования развития сельских территорий // Вестник Алтайского государственного аграрного университета. 2008. № 5.
2. Единый европейский акт (ЕЕА): подписан в г. Люксембурге 17.02.1986 и в г. Гааге 28.02.1986. URL: http://www.bestpravo.ru/fed1991/data02/ tex13982.htm.
3. Клодзиньски М. Институциональная поддержка развития сельских территорий в Польше и Англии // Вестник Института экономики РАН. 2009. № 3.
4. Магафуров К. Б. Функционирование и развитие аграрной экономики в условиях распределенного управления и самоорганизации. Уфа: Гилем. 2004.
5. о концепции устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года: сборник материалов парламентских слушаний. М. 2009.
6. Павлов О. I. До питання щодо поняття «сшь-сью територи». Актуальш проблеми державного управлшня та мюцевого самоврядування: сучасний стан та перспективи регюнального розвитку. Ма-терiали щорiч. наук.-практ. конф. 18.10.2005. Одеса: ОР1ДУ НАДУ. 2005.
7. Чепурных Н. В. Региональное развитие: сельская местность. М.: Наука. 2006.
