CC BY
413
СОВРЕМЕННЫЕ ОСОБЕННОСТИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
О.А. Холодова, студент
Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики» (Россия, г. Москва)
Аннотация. Ежегодная работа Правительства Российской Федерации направлена на внесение широкого перечня поправок в существующее бюджетное законодательство. В данной статье будет рассмотрено одно из направлений указанного законодательства, а именно регламентация и практическая реализация бюджетного процесса. В ходе проведенной работы были разобраны особенности составления, утверждения и исполнения бюджетов, определены участники бюджетного процесса и определены специфические полномочия Министерства финансов Российской Федерации. Полученная информация позволила выявить специфику реализации бюджетного процесса и его основные существующие проблемы. Поскольку в бюджетном законодательстве происходят ежегодные значительные корректировки, бюджетная политика нуждается в постоянном мониторинге и анализе ее реакции на внешние изменения и взаимосвязь с существующей жизнью общества. Данная работа представляет актуальную информацию адаптации законодательства в 2015 году в рамках тяжелого экономического периода.
Ключевые слова: бюджетная политика, бюджетный процесс, проекты бюджетов, проблемы бюджетного законодательства.
Состояние государственного бюджета является одним из важнейших факторов успешного развития государства, поскольку оно оказывает значительное влияние на экономическое развитие территорий страны, поддержку социально-культурных потребностей граждан, формирование государственной промышленности, военного комплекса и т.д. Основным законодательным источником бюджетного права в Российской Федерации является Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - БК РФ) от 31.07.1998 №145-ФЗ, особенностью которого является предписание императивных норм бюджетных отношений для нашего государства (то есть разрешено только то, что предписано в законе).
В данной работе будут рассмотрены разделы в российской практике и законодательстве, посвященные бюджетному процессу. Согласно 6 статье БК РФ бюджетный процесс - «регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению
бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности» [1, ст. 6].
Участники бюджетного процесса
Для составления структуры того, как осуществляется создание проектов бюджетов, необходимо понять, кто являются участниками бюджетного процесса и какими полномочиями они наделены.
Согласно Бюджетному кодексу РФ, участниками процесса являются Президент РФ, глава субъекта и муниципального образования, Центральный банк РФ, а также законодательные и исполнительные органы государственной и муниципальной власти.
Определение полномочий и характера действий органов исполнительной и законодательной власти не вызывает труда. Так, первые из них, занимаются составлением проекта бюджета (в том числе утверждением методик распределения трансфертов), обеспечивают передачу проекта в законодательные органы для его утверждения, обеспечивают исполнение бюджета и составление отчетов после ис-
полнения. В тоже время представительные органы занимают рассмотрение представленного бюджета, вносят соответствующие корректировки и производят впоследствии контроль за его исполнением. Особое место в данной системе занимает Министерство финансов Российской Федерации, руководитель которого, согласно статье 166 БК РФ, обладает особыми исключительными полномочиями:
- Утверждение или возможность внесения корректировок сводной бюджетной росписи федерального бюджета (понятие бюджетной росписи будет рассмотрено в следующем подпункте).
- Создание или изменение существующих лимитов бюджетных обязательств.
- Создание особых обязательных предписаний о ненадлежащем исполнении бюджета для распорядителей средствами.
- Принятие решений о приостановлении межбюджетных трансфертов.
Также необходимо отметить статус Федерального казначейства (находится в ведении Министерства финансов), задачей которого является осуществление кассового обслуживания исполнения бюджетов.
Особенностью бюджетной системы Российской Федерации является ее трехуровневый состав: федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты (а также бюджеты государственных и муниципальных внебюджетных фондов). Государственные и муниципальные органы власти обладают идентичными правами и обязанностями на каждом уровне власти. Это означает, что принятие решения о бюджете происходит на федеральном, региональном и муниципальном уровне власти одновременно. Помимо БК РФ каждый уровень власти имеет право на создание дополнительных законов в области бюджетного законодательства, непротиворе-чащих БК РФ.
На практике принятие бюджета выглядит следующим образом: орган исполнительной власти: правительство Российской Федерации, в лице Министерства финансов РФ (на федеральном уровне), высший исполнительный орган власти, например, в лице Министерства финансов Тульской области (на региональном уровне), мест-
ная администрация (на муниципальном уровне) вносят проект бюджета на рассмотрение в законодательный орган власти, которым является Государственная Дума РФ (на федеральном уровне) и соответствующие субъектам органы на других уровнях власти [2]. Далее законодательный орган подготавливает соответствующие поправки и делает решение о принятии бюджета (более подробно эти этапы будут рассмотрены в следующем разделе).
Составление, утверждение и исполнение проектов бюджетов
Составление государственного бюджета подразделяется на 4 этапа:
1. Разработка плановых проектов бюджета.
2. Рассмотрение проектов, их корректировка и последующее утверждение.
3. Исполнение бюджетов.
4. Составление отчетов и публикация данных об исполнении бюджетов.
Продолжительность проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов составляет 3 года (1 и 2 этапы длятся 18 месяцев; 3 этап - 12 месяцев; последний - до 6 месяцев), что включает в себя финансовый год и плановые периоды [3, с. 158-159]. Аналогичная ситуация наблюдается при составлении проектов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, за исключением ситуаций, когда законом субъекта нет ограничений и четких установок утверждения проектов муниципальных районов, городских округов и т.д. [1, ст. 169].
Необходимость в различиях длительности периодов составления бюджетных проектов на разных этапах обусловлены рядом факторов, соответствующих профильной направленности этапа:
1. Необходимость учета долгосрочного планирования развития государства, прогнозирования дальнейших бюджетных затрат, ежегодной адаптации существующих бюджетных проектов с учетом изменения политической, экономической, социальной и иных обстановок, а также проявления незапланированных чрезвычайных обстоятельств создает потребность в корректи-
ровке проектов бюджетов на протяжении всего времени их действия.
2. Сложность создания проекта бюджета на новый год без исходных данных и наработок (что может привести к дополнительным ошибкам и потерям эффективности) приводит к созданию проектов бюджетов на плановые годы.
Как было указано ранее, разработка бюджетов происходит по практически идентичному процессу на всех уровнях
власти, поэтому автор работы считает необходимым разобрать более подробно именно разработку проекта федерального бюджета, поскольку он является ориентиром для остальных участников процесса. Разработка проекта бюджета осуществляется в два блока, которые в свою очередь можно разделить на некоторые упрощенные этапы для большего понимания структуры (табл. 1).
Таблица 1. Этапы разработки проекта федерального бюджета в России [1, ст. 169-184]
Блок Номер этапа Задача Ответственный орган
1 Разработка и выбор плана-прогноза развития экономики на очередной плановый год Органы исполнительной власти и Правительство РФ
1 2 Разработка характеристик федерального бюджета на финансовый год и плановый период Министерство финансов РФ
3 Отправка бюджетных проектировок органам исполнительной власти для дальнейшего распределения средств по адресатам Министерство финансов РФ
1 Распределение предельных объемов финансирования получателями средств в соответствии с классификатором расходов и закрепление получателей бюджетных средств Федеральные органы исполнительной власти
2 2 Формирование перечня государственных целевых программ, финансируемых федеральным бюджетом Уполномоченный орган исполнительной власти
3 Внесение закона о федеральном бюджете на рассмотрение Государственной Думе Правительство РФ
4 Доработка проекта, устранение замечаний (при необходимости) и повторная отправка проекта в Государственную Думу Органы исполнительной власти и Правительство РФ
В комментариях к данной таблице, хотелось бы обратить внимание на некоторые этапы. Так в пункте 1.2 параллельно с работой именно Министерства финансов Правительство РФ рассматривает ряд социальных вопросов, необходимых для внесения в проект бюджета: уровень минимального прожиточного минимума, размеры пенсионных и иных социальных выплат, размеры индексации заработной платы и т.д. В дальнейшем при учете этих предложений происходит назначение расходов по соответствующим адресатам. Стоит отметить, что распределение финансовых средств по отраслям (пункт 2.1) должно происходить с согласованием настоящей и долгосрочной перспективы, учитывать проекты планового года.
Рассмотрение закона о федеральном бюджете происходит в профильных комитетах Государственной Думы для выявления его соответствию критериев, установленных БК РФ и иными законодательными актами, регулирующими данный процесс. На основе полученного итогового заключения Государственная Дума принимает решение о принятии проекта бюджета в течение 60 дней в трех чтениях (20 дней -первое чтение; 25 - второе; 15 - третье) [1, ст. 196]. Предметом первого чтения проекта бюджета является обсуждение общей концепции бюджета: общий объем расходов и доходов, его влияния на социально-экономическое развитие государства и т.д. [1, п. 1-2. ст. 199.]. Во втором чтении рассматриваются текстовые статьи законы и приложения к нему, например, состав
главных администраторов федеральных бюджетных доходов. В третьем - утверждение ведомственной структуры расходов по подразделам, целевым статьям и т.д. При рассмотрении в третьем чтении закона о федеральном бюджете на очередной финансовый и плановый года голосование происходит за весь проект в целом, и при его успешном принятии передается в Совет Федерации. Стоит отметить, что в бюджете существуют секретные статьи [1, ст. 209], рассмотрение которых происходит особым образом.
Принятие закона о бюджете Советом Федерации должно происходить в течение 14 дней с момента передачи от Государст-
Бюджетная роспись - является одним из наиболее важных документов, на основе которого достигается оперативное исполнение бюджетов. Сводная бюджетная роспись формируется органом, ответственным за составление проекта соответствующего бюджета, с использованием бюджетных росписей главных распорядителей бюджетных средств, в течение 15 дней после утверждения бюджета. Сводная роспись федерального бюджета является результатом работы Министерства финансов РФ и требует утверждения министра финансов РФ.
Далее бюджетные обязательства передаются получателям бюджетных средств, где важнейшую роль исполнения бюджетов разных уровней осуществляет Казначейская система. Органы Казначейства выполняют ряд важных функций таких
венной Думы, после чего он отправляется на подписание Президенту РФ и публикуется в открытых источниках. При отклонении закона на любом из заявленных этапов происходит повторное рассмотрение и возможная корректировка бюджета в соответствии с установленной процедурой.
Исполнение бюджета РФ происходит на основе единства кассы (единый бюджетный счет) и подведомственных расходов (получение бюджетных средств только от главного распорядителя). Распорядителем бюджетных средств является Федеральное казначейство. Исполнение бюджета рассматривается с двух позиций: по доходам и по расходам [1, ст. 218-219] (табл. 2).
как, организация исполнения и контроля федерального бюджета РФ, регулирование финансовых отношений, контроль за внесением и использование внебюджетных средств и т.д. Сроком завершения исполнения бюджетов является 31 декабря каждого года, после чего власти приступают к составлению отчетности.
Последний этапом в данной цепи является составление отчетности по исполнению бюджета, порядок и стандарты которой устанавливает Министерством финансов РФ. Бюджетный отчет представляет из себя совокупность данных, составленных распорядителями бюджетных средств, об использовании бюджетов. Он включает в себя: отчет об исполнении бюджета и его баланс, отчет о достигнутых результатах за счет бюджетных средств и о движении денег, а также пояснительную записку. В
Таблица 2. Подходы к рассмотрению исполнения бюджетов
По доходам По расходам
1. «перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета; 2. распределение в соответствии с утвержденным законом о бюджете регулирующих доходов между бюджетами различных уровней; 3. возврат излишне уплаченных в бюджет сумм налогов; 4. учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах соответствующего бюджета» [1, ст. 218] 1. «принятие бюджетных обязательств; 2. подтверждение денежных обязательств; 3. санкционирование оплаты денежных обязательств; 4. подтверждение исполнения денежных обязательств» [1, ст. 219]
последствии отчет каждого бюджета проходит дополнительную внешнюю проверку, которая осуществляется контрольно-счетным органом соответствующего уровня власти.
Проблемы бюджетного процесса в Российской Федерации
Бюджетный процесс в России является достаточно сложным, что можно заметить из вышеприведённой его структуры. В тоже время ее форма обеспечивает четкую регламентацию всех необходимых бюджетных процессов.
На 2015 год структура нашей страны состоит из 22923 муниципальных образований и 85 субъектов федерации [4]. Это означает, что каждый год (за 10 месяцев до начала фактической реализации) начинается составление 23009 проектов бюджетов, включая федеральный бюджет. Особыми трудностями для каждого уровня власти является императивность норм бюджетного законодательства, которые в дополнение имеют тенденцию к постоянным изменениям (рис.).
(Принятые законы ^Количество изменяемых статей Рисунок 1. Эволюция бюджетного законодательства в России [5]
На рисунке представлены данные по количеству принятых новых законов и измененных статей в старых законах в области бюджетного законодательства в зависимости от года. Можно заметить, что в некоторые года этот уровень был достигнут критического значения, например, в 2007, 2013 и 2014 годах. Это означает, что органы исполнительной и законодательной власти в 2014 году должны были ознакомиться с условиями 13 новых нормативно-правовых актов, учесть изменения 139 статьей, начать подготовку проекта бюджета на следующий год, дополняя его соответствующим анализом предыдущих ошибок. На практике, осуществление такого большого количества задач одновременно для любого из 23009 участников процесса является очень затруднительным, особенно для маленьких муниципалите-
тов, где решением всех проблем могут заниматься 2-3 человека.
Помимо данной проблемы, хотелось так же отметить ряд других недочетов существующей законодательной базы, которые могут влиять на качество исполнения бюджетов:
1. Нечеткие границы разграничения предметов ведения между субъектами (участники бюджетного процесса просто не могут понять какому из 3-х уровней властей принадлежит спорное обязательство, поскольку оно ни за кем не закреплено в законе).
2. Возможность принятия новых расходных обязательств или их делегирования другим субъектам, часто бывает не обеспечена источниками финансирования (например, передача на реализацию некоторой категории льгот с федерального на
региональный уровень может не сопровождаться соответствующей передачей денежных средств, что вызывает дополнительные проблемы реализации поставленной задачи).
3. Дублирование полномочий и функций бюджетных отношений [6, с. 20-25].
Данные факторы могут стать одной из причин расхождения между запланированными и фактическими бюджетными расходами.
К 2017 году Правительство РФ планирует ввести в действие новый Бюджетный кодекс, задачей которого станет устранение всех выше предложенных недочетов [7]. Примером таких изменений станет запрет о внесении или введении новых расходных обязательств без документа об обоснованности их передачи, дополнительного расчета затрат их финансирования и предоставления дополнительных средств объекту, если это необходимо. Также выносится на рассмотрение закон о запрете внесения изменения в бюджетное законодательство чаще, чем один раз в три года, что несомненно упростит существующую систему составления бюджетных проектов.
Несмотря на перечисленные отрицательные моменты российского бюджетного законодательства, стоит отметить, что жесткость императивных норм и точность (нормативная закрепленность всех этапов) бюджетного законодательства позволяет на практике обеспечить устойчивость и стабильность бюджетного процесса в России в целом.
Выводы
Существующая бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней: федеральный, региональный и местный. Данный факт обуславливает реализацию бюджетного процесса на государственном и муниципальном уровне одновременно, что впоследствии создает общую единую систему. Одним из главных плюсов данной системы является то, что каждый объект системы может самостоятельно решить, какие приоритеты являются наиболее важными для него в на-
стоящий момент и как он хочет потратить собственные бюджетные средства (известные заранее).
Реализация бюджетного процесса подразделяется на 4 этапа: разработка, утверждение, исполнение бюджетов и составление отчета по результатам в конце. Ответственный орган меняется в зависимости от этапов, что может является неким гарантом повышения прозрачности данной системы и повышения ее эффективности (органы исполнительной и законодательных властей могут исправлять недочеты друг друга). Наиболее трудоемкими в данной цепи являются первые два этапа, поскольку именно в них должны быть произведены учет существующей социально-экономической ситуации в стране, перерасчет показателей инфляции и их дальнейшая адаптация к социальным гарантиям и выплатам, прописаны все адресаты получателей бюджетных средств, а также суммы необходимые для получения.
В ходе написания работы были отмечены и отрицательные моменты настоящей бюджетной системы, в особенности сложность и громоздкость структуры бюджетного процесса, постоянное изменение большой доли бюджетного законодательства и ряд незначительных правовых недочетов.
Создание нового Бюджетного кодекса РФ в 2016 году может внести некие поправки в существующий бюджетный процесс: исправить предыдущие ошибки и недочеты, ввести новые понятия и процессы, упростить или оптимизировать старые. Но данный факт не внесет кардинальных изменений в основную структуру бюджетного процесса, которая создавалась и улучшалась на протяжении 24 лет (первый закон о бюджетном процессе был принят в 1991 году) [8]. Результаты этих лет позволили создать такую форму бюджетного процесса, которая позволяет обеспечивать достижение максимально эффективных результатов в освоении и исполнении государственного бюджета на всех уровнях власти в настоящий момент.
Библиографический список
1. «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 03.11.2015).
2. Положение о Министерстве финансов Тульской области (в ред. Постановлений правительства Тульской области от 25.02.2014 N 86) URL: http://minfin.tularegion.ru/about-us/common/ (дата обращения: 07.12.2015).
3. Белотелова Н. П., Белотелова Ж. С., Шуляк П. Н. Финансы: учебник для бакалавров // Издательство Дашков и К. 2012.
4. Росстат. Распределение муниципальных учреждений по типам муниципальных образований на 1 января 2015 года.
5. Шамьюнов М. М. Общественные финансы и закупки // Материалы лекций. М.: Минфин России. 2015.
6. Васянина Е. Л. Проблемы передачи властных полномочий в бюджетном праве // Финансовое право. 2010. №12. С. 20-25.
7. Шамьюнов М. М. Актуальные вопросы новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации. М: Минфин России. URL:http://minfin.midural.ru/uploads/%D0%A8%D0%B0%D0%BC%D1%8C%D1%8E%D0% BD%D0%BE%D0%B2.pdf (дата обращения: 10.12.2015).
8. Закон РСФСР от 10.10.1991 N 1734-1 (ред. от 31.07.1995, с изм. от 10.07.1996) "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР".
THE CURRENT FEATURES OF THE BUDGET PROCESS IN THE RUSSIAN FEDERATION
O.A. Kholodova, student
Higher school of economics - National research university (Russia, Moscow)
Abstract. The annual work of the Government of the Russian Federation is aimed at the making of a wide range of amendments to the existing budget legislation. This article will be considered one of the directions of this law, namely the regulation and practical implementation of the budgetary process. During this work were discussed the particular compiling, approval and execution of budgets identified participants of the budget process and defines the specific authority of the Ministry of Finance of the Russian Federation, the information obtained has allowed to reveal the specifics of the implementation of the budget process and its main existing problems. Since the annual budget legislation occur significant adjustments, fiscal policy needs constant monitoring and analysis of its response to external changes and the relationship with the existing society. This work represents the actual adaptation of information laws in 2015 under the difficult economic period.
Keywords: budgetary policy, budget process, draft budgets, problems of the budget legislation.
