CC BY
1056
ФИНАНСОВОЕ ПРАВО
О.В. Болтинова*
Становление и развитие
бюджетного законодательства Российской Федерации
Аннотация. Статья посвящена становлению и развитию современного бюджетного законодательства РФ и охватывает период с начала 90-х гг. прошлого века по настоящее время. Автор рассматривает эволюцию бюджетного законодательства, показывая как положительные, так и отрицательные аспекты, выявляя пробелы и противоречия и предлагая пути их преодоления. По результатам исследования обосновано существование четырех этапов становления и развития бюджетного законодательства, а именно: первый этап (с 1991 по 1996 г.) — формирование основных начал правового регулирования бюджетной системы РФ; второй этап (с 1997 по 2002 г.) — этап совершенствования бюджетной системы РФ; третий этап (с 2004 по 2008 г.) — этап реформирования бюджетного процесса в РФ; четвертый этап (с 2008 г. по настоящее время) — развитие системы бюджетного законодательства РФ. Бюджетное законодательство РФ направлено на создание целостной системы регулирования бюджетных отношений, укрепление методологической основы бюджетного процесса и улучшение управления государственными финансами. Основной задачей правового и методологического обеспечения бюджетного процесса является повышение эффективности формирования и расходования бюджетных средств в интересах общества.
Ключевые слова: бюджет, бюджетное законодательство, бюджетная система, бюджетный процесс, стадии бюджетного процесса, доходы бюджета, финансы, бюджетирование, принципы, местное самоуправление, долгосрочное планирование, формат трехлетки, эффективность, результативность.
В последние годы многими странами приложены серьезные усилия по модернизации управления общественными финансами. Новые подходы предусматривают усиление внимания к проведению ответственной бюджетно-налоговой политики, средне- и долгосрочному бюджетному планированию в целях финансовой стабильности и эффективности государственных расходов и повышению ответственности за результаты использования средств налогоплательщиков.
Бюджетное законодательство РФ с начало 90-х гг. прошлого века стало активно развиваться и совершенствоваться и прошло определенные этапы своего становления и развития.
Первый этап становления и развития системы бюджетного законодательства (с 1991 по 1996 г.) — формирование основных начал правового регулирования бюджетной системы РФ
В 1991 г. произошли коренные изменения в существующей бюджетной системе в связи с образованием самостоятельного суверенного рос-
сийского государства, начался процесс создания бюджетной системы, основанной на федеративных, демократических началах.
Приняты важные документы: Декларация о государственном суверенитете России от 12.06.1990 г. и Постановление первого съезда народных депутатов «О разграничении функций управления организациями на территории РСФСР».
31 октября 1990 г. принят Закон «О формировании бюджетов в РСФСР в 1991 году», который определил принцип формирования бюджетов в Российской Федерации1.
В период 1991—1993 гг. были приняты основополагающие нормативные правовые акты, закрепляющие и регламентирующие современное бюджетное устройство РФ.
Важным шагом явилось принятие Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» от 10.10.1991 г.2 Данный
1 Ведомости ВС РСФСР. 1990. № 22. Ст. 262.
2 Там же. 1991. № 46. Ст. 1543.
© Болтинова О.В., 2015
* Болтинова Ольга Викторовна — доктор юридических наук, профессор кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), почетный работник высшего профессионального образования РФ. [[email protected]]
123995, Россия, г. Москва. ул. Садовая Кудринская, д. 9. 74 Актуальные проблемы российского права. 2015. № 3 (52) март
нормативный акт закрепил правовые основы, на которых строится современная бюджетная система РФ. В нем были даны понятия бюджета, бюджетного устройства и бюджетного процесса.
Трехуровневая бюджетная система РФ предусматривает наличие отношений между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ. И 15.07.1992 г. был принят Закон РФ № 3303-1 «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу»3. Данный закон устанавливал правовые основы оказания финансовой помощи субъектам РФ. Финансовая помощь республикам в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу предоставлялась в виде субвенций из федерального бюджета внебюджетных фондов в целях сближения уровней социально-экономического развития регионов РФ.
В Законе от 15.04.1993 № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления»4 определялся режим формирования доходов и осуществления расходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.
12 декабря 1993 г. принята Конституция РФ, которая закрепила трехуровневую бюджетную систему РФ, а также основополагающие полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в области бюджета.
Следует отметить, что бюджетное законодательство 90-х гг. XX в. состояло из отдельных законов и подзаконных актов, которые не имели единого понятийного аппарата бюджетного права.
Второй этап с 1997 по 2002 г. — этап совершенствования бюджетной системы РФ
Важной вехой развития и совершенствования бюджетного законодательства является принятие БК РФ 31.07.1998 № 145-ФЗ, который вступил в силу лишь 01.01.2000 г. 5
Принятие БК РФ означало переход к качественно новому этапу регулирования бюджет-но-процессуальных отношений в Российской Федерации. За 14 лет, прошедших с момента введения в действие БК РФ, было принято более 50 федеральных законов об изменении БК РФ, что, с одной стороны, обусловлено потребностями современного развития нашего общества и создания адекватной рыночной экономике
3 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 34. Ст. 1972.
4 Там же. 1993. № 18. Ст. 635.
5 Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
бюджетной системы РФ, а с другой — явилось следствием достаточно большого числа неурегулированных вопросов, пробелов и внутренних противоречий норм БК РФ.
Изначально в ст. 6 БК РФ бюджет определялся как форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Безусловно, что часть правовых пробелов устранена, в связи с принятием БК РФ, а именно: во-первых, в ст. 6 БК РФ говорилось о «фондах денежных средств»; во-вторых, в ст. 6 БК РФ закреплены местные бюджеты; в-третьих, определено назначение бюджета — обеспечение задач и функций государства (местного самоуправления).
Однако необходимо рассмотреть следующий вопрос: что мы понимаем под «формой бюджета»?
Во-первых, это материальная оболочка бюджета, то есть централизованный денежный фонд на уровне федерации, субъектов РФ, муниципальных образований для осуществления задач и функций государства в целом (либо муниципального образования).
Во-вторых, это финансово-плановый акт, утверждаемый в законодательном порядке. Бюджет является одновременно как правовым актом, так и финансово-плановым актом, поскольку это акт высшей юридической силы, с одной стороны, а с другой — основной финансово-плановый акт, предусматривающий источники формирования доходов и расходы в соответствии с функциями государства и муниципальных образований на определенный период времени.
Рассматривая понятие бюджет, необходимо отметить следующие аспекты:
♦ бюджет — это акт высшей юридической силы (утверждается представительными органами государственной власти или решением местного самоуправления и принимается в форме закона или решения местного самоуправления);
♦ бюджет — это централизованный фонд денежных средств, в котором концентрируются финансовые ресурсы, необходимые для осуществления задач и функций государства, доходы по источникам, поступления, а также предусмотрено расходование средств для финансирования функций государства и муниципальных образований;
♦ бюджет — это финансовый план, который предусматривает доходы и расходы государства на определенный период времени, а именно с 1 января по 31 декабря на очередной финансовый год и плановый период;
♦ бюджет — это не просто финансовый план, а основной финансовый план государства (наряду с ним действуют финансовые планы предприятий, организаций, учреждений, сметы и т.д.).
Следует отметить, что ст. 6 БК РФ претерпела существенные изменения, внесенные Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов РФ»6. Исключены из ст. 6 БК РФ понятия «субвенция», «субсидия». Изменены понятия: «бюджет», «доходы бюджета», «расходы бюджета», «бюджетный процесс» и ряд других.
Понятие «бюджет» в новой редакции определяется как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Законодатель исключил из определения слово «фонд», хотя с данной позицией вряд ли можно согласиться. Ведь бюджет — это основной централизованный фонд денежных средств, который предназначен для осуществления задач и функций государства и муниципальных образований. «Бюджет — это абстрактное выражение всех процессов в области экономики и социальной сферы, происходящих в государстве. Цифры статей бюджета на текущий год показывают: откуда в бюджет должны прийти доходы, как они будут перераспределяться и как расходоваться»7. Кроме того, это не только форма образования и расходования фонда денежных средств, но и форма распределения денежных средств.
Конституционный Суд РФ в Постановлении от 17.06.2004 № 12-П отметил, что «бюджет каждого территориального уровня как инструмент реализации финансовой политики государства служит для распределения и перераспределения финансовых ресурсов на определенной территории, посредством чего происходит финансовое обеспечение публичных функций, а сами бюджетные отношения выступают в таком случае существенным элементом социально-экономического развития государства и муниципальных образований. Бюджет субъекта РФ или местный бюджет не существуют изолированно — они являются составной частью финансовой системы РФ»8.
Конституционный Суд РФ в Постановлении от 23.04.2004 № 9-П указал, что «из ст. 71 (п. "з") Конституции РФ вытекает во взаимосвязи со ст. 10, 76 (ч. 1) и 106 (п. "а"), федеральный бюджет как форма образования и расходования денежных средств для обеспечения деятельности публичной власти — самостоятельная сфера правового регулирования, отнесенная к ведению РФ, а юридической формой, в которую он облекается,
служит специальный федеральный закон о федеральном бюджете»9.
По нашему мнению, необходимо закрепить в БК РФ следующие определение бюджета:
«Бюджет — это основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда публично-правового образования, утверждаемый соответствующими представительными органами государственной власти или муниципальных образований в форме закона (или в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципального образования) для осуществления расходных обязательств государства и муниципальных образований».
Новеллой БК РФ явилось включение с 1 января 2000 г. в состав бюджетной системы первого и второго уровня бюджетов государственных внебюджетных фондов. Понятие государственного внебюджетного фонда было ранее закреплено в ст. 13 БК РФ10.
Гл. 17 БК РФ посвящена бюджетам государственных внебюджетных фондов. Однако следует заметить, что в состав бюджетной системы входят только бюджеты государственных внебюджетных фондов и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов. Средства же внебюджетных фондов не консолидируются в федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и бюджеты муниципальных образований. Государственные внебюджетные фонды представляют собой самостоятельные финансовые учреждения, денежные средства которых находятся в государственной собственности, не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат11. Гл. 17 БК РФ в действующей редакции имеет наименование «Бюджеты государственных внебюджетных фондов», в то время как ранее она носила название «Государственные внебюджетные фонды». Следует согласиться с внесенными изменениями, поскольку в БК РФ нашла закрепление правовая регламентация функционирования бюджетов государственных внебюджетных фондов, формирования доходов и расходование бюджетов государственных внебюджетных фондов, основы бюджетного процесса этих фондов.
Необходимо обратить внимание на еще одно базовое понятие, закрепленное в ст. 6 БК РФ, — понятие «бюджетного процесса».
Законодательное определение бюджетного процесса в условиях рыночных отношений впер-
6 Собрание законодательства РФ. 2007. № 18. Ст. 2117.
7 Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М.: Профобразование, 2003. С. 128.
8 Собрание законодательства РФ. 2004. № 27. Ст. 2803.
9 Собрание законодательства РФ. 2004. № 19 (ч. II). Ст. 1923.
10 Государственный внебюджетный фонд — форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ (данное понятие исключено из ст. 13 БК РФ Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ).
11 См.: Финансовое право: учебник / под ред. Н.И. Хими-чевой. М.: Юрист, 2003. С. 242.
вые было закреплено в Законе РФ от 10.10.1991 № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса»12, в котором «бюджетный процесс» определялся как регламентированная законом деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов. Кроме того, в Законе отмечалось, что составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование, представляющее собой частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.
Следует отметить, что данное определение не в полной мере отражало сущность бюджетного процесса:
♦ во-первых, бюджетный процесс — это не только деятельность органов государственной власти, но и местного самоуправления (согласно ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет; также см. ст. 11 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления»)13;
♦ во-вторых, данное понятие не охватывало всех стадий бюджетного процесса, а ведь его неотъемлемой стадией является составление, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета.
В последующих редакциях БК РФ понятие бюджетного процесса нашло отражение в ст. 6 БК РФ с 1 января 2000 г., где бюджетный процесс — это регламентированная нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением14. Таким образом, из данного определения понятия бюджетного процесса видно, что устранены некоторые неточности понятия бюджетного процесса, данные в Законе РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса», поскольку включена в ст. 6 БК РФ и деятельность органов местного самоуправления.
Следует подчеркнуть, что несомненным достоинством БК РФ является усиление внимания и роли контроля за исполнением бюджета, определение ответственность за нарушение бюджетного законодательства.
Понятие бюджетного процесса, закрепленное в ст. 6 БК РФ с 1 января 2000 г., имело также ряд правовых пробелов:
12 Ведомости ВС РФ. 1991. № 46. Ст. 1543; 1992. № 4. Ст. 136; № 12. Ст. 605; № 34. Ст. 1976, Собрание законодательства РФ. 1994. № 28. Ст. 2929 (Ст. 13); 1996. № 29. Ст. 3454 (Ст. 29).
13 Собрание законодательства РФ. 1997. № 39. Ст. 4464.
14 Там же. 1998. № 31. Ст. 3823.
♦ во-первых, оно не охватывало всех стадий бюджетного процесса. Не включено в определение бюджетного процесса — составление, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета. Хотя если обратиться к самому БК РФ, то ранее там действовала гл. 27 «Подготовка, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении федерального бюджета», которая регламентировала данную стадию бюджетного процесса. Представляется, что нельзя исключать данную стадию из определения бюджетного процесса. Безусловно, что составление, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета является самостоятельной стадией бюджетного процесса. В соответствии со ст. 264. 7 БК РФ, годовой отчет об исполнении федерального бюджета подлежит рассмотрению Государственной Думой и утверждению в форме Федерального закона;
♦ во-вторых, следует обратить внимание на разграничение стадий бюджетного процесса, установленных в определении (ст. 6 БК РФ в первоначальной редакции):
♦ составление и рассмотрение проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов;
♦ утверждение и исполнение бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
♦ контроль за исполнением бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. В БК РФ ч. 3 посвящена бюджетному процессу, и в нем выделены следующие стадии бюджетного процесса: составление проектов бюджетов (разд. 6 «Составление проектов бюджетов»); рассмотрение и утверждение бюджетов (разд. 7 «Рассмотрение и утверждение бюджетов); исполнение бюджетов (разд. 8 «Исполнение бюджетов»); составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности (разд. 8.1 «Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности»); контроль за исполнением бюджетов (разд. 9 «Государственный (муниципальный) финансовый контроль»).
Таким образом, существует противоречие, связанное с несоответствием разграничения стадий бюджетного процесса, закрепленных в определении и по структуре БК РФ. Огадией в бюджетном процессе является обособленный, самостоятельный и законченный этап деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, в результате которого бюджет переходит из одного качественного состояния в другое.
Федеральным законом РФ от 26.07.2007 № 63-ФЗ15 «О внесении изменений в БК РФ в части регулирования бюджетного процесса и при-
15 ТАм же. 2007. № 18. Ст. 2117.
ведении в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов РФ» в ст. 6 БК РФ были внесены соответствующие изменения и дополнения.
Согласно действующему бюджетному законодательству РФ: «бюджетный процесс — это регламентированная законодательством РФ деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждения бюджетной отчетности» (ст. 6 БК РФ).
Таким образом, определение бюджетного процесса претерпело ряд изменений. Новеллой является включение в данное определение положений, связанных с «осуществлением бюджетного учета, составлением, внешней проверкой, рассмотрением и утверждением бюджетной отчетности». С другой стороны, законодатель исключил из определения бюджетного процесса положения, связанные с бюджетным процессом государственных внебюджетных фондов. Очевидно, он исходил из того, что бюджетный процесс по отношению к бюджету совпадает с бюджетным процессом бюджетов государственных внебюджетных фондов и не требуется его дополнительного включения в данное определение. Кроме того, в БК РФ имеется гл. 17 «Бюджеты государственных внебюджетных фондов», которая регламентирует бюджетный процесс бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Однако в определении бюджетного процесса, закрепленном в БК РФ, по-прежнему четко не разграничены стадии бюджетного процесса. И законодатель оставил ряд ранее действующих положений и объединил в единые самостоятельные стадии бюджетного процесса. Например, «составление и рассмотрение проекта бюджета», «утверждение и исполнение бюджета». В содержании БК РФ они выделены в самостоятельные стадии бюджетного процесса, о чем уже говорилось выше.
Законодатель важное значение придает контролю за исполнением бюджета. На наш взгляд, финансовый контроль должен сопровождать все стадии бюджетного процесса от составления проекта бюджета до утверждения отчета об исполнении бюджета.
По нашему мнению, необходимо закрепить в БК РФ следующее определение понятия «бюджетный процесс».
«Бюджетный процесс — это регламентированная нормами бюджетно-процессуально-го права деятельность представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления, иных участников бюджетного процесса по составлению проектов бюд-
жетов, их рассмотрению и утверждению, исполнению бюджетов и осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности, а также осуществлению бюджетного контроля на всех стадиях бюджетного процесса».
С начала 2000-х гг. Российская Федерация перешла на комплексную модернизацию системы управления общественными финансами, включающую создание Стабилизационного фонда, проведение налоговых реформ, формирование новой системы межбюджетных отношений и внедрение среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результаты.
Третий этап (с 2004 по 2008 г.) — этап реформирования бюджетного процесса в РФ
Правительство РФ приняло Постановление от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»16, которым одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004—2006 гг. Целью концепции являлось реформирование бюджетного процесса и создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.
Реформирование предлагалось осуществить по следующим направлениям:
♦ совершенствование бюджетной классификации РФ и бюджетного учета;
♦ выделение в бюджетах существующих и принимаемых обязательств;
♦ совершенствование среднесрочного финансового планирования;
♦ совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;
♦ упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.
На протяжении последних лет в Российской Федерации реализуется концепция «бюджетирования, ориентированного на результат» (далее — БОР), которое является наиболее известным современным методом повышения эффективности бюджетных расходов. Безусловно, результативное бюджетирование является частью более широкой и общей модели управления и предполагает, что выделение бюджетных ресурсов должно в обязательном порядке подразумевать достижение определенных целей. В Российской Федерации система бюджетирования, ориентированного на результат, начала приобретать свою актуальность с принятием Концепции реформирования бюджетного процесса в 2004-2006 гг.17 Инструмен-
16 Собрание законодательства РФ. 2004. № 22. Ст. 2180.
17 Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 «О
тами БОР являются доклады о результатах деятельности главных распорядителей бюджетных средств, программно-целевой метод бюджетного планирования, реестр расходных обязательств и реформирование бюджетной классификации.
Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов РФ» внесены изменения в БК РФ в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов РФ18. Данные поправки направлены на создание целостной системы регулирования бюджетных отношений, укрепление методологической основы бюджетного процесса и улучшение управления государственными финансами. Основной задачей правового и методологического обеспечения бюджетного процесса является повышение эффективности формирования и расходования бюджетных средств в интересах общества.
Усиливается роль среднесрочного финансового планирования, что необходимо по нескольким основаниям:
♦ во-первых, увеличение сроков бюджетного планирования необходимо для целей макроэкономической, налоговой и денежно-кредитной политики;
♦ во-вторых, среднесрочное финансовое планирование — это необходимая предпосылка для реструктуризации бюджетного сектора, внедрения методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты;
♦ в-третьих, среднесрочное финансовое планирование повышает эффективность администрирования расходов.
Основными новациями являются:
1) переход на всех уровнях бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию, в том числе для федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов РФ — формированию бюджетов на трехлетний период;
2) четкая увязка бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг с выполнением государственных (муниципальных) заданий, создание условий для возникновения организаций новых организационно-правовых форм и проведения реструктуризации бюджетной сети;
3) упорядочение, в соответствии с едиными принципами организации бюджетного процесса (составления, рассмотрения и утверждения, исполнения и составления отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы РФ, в том
числе бюджетов государственных внебюджетных фондов), в том числе закрепление единых требований к бюджетному планированию, переход к утверждению Федерального закона о федеральном бюджете в трех чтениях, более четкое и прозрачное регулирование исполнения бюджетов;
4) планирование расходов на реализацию долгосрочных целевых программ и осуществление бюджетных инвестиций на основе разделения действующих обязательств (утвержденных в установленном порядке программ и проектов) и принимаемых обязательств (предлагаемых к утверждению программ и объектов) с отражением каждой программы и объекта в составе ведомственной структуры расходов соответствующего бюджета;
5) системное описание состава и полномочий участников бюджетного процесса, прежде всего главных распорядителей (распорядителей) и получателей бюджетных средств, главных администраторов (администраторов) доходов бюджета и главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицитов бюджета;
6) усиление стимулов для органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по эффективному и ответственному управлению региональными и муниципальными финансами;
7) утверждение основных принципов и позиций бюджетной классификации РФ БК РФ с одновременным расширением полномочий органов власти разных уровней по ее детализации, интеграцией бюджетной классификации и бюджетного учета.
Серьезные изменения были внесены в нормы, регламентирующие составление проекта федерального бюджета, исполнение федерального бюджета. Урегулирован порядок рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в трех чтениях.
Проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ составляются и утверждаются сроком на 3 года — очередной финансовый год и плановый период.
В Послании Президента РФ к Федеральному Собранию в 2004 г. было отмечено, что «основой формирования бюджета должны стать четко заданные цели проводимой политики и ожидаемые результаты, а само бюджетное планирование приобрести долговременный характер»19. И 2006 г. стал переломным для бюджетного процесса в РФ, впервые федеральный бюджет стал составной частью перспективного финансового плана, сформированного на 3 года.
мерах по повышению результативности бюджетных расходов» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 22. Ст. 2180.
18 Собрание законодательства РФ. 2007. № 18. Ст. 2117.
19 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 26.05.2004 «О важнейших общенациональных задачах» // Российская газета. 2004. 27 мая.
Таким образом, законодатель регламентирует переход к составлению и утверждению федерального бюджета на 3 года в «формате скользящей трехлетки». В условиях рыночных отношений мы отошли от командно-административной системы управления общественными финансами. Однако основополагающим принципом финансовой деятельности является принцип плановости. Без планирования невозможно осуществлять финансовую деятельность государства и муниципальных образований, реализовать целевые программы, в том числе приоритетные национальные проекты, обеспечивать социальную стабильность общества.
Если рассматривать количество чтений проекта федерального бюджета, то нужно отметить, что законодатель их определял по-разному. Так, например, федеральный бюджет на 1996 г. — в трех чтениях, 1995, 1997—1999 г. — в четырех чтениях, то есть каждый год, до принятия БК РФ принимался Федеральный закон, подробно регламентирующий стадию рассмотрения и утверждения федерального бюджета.
Затем БК РФ закрепил, что с 1 января 2000 г. проект Федерального закона о федеральном бюджете рассматривается в четырех чтениях (ст. 196 БК РФ).
В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004—2006 гг.20, одним из направлений реформирования бюджетного процесса является упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.
Данное направление нашло отражение в новой редакции БК РФ, принятой Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ21. С 1 января 2008 г. Государственная Дума рассматривает проект Федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в трех чтениях. Сократились и сроки рассмотрения проекта Федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Так, в ст. 196 БК РФ закреплено, что Государственная Дума рассматривает проект Федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение 60 дней в трех чтениях. До недавнего времени указывались конкретные сроки каждого чтения проекта Федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период (первое чтение — 20 дней со дня внесения в Государственную Думу Правительством РФ (ранее — 30 дней); второе чтение — 25 дней со дня принятия в первом чтении (ранее — 35 дней); третье чтение — 10 дней со дня принятия во втором чтении (ранее — 15 дней)).
Кроме того, в практике бюджетной деятельности применяется процедура «нулевого чтения», которая до сих пор не закреплена нормами БК РФ.
Термин «нулевое чтение» появился в 2002 г., при составлении проекта Федерального закона о федеральном бюджете на 2003 г. Суть данного чтения заключается в привлечении к составлению проекта бюджета представителей законодательной власти, с которыми прорабатываются основные принципы бюджетной политики, в том числе доходные и расходные статьи до внесения законопроекта на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания РФ.
Использование на практике нулевого чтения способствует ускоренному процессу принятия проекта Федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, который ранее вызывало острое противостояние законодательной и исполнительной власти, без использования согласительных процедур, предусмотренных БК РФ.
На стадии составления проекта бюджета принимается бесчисленное количество мелких и крупных решений, разрешается множество конфликтов и спорных вопросов. Для данной стадии важна тщательно продуманная, научно обоснованная организация работы. Всякая неорганизованность влечет за собой включение в проект бюджета недостаточно изученных и взвешенных показателей, принятие скороспелых решений, в лучшем случае — малоэффективных, а в худшем — просто ошибочных.
Четвертый этап становления и развития системы бюджетного законодательства РФ с 2008 г. по настоящее время
Структура современного бюджетного законодательства закреплена в ст. 2 БК РФ.
Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р22 принята «Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2000 г.».
Распоряжением Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-Р23 утверждена Программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов до 2012 г. (далее — Программа), целью которой явилось создание условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по выполнению государственных (муниципальных) функций и обеспечению потребностей граждан и общества в государственных (муниципальных) услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития.
Для решения указанных задач программы в 2010—2012 гг. предлагалось принять решения по следующим основным направлениям:
20 Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов // Собрание законодательства РФ. 2004. № 22. Ст. 2180.
21 Собрание законодательства РФ. 2007. № 18. Ст. 2117.
22 Там же. 2008. № 47. Ст. 5489.
23 Там же. 2010. № 28. Ст. 3720.
♦ внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;
♦ применение в полном объеме всех норм бюджетного законодательства в части формирования трехлетнего бюджета;
♦ переход к утверждению «программного» бюджета;
♦ развитие новых форм оказания и финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг;
♦ реформирование государственного (муниципального) финансового контроля и развитие внутреннего контроля;
♦ совершенствование инструментов управления и контроля на всех стадиях государственных (муниципальных) закупок;
♦ создание информационной среды и технологий для реализации управленческих решений и повышения действенности общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления.
В 2010 г. был принят Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»24, целью которого является усовершенствование правового положения государственных и муниципальных учреждений. Данные поправки коснулись и бюджетного законодательства, в частности БК РФ.
Согласно ст. 9.1 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»25 государственными, муниципальными учреждениями признаются учреждения, созданные РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием.
Типами государственных, муниципальных учреждений признаются: автономные, бюджетные и казенные.
Таким образом, законодатель установил новый тип учреждения — казенное. Все поступления от его приносящей доход деятельности зачисляются в соответствующий бюджет. Для бюджетных учреждений вместо сметного финансирования выделяются субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания.
К участникам бюджетного процесса — получателям бюджетных средств — отнесены казенные, а не бюджетные учреждения.
Так, согласно ст. 6 БК РФ, получателем бюджетных средств является орган государственной власти (государственный орган), орган управле-
24 Собрание законодательства РФ. 2010. № 19. Ст. 2291.
25 Там же. 1996. № 3. Ст. 145.
ния государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющее право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено БК РФ. Бюджетные полномочия получателя бюджетных средств закреплены в ст. 162 БК РФ.
Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ на основании бюджетной сметы. Казенное учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами через лицевые счета, открытые ему, в соответствии с БК РФ.
Таким образом, согласно ст. 6 БК РФ, бюджетная смета представляет объем прав казенного учреждения в денежном выражении на принятие бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде).
В Российской Федерации произошло значительное сокращение сроков рассмотрения и принятия федерального закона об исполнении федерального бюджета. Так, если первый Федеральный закон об исполнении федерального бюджета — «Об исполнении федерального бюджета за 1999 год» был принят по истечении около полутора лет после завершения отчетного финансового года (Федеральный закон от 19.06.2001 № 80-ФЗ), то Федеральный закон «Об исполнении федерального бюджета за 2011 г.» — по прошествии всего 99 месяцев после отчетного финансового года (Федеральный закон от 02.10.2012 № 151-ФЗ). Такое сокращение сроков дает возможность законодателю учесть результаты исполнения федерального бюджета истекшего финансового года в бюджетном процессе на следующий финансовый год.
Федеральный бюджет на 2012-2014 гг. формировался в условиях внедрения новых форм финансового обеспечения государственных услуг, оказываемых федеральными учреждениями на основе государственных заданий, программно-целевого принципа деятельности органов государственной власти, продолжения децентрализации полномочий.
Правительством РФ одобрена Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет». И одним из элементов принципа прозрачности (открытости) является обеспечение доступа к информации, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на едином портале бюджетной системы РФ.
Федеральным законом от 23.07.2013 № 252-ФЗ введена новая редакция гл. 26. Основы государственного (муниципального) финансового контроля, который осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.
Федеральным законом от 04.10.2014 № 283-ФЗ введена ст. 170.1. «Долгосрочное планирование» (на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ на 12 и более лет, на муниципальном уровне на каждые 6 лет и более на основе прогнозов социально-экономического развития).
Утратила силу ст. 170 БК РФ, посвященная бюджетному посланию Президента РФ, а также расширен перечень документов, лежащих в основе составления проекта бюджета (п. 2. ст. 172 БК РФ).
Введена ст. 242.6 БК РФ, регламентирующая вопросы исполнения решения налогового органа о взыскании налога, сбора, пеней и штрафов,
Библиография:
предусматривающего обращения взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.
Также претерпела изменения ч. 4 БК РФ, регулирующая вопросы ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Федеральным законом от 23.07.2013 № 252-ФЗ она именуется «Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения».
Таким образом, можно выделить следующие этапы становления и развития бюджетного законодательства РФ:
♦ первый этап (с 1991 по 1996 г.) — формирование основных начал правового регулирования бюджетной системы РФ;
♦ второй этап (с 1997 по 2002 г.) — совершенствование бюджетной системы РФ;
♦ третий этап ( с 2004 по 2008 г). — реформирование бюджетного процесса в РФ;
♦ четвертый этап (с 2008 г. по настоящее время) — развитие системы бюджетного законодательства РФ.
1. Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М.: Профобразование, 2003. 160 с.
2. Финансовое право: учебник / под ред. Н.И. Химичевой. М.: Юрист, 2003. 495 с. References (transliteration):
1. Gorbunova O.N. Finansovoe pravo i finansovyj monitoring v sovremennoj Rossii. M.: Profobrazovanije, 2003. 160 s.
2. Finansovoe pravo: uchebnik / pod red. N.I. Himichevoj. M.: Jurist, 2003. 495 s.
Материал поступил в редакцию 15января 2015 г.
Formation and development of the budget legislation of the Russian Federation
BOLTINOVA, Olga Viktorovna — Doctor of Law, Professor of the Department of Financial Law of the Kutafin Moscow State Law University, Merited Worker of Higher Professional Education of the Russian Federation. [[email protected]]
123995, Russia, Moskva, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9.
Review. The article is devoted to the formation and development of the modern budget legislation of the Russian Federation and it concerns the period from the early 1990s to the current time. The author evaluates the evolution of the budget legislation, pointing out its positive and negative aspects, singling out gaps and contradictions, offering the ways to overcome them. Based upon the results of the study the author substantiates the existence of the four stages of formation and development of the budget legislation, namely, the following: stage 1 from 1991 to 1996 is the time of formation of the fundamentals of the legal regulation of the budget system of the Russian Federation; stage 2 from 1997 to 2002 is the stage of improvement of the budget system of the Russian Federation; stage 3 from 2004 to 2008 is the stage of budget process reform in the Russian Federation; stage 4 since 2008 till the current time is the development of the system of budget legislation in the Russian Federation. The budget legislation of the Russian Federation is aimed at the formation of the comprehensive system for the regulation of budget relations, strengthening of the methodological basis for the budget process and improvement of the public finances management. The main goal of legal and methodological guarantees of the budget process is to improve the efficiency of the formation and spending of the budget funds for the public good.
Keywords: budget, budget legislation, budget system, budget process, stages of the budget process, budget income, finances, budgeting, principles, municipal self-government, long-term planning, 3-years planning, efficiency, results.
