CC BY
79
Александр Борисович ПРОНИН,
кандидат юридических наук, начальник отдела, ФГБУ «Российское энергетическое агентство» Министерства энергетики Российской Федерации. E-mail: alexandre4721@ gmail.com 129110, г. Москва, ул. Щепкина, д. 40, стр.1
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕХАНИЗМА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
На основе проведенного изучения существующих пробелов бюджетного законодательства автором сформулированы основные направления совершенствования правового регулирования бюджетного контроля в Российской Федерации, которые могут найти свое применение в деятельности законодательных органов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Ключевые слова: бюджет, бюджетное право, бюджетный контроль, бюджетное законодательство.
PRONIN A. B.,
Candidate of Law, Head of Department, FSBI "Russian Energy Agency" the Ministry of Energy of the Russian Federation.
E-mail: [email protected] 129110, Moscow, Shchepkina str, d. 40, p. 1
THE MAIN DIRECTIONS IMPROVEMENT OF THE MECHANISM LEGAL REGULATION OF BUDGETARY CONTROL IN THE RUSSIAN FEDERATION
On the basis of the conducted study of the existing gaps in the budget legislation, the author has formulated the main directions of improvement of legislative regulation of budget control in the Russian Federation which may find application in the activity of the legislative authorities of the Russian Federation and constituent territories of the Russian Federation. Keywords: budget, budget law, budget control, budget legislation.
По справедливому замечанию Г. П. Толстопятенко, «эффективность правового регулирования общественных отношений представляет собой вечную проблему теории права, которой занимаются ученые с момента появления юридической науки и будут ее решать вплоть до исчезновения права»1. Несмотря на то, что сфера бюджетного контроля достаточно хорошо изучена в науке финансового права, тем не менее механизм правового регулирования контрольно-бюджетных отношений до сих пор содержит значительные пробелы и неточности, требующие устранения.
1 Толстопятенко Г. П. Европейское налоговое право (проблемы теории и практики) : дис. ... © А. Б. Пронин, 2016 докт. юрид. наук. М., 2001. С. 246.
в
ЕСТНИК Пронин /К. Б.
имвнио.Е.кутафина(мпоА) регулирования бюджетного контроля в Российской Федерации
Ниже мы позволили себе выделить лишь некоторые, наиболее актуальные, на наш взгляд, направления совершенствования механизма правового регулирования бюджетного контроля в Российской Федерации.
Повышение качества законотворческой работы. Уровень законодательной техники — существенный фактор, влияющий на развитие финансово-правовых отношений в Российской Федерации. На первый взгляд может показаться, что научные споры об определении понятий, соотношении тех или иных категорий, предложения о внесении даже незначительных редакционных правок являются чисто теоретическими. Между тем то или иное решение этих споров может иметь серьезные последствия для правоприменительной практики.
Следует заметить, что в целях совершенствования механизма бюджетного контроля в Российской Федерации в июле 2013 г. в гл. 26 БК РФ были внесены существенные изменения2:
1. Уточнен терминологический аппарат: вместо форм финансового контроля введено понятие видов финансового контроля, что, на наш взгляд, более верно. Вопрос о соотношении форм, видов и финансового (в том числе бюджетного) контроля является одним из наиболее дискуссионных в науке финансового права. Полагаем, что подобной ситуации в большей степени способствовала неопределенность позиции законодателя по данному вопросу. Так, до недавнего времени в бюджетном законодательстве формы контроля выделялись в зависимости от времени (предварительный, текущий, последующий), а в налоговом под формами понимаются различные способы осуществления контрольных мероприятий, т. е. методы контроля. Между тем в последнее время позиция высшего законодательного органа Российской Федерации по данному вопросу становится всё более определенной — подход к разграничению видов и методов контроля также лег в основу нового закона о Счетной палате Российской Федерации. В связи с этим представляется возможным утверждать, что:
а) виды бюджетного контроля делятся в зависимости:
1) от времени: предварительный, текущий3 и последующий;
2) субъектов, его осуществляющих:
— внешний и внутренний;
— контроль, осуществляемый органами общей компетенции и специальной компетенции;
— контроль, осуществляемый органами исполнительной, законодательной и судебной власти, президентский контроль, контроль независимых органов; Ш
б) методы — это способы осуществления контрольных мероприятий, та- А
кие как ревизия, проверка, обследование, анализ и т. д. °
"0
б
2 Следует отметить, что в настоящее время ведется работа по разработке новой редакции
Бюджетного кодекса Российской Федерации. См. подробнее: Болтинова О. В. К вопросу о
новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации // Актуальные проблемы рос-
Относительно возможности выделения текущего контроля также имеет место научная дискуссия, о чем будет сказано ниже.
О
сийского права. 2016. № 5. С. 47—54 ; Болтинова О. В. Становление и развитие бюджетного законодательства Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. п 2015. № 3. С. 74—83. п
А □
3
Такая категория,, как «формы контроля», по нашему мнению, является лишней, поскольку ее выделение без лишней необходимости усложняет учение о финансовом (бюджетном) контроле. Теория должна стремиться к рациональности, выраженной в постулате, известном как бритва Оккама: Entia non sunt multiplicanda sine necessitate («Сущности не следует умножать без необходимости»). Например, в словаре русского языка С. И. Ожегова понятие «форма» определяется следующим образом:
1) внешнее очертание, наружный вид предмета;
2) вид, тип, устройство, структура, внешнее выражение чего-нибудь, обусловленные определенным содержанием;
3) внешний вид, видимость и т. д.4
Как видим, определение формы неизменно дается через понятие вида. Таким образом, форма — это вид внешнего выражения чего бы то ни было. Исходя из этого можно сказать, что если форма является видом, то эти понятия следует использовать как синонимы. Между тем, если законодатель сделал выбор в пользу « вида», то не следует вносить путаницу в научные исследования и просто отказаться от термина «формы»:
— введено понятие «внешнего и внутреннего финансового контроля в бюджетных правоотношениях» с возложением обязанности по проведению внешнего контроля на контрольно-счетные органы (федеральный и региональные) и внутреннего контроля — на Росфиннадзор, Федеральное казначейство, а также финансовые органы и специальные органы исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований, осуществляющих государственный (муниципальный) финансовый контроль;
— законодатель отказался от использования понятия «текущий контроль». Вопрос о возможности выделения текущего контроля является весьма дискуссионным. Так, большинство ученых рассматривают текущий контроль как вид финансового контроля. По их мнению, текущий (оперативный) контроль осуществляется в процессе проведения финансово-хозяйственных операций или непосредственно после их завершения. Между тем ряд ученых говорят о том, что текущий контроль в принципе невозможен, поскольку контрольные мероприятия будут проводиться или до, или после проведения финансово-хозяйственных операций. Такого мнения, например, придерживались Э. Н. Берендтс5 и Э. А. Вознесенский6. Однако большее число ученых все же выделяют текущий контроль7;
— впервые в бюджетное законодательство были введены понятия объекта и метода контроля, произведено разграничение между проверкой и ревизией, выделены виды проверок (камеральные, выездные, встречные), а также внесены некоторые другие изменения.
4 Ожегов С. И. Словарь русского языка / под ред. Н. Ю. Шведовой. М., 1986. С. 743.
5 БерендтсЭ. Н. Русское финансовое право. СПб., 1914. С. 146—147.
6 См.: ВознесенскийЭ. А. Финансовый контроль в СССР М., 1973. С. 61—76.
7 Например, Е. А. Ровинский рассматривал текущий контроль как метод финансового контроля. По его замечанию, «текущий контроль. преследует цель не допустить финансовых нарушений. Но в отличие от предварительного контроля, он имеет другой объект контроля — документацию, связанную непосредственно с уплатой или получением денежных средств» (Ровинский Е. А. Советское финансовое право. М., 1957. С. 45).
имвнио.Е.кутафина(мпоА) регулирования бюджетного контроля в Российской Федерации
Несмотря на то что в целом бюджетное законодательство в вопросах бюджетного контроля стало более совершенным, нельзя не указать на некоторые из существующих на данный момент недостатков.
В науке финансового права давно указывается на неправильное наименование ст. 1 БК РФ — «Правоотношения, регулируемые Бюджетным кодексом Российской Федерации». Как известно, правоотношения — это уже урегулированные нормами права общественные отношения. Исходя из этого ст. 1 БК РФ следовало бы озаглавить «Общественные отношения, регулируемые Бюджетным кодексом Российской Федерации». Также обращает на себя внимание название части второй «Бюджетная система Российской Федерации», раздела I «Бюджетное устройство Российской Федерации» и гл. 3 «Бюджетная система Российской Федерации». Таким образом, получается, что «бюджетное устройство» входит в понятие «бюджетная система», а «бюджетная система» — «в бюджетное устройство». Налицо грубейшая логическая ошибка, причем далеко не единственная.
Поскольку приоритет в правовом регулировании бюджетного контроля принадлежит нормам федерального законодательства, нам представляется необходимым остановиться на проблемах юридической техники именно на данном уровне. Связано это с тем, что нормативные правовые акты субъектов РФ должны соответствовать БК РФ и иным федеральным законам в данной сфере; таким образом, получается, что региональный законодатель зачастую переносит в свои правовые источники ошибки, допущенные Федеральным Собранием Российской Федерации.
Можно выделить следующие группы ошибок:
1. Неправильное определение понятий. Как уже было отмечено, законодатель неправильно подошел к определению понятия «объект бюджетного контроля». Также неправильно само использование в бюджетном законодательстве термина «финансовый контроль», поскольку БК РФ регулирует лишь одну из составных частей финансового контроля — бюджетный контроль. В связи с этим следует заменить термин «финансовый контроль» на «бюджетный контроль» не только в названии раздела IX и гл. 26 БК РФ, но и по всему тексту Бюджетного кодекса Российской Федерации, а вместе с ним и во всем бюджетном законодательстве субъектов РФ.
Не совсем корректно определение «предварительный контроль» — оно дается лишь через цель его проведения. Так, на основании п. 4 ст. 265 БК РФ предварительный контроль осуществляется в целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы ш
Российской Федерации. Из данного определения, по сути, непонятно, когда же а
осуществляется контроль. Кроме того, буквальное прочтение данной нормы дает □
основание говорить о том, что бюджетный контроль осуществляется только на стадии исполнения бюджета, что существенным образом сужает сферу его действия. Между тем предварительный контроль может осуществляться на всех стадиях бюджетного контроля. Например, на стадии рассмотрения и утверждения проекта бюджета законодательный орган осуществляет контроль за правильностью и обоснованностью показателей бюджета, предлагаемых органом исполнительной власти, на который возложена обязанность по составлению проекта □
бюджета. Науки
6/2016
>
По нашему мнению, в ст. 266.1 БК РФ неправильно определен объект государственного (муниципального) финансового контроля. По непонятной причине на финансовое законодательство был экстраполирован подход, выработанный в административном законодательстве, в котором под объектом понимают лиц, в отношении которых осуществляется контроль. В то же время, на наш взгляд, лиц, в отношении которых проводятся контрольные мероприятия, следует рассматривать как субъектов (участников) контрольных правоотношений. То обстоятельство, что проверяемые лица являются в данном отношении пассивными, а не активными участниками, не дает основания считать их объектами. В противном случае мы лишаем проверяемых лиц каких бы то ни было прав при осуществлении контроля. Как известно, в правоотношения вступают две (и более) стороны, каждая из которых обладает своими правами и обязанностями, при этом праву одной стороны корреспондирует обязанность другой. Исходя из этого, правильнее было бы переименовать ст. 266.1 БК РФ в «Субъекты, подконтрольные органам государственного (муниципального) финансового контроля». Под объектом же необходимо понимать то, по поводу чего складываются контрольные правоотношения.
Вызывает нарекания и использование термина «аудит» в бюджетном законодательстве. Дело в том, что долгое время аудит использовался в качестве синонима понятия «независимый финансовый контроль». Последней же тенденцией развития контрольного законодательства стало распространение данного термина и на сферу государственного контроля.
Так, например, в соответствии с п. 1 ст. 2 Закона о Счетной палате Российской Федерации данный орган признается постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля). Финансовый аудит также используется для обозначения одного из направлений внутреннего бюджетного контроля главными администраторами (администраторами).
Между тем понятие аудита закреплено только в Федеральном законе от 30.12.2008 № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности», которое не может быть использовано для целей бюджетного законодательства. На наш взгляд, употребление термина «аудит» применительно к сфере государственного бюджетного контроля способствует лишь возникновению излишней неопределенности.
2. Отсутствие понятий и терминов. Как бы это ни выглядело странным, в БК РФ до сих пор отсутствует определение понятия «государственный финансовый контроль». Заметим, что уже в настоящее время количество диссертационных исследований, посвященных вопросам финансового контроля, превысило два десятка8. Количество же монографий и научных статей по данной тематике не поддается исчислению, и практически в каждой из них предлагается авторское определение государственного финансового контроля. Полагаем, что законодателю следует обратиться к теоретическим разработкам финансово-правовой науки и закрепить легальное определение государственного финансового контроля.
3. Отсутствие единого нормативного правового акта, регулирующего контрольно-бюджетные отношения. Считаем, что БК РФ должен стать основным федеральным законом, определяющим порядок осуществления бюд-
8 См. подробнее: Гоачева Е. Ю., Щекин Д. М. Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву. М., 2009. С. 113—144.
в
ЕСТНИК ПРОИ„ИА. Б.
имвнио.Е.кутафина(мпоА) регулирования бюджетного контроля в Российской Федерации
жетного контроля. В связи с этим необходимо имплементировать в качестве главы отдельного раздела БК РФ, посвященного бюджетному контролю, нормы Федеральных законов «О Счетной палате Российской Федерации» и «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». В условиях отсутствия единого нормативного правового акта, регулирующего порядок осуществления бюджетного контроля, бюджетное законодательство нельзя признать в полной мере кодифицированным даже при наличии Бюджетного кодекса РФ. При этом мы не считаем необходимым принятие единого федерального закона о финансовом контроле, поскольку каждый вид финансового контроля нуждается в соответствующем нормативном регулировании, учитывающем особенности материальных правоотношений (налоговых, страховых, бюджетных, банковских, валютных и т. д.), на организацию которых направлены контрольные правоотношения.
Заметим, что региональное бюджетное законодательство не всегда соответствует федеральному. Иногда это связано с естественным временным разрывом, необходимым для внесения соответствующих изменений. Между тем зачастую временной отрезок между датой внесения изменений в БК РФ и иные федеральные нормативные правовые акты и датой внесения изменений в региональные законы чрезмерно затягивается.
Кроме того, как показывает практика, законодательные органы некоторых субъектов РФ порой не утруждают себя внесением изменений в региональные законы. Полагаем, что основными причинами подобного явления следует считать: небрежность законодательных органов, рассматривающих те или иные изменения в качестве незначительных (полагаем, именно это является основной причиной невнесения многими субъектами РФ изменений в определения текущего и последующего контроля, а также наличие упоминания о текущем контроле), слабый уровень мониторинга изменений федерального законодательства и, как следствие первых двух причин, низкий уровень компетентности представителей законодательных органов субъектов РФ, а также должностных лиц комитетов, отвечающих за подготовку изменений в региональные нормативные акты.
В то же время нужно признать, что грубые ошибки допускаются законодательными органами субъектов РФ достаточно редко.
Усиление общественного контроля за исполнением бюджета. Одним из основополагающих принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип прозрачности (открытости). В соответствии со ст. 36 БК РФ данный принцип означает:
— обязательное опубликование в средствах массовой информации ут- Ш вержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представ- А ления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность О иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований;
— обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и принятия решений □ по проектам бюджетов; науки'
— обеспечение доступа к информации, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на едином портале бюджетной системы Российской Федерации.
Данный принцип закладывает основы общественного контроля за исполнением бюджета. Однако государство не должно ограничиваться лишь предоставлением информации об утвержденных бюджетах, отчетов об их исполнении и иной информации — оно должно более активно вовлекать общественность во все аспекты бюджетного процесса.
Следует отметить, что в СССР существовала довольно разветвленная система органов народного контроля. По замечанию Е. А. Ровинского, советский общегосударственный и внутриведомственный финансовый контроль опирался на организации общественного контроля9.
В 1965 г. органы партийно-государственного контроля были преобразованы в органы народного контроля10. При этом народный контроль в СССР на основании ст. 1 Закона СССР от 30.11.1979 «О народном контроле в СССР»11 сочетал государственный контроль с общественным. Органы народного контроля образовывались советами народных депутатов или избирались трудовыми коллективами. При этом система органов народного контроля в СССР пронизывала все уровни организации государственной власти. Возглавлялась данная система союзно-республиканским органом — Комитетом народного контроля СССР. Кроме того, создавались:
— комитеты народного контроля союзных республик;
— комитеты народного контроля автономных республик;
— краевые, областные комитеты народного контроля;
— комитеты народного контроля автономных областей и автономных округов;
— районные, городские, районные (в городах) комитеты народного контроля;
— группы народного контроля при поселковых, сельских советах народных депутатов;
— комитеты, группы и посты народного контроля на предприятиях, в колхозах, учреждениях, организациях, воинских частях.
Это была единая, централизованная система контроля.
Комитеты народного контроля могли:
— знакомиться с документами, материалами и получать другую необходимую информацию на проверяемых предприятиях, в колхозах, учреждениях и т. д.;
— запрашивать в связи с проверками необходимые документы и материалы, требовать письменные объяснения по поводу вскрытых нарушений, заслушивать по итогам проверок их доклады;
— давать в случае необходимости соответствующим органам или должностным лицам обязательные для исполнения поручения о проведении
Ровинский Е. А. Советское финансовое право. М., 1957. С. 44.
См.: Ст. 1 Закона СССР от 09.12.1965 № 4224-У! «Об органах народного контроля в СССР» // Ведомости ВС СССР. 1965. № 49. Ст. 718.
Ведомости ВС СССР. 1979. № 49. Ст. 840.
ii
в
^(СрТГМШШ Пронин А. Б.
ревизий финансово-хозяйственной деятельности предприятий, колхозов, учреждений, организаций, а также о проведении производственно-технических экспертиз.
Кроме того, органы народного контроля имели право привлекать к ответственности, налагать денежные начеты и отстранять должностных лиц от занимаемых должностей.
Данная система, доказавшая свою эффективность в условиях социалистического хозяйствования, не смогла приспособиться к рыночной экономике, в связи с чем была полностью упразднена. Уничтожив систему органов народного контроля, государство, однако, так и не нашло замены этому институту в системе бюджетного контроля.
Заметим, что во многих субъектах Российской Федерации действует институт публичных слушаний по проекту закона о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год и по отчету об исполнении бюджета субъекта РФ.
Анализ механизма правового регулирования публичных слушаний показывает, что субъекты РФ чаще всего закрепляют порядок их проведения:
1) в законах о бюджетном устройстве и бюджетном процессе / законах о бюджетном процессе. Таким образом, например, регулируется порядок проведения публичных слушаний в Новгородской области;
2) в отдельных законах, как это сделано в городе Санкт-Петербурге12;
3) одновременно как в законе о бюджетном процессе, так и в отдельном законе. Таким образом регулируется процесс проведения общественных слушаний в Краснодарском крае13.
Данными нормативными правовыми актами определяются цели, сроки, порядок подготовки и проведения публичных слушаний, оформления их результатов и юридическая сила принятых решений.
Правовое регулирование публичных слушаний относится к исключительной компетенции законодательного органа субъекта РФ. Между тем встречались случаи (например, в Республике Тыва и Еврейской автономной области), когда порядок проведения публичных слушаний устанавливался нормативным правовым актом правительства субъекта РФ. Между тем, согласно правовой позиции Верховного Суда РФ, именно законодатель обеспечивает соблюдение принципа прозрачности (открытости) работы по проекту бюджета путем проведения публичных слушаний по проекту бюджета субъекта РФ и проекту годового отчета об исполнении бюджета субъектов РФ, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти, то есть находящихся на стадии рассмотрения. Порядок проведения публичных слушаний должен определяться Ш
законом субъекта РФ, поскольку публичные слушания проводятся по уже состав- А
ленному исполнительным органом государственной власти и внесенному в за- О
конодательный (представительный) орган проекту закона о бюджете на стадии 3
__и
"О
Закон Санкт-Петербурга от 04.06.2007 № 221-41 «О порядке проведения публичных слушаний по проекту бюджета Санкт-Петербурга и проекту годового отчета об исполнении бюджета Санкт-Петербурга» // Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 2007. № 20. С. 22. т
См.: Закон Краснодарского края от 16.07.2013 № 2786-КЗ «О порядке проведения публич- □
ных слушаний по проекту краевого бюджета и годовому отчету об исполнении краевого □
бюджета» // Информационный бюллетень ЗС Краснодарского края. 2013. № 10.
П
* к н к
науки
рассмотрения и утверждения бюджетов (раздел V!! Бюджетного кодекса Российской Федерации). Порядок же осуществления данной стадии устанавливается законом субъекта Российской Федерации14.
Говоря о целях проведения публичных слушаний, следует отметить, что в каждом субъекте РФ их определяют по-разному. В п. 1 ст. 34-1 Закона Новгородской области о бюджетном процессе основной целью проведения публичных слушаний провозглашается информирование граждан, проживающих на территории Новгородской области, и выявление общественного мнения о решениях органов государственной власти Новгородской области в сфере бюджетных правоотношений. В то же время в п. 1 ст. 22.1 Закона Краснодарского края о бюджетном процессе в качестве цели проведения публичных слушаний указывается не только информирование и учет мнения населения края, но также и органов государственной власти, органов местного самоуправления о бюджетной и налоговой политике Краснодарского края и о параметрах краевого бюджета на очередной финансовый год и плановый период15. Кроме того, подп. 2 п. 2 Ст. 1 Закона Краснодарского края «О порядке проведения публичных слушаний по проекту краевого бюджета и годовому отчету об исполнении краевого бюджета» в качестве цели проведения публичных слушаний называет также реализацию принципа прозрачности (открытости) бюджетной системы Российской Федерации.
Также по-разному субъекты РФ относятся и к определению сроков проведения слушаний. Например, в Новгородской области — в период со дня внесения в областную думу проекта закона до дня:
— рассмотрения областной думой в первом чтении закона об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период;
— рассмотрения областной думой годового отчета об исполнении бюджета, но не ранее направления Счетной палатой области в Правительство Новгородской области заключения на годовой отчет об исполнении областного бюджета.
В Псковской области на основании п. 2 ст. 34.1 Закона Псковской области о бюджетном процессе публичные слушания проводятся Администрацией области до начала рассмотрения Собранием в первом чтении проекта закона области об областном бюджете или проекта закона области об исполнении областного бюд-жета16. Однако далее в п. 1 той же статьи указывается, что работа по проведению публичных слушаний начинается в течение трех дней со дня внесения Администрацией области проекта закона области об областном бюджете или проекта закона области об исполнении областного бюджета на рассмотрение в Собрание.
Отличается и субъектный состав публичных слушаний. Законы субъектов РФ, регулирующие порядок проведения публичных слушаний, обычно выделяют две группы участников:
14
См.: Определение Верховного Суда РФ от 16.12.2009 № 92-Г09-5 ; Определение Верховного Суда РФ от 18.08.2010 № 65-Г10-2 // СПС «КонсультантПлюс».
См.: п. 1 ст. 22.1 Закона Краснодарского края о бюджетном процессе.
При этом публичные слушания по проекту закона области об исполнении областного бюджета не могут быть проведены ранее представления Счетной палатой в Администрацию области заключения на отчет об исполнении областного бюджета по результатам внешней проверки.
имвнио.Е.кутафина(мпоА) регулирования бюджетного контроля в Российской Федерации
1) участники, которые вправе принять участие в публичных слушаниях. К ним относятся граждане, проживающие на территории субъекта РФ, представители организаций, общественных объединений, осуществляющих деятельность на территории субъекта РФ, а также представители органов государственной власти и органов местного самоуправления области;
2) участники, которые обязаны принимать участие в публичных слушаниях17 или же в обязательном порядке приглашаются к участию в публичных слушаниях18.
Кроме того, могут выделяться и иные группы субъектов. Например, в Санкт-Петербурге выделяют:
1) субъектов, участвующих без предварительной регистрации: депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга; депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; губернатора Санкт-Петербурга или его полномочного представителя; полномочного представителя Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе; членов Правительства Санкт-Петербурга и т.д.19;
2) субъекты, участвующие исключительно по предварительной регистрации.
Решения, принятые по результатам публичных слушаний во всех субъектах РФ, носят исключительно рекомендательный характер. По справедливому замечанию Д. М. Овсянко и Л. Л. Попова, органы общественного контроля «выступают от имени общественности или от себя лично, а не от имени государства.
На основании подп. 1 п. 2 ст. 5 Закона Санкт-Петербурга «О порядке проведения публичных слушаний по проекту бюджета Санкт-Петербурга и проекту годового отчета об исполнении бюджета Санкт-Петербурга» в публичных слушаниях, проводимых в форме очного собрания, обязаны принять участие в Законодательном собрании Санкт-Петербурга: председатель (в его отсутствие — заместитель председателя) бюджетно-финансового комитета Законодательного собрания Санкт-Петербурга; вице-губернатор Санкт-Петербурга, отвечающий за решение вопросов экономического развития Санкт-Петербурга, налоговой, финансовой, промышленной и научно-технической политики Санкт-Петербурга, развития потребительского рынка, разработки и исполнения бюджета Санкт-Петербурга, увеличения доходов и оптимизации расходов бюджета Санкт-Петербурга, управления государственным имуществом Санкт-Петербурга в части увеличения неналоговых доходов бюджета Санкт-Петербурга, инвестиций в промышленность Санкт-Петербурга, а также обеспечивающий взаимодействие Правительства Санкт-Петербурга с органами и организациями, осуществляющими деятельность в данной сфере (в его отсутствие — его полномочный представитель); председатель (в его отсутствие — заместитель председателя) Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга; руководитель (в его отсутствие — заместитель ру- ш ководителя) финансового органа Санкт-Петербурга. к
В соответствии с п. 3 ст. 34.1 Закона Псковской области о бюджетном процессе губернато- □
ром области в обязательном порядке обеспечивается приглашение к участию в публичных з
слушаниях: председателя Собрания; депутатов Собрания; уполномоченного по правам человека в Псковской области; уполномоченного по правам ребенка в Псковской области; уполномоченного по защите прав предпринимателей в Псковской области; прокурора Псковской области; глав муниципальных образований; председателей представительных
и
органов местного самоуправления муниципальных образований; начальника Управления £
Министерства юстиции Российской Федерации по Псковской области. т
См.: п. 3. ст. 5 Закона Санкт-Петербурга «О порядке проведения публичных слушаний по □
проекту бюджета Санкт-Петербурга и проекту годового отчета об исполнении бюджета □
Санкт-Петербурга».
П
* к н к
науки
Поэтому их контрольные полномочия, как правило, лишены юридически властного характера»20. Таким образом, в настоящее время публичные слушания во многом проводятся лишь с целью формального соблюдения прав граждан на открытость (прозрачность) бюджетного процесса. Полагаем, что придание обязательной силы решениям, принятым по итогам публичных слушаний, также не является лучшим вариантом, поскольку это может существенным образом затормозить бюджетный процесс. Тем не менее, по нашему мнению, решение, принятое по результатам публичных слушаний, следует включить в список документов, передаваемых в обязательном порядке для рассмотрения проекта бюджета субъекта РФ, пусть даже оно носит рекомендательный характер.
Отметим, что возможны также и иные формы участия представителей общественности в осуществлении бюджетного контроля. Например, И. Б. Лагутин указывает на то, что «для повышения эффективности государственного регионального бюджетного контроля... необходимо осуществить частичную передачу полномочий по осуществлению бюджетного контроля гражданскому обществу, а именно закрепить в законодательстве правовой порядок привлечения экспертов и представителей общественности для проведения такой формы осуществления бюджетного контроля, как аудит эффективности. Предлагается для этого использовать потенциал образовательных учреждений субъектов Российской Федерации»21.
Согласимся с позицией данного автора относительно необходимости развивать экспертную деятельность представителей общественности. Это может быть сделано путем образования постоянно действующих экспертных комиссий при законодательных органах или их комитетах (как это сделано в Московской области). В пример можно поставить Вологодскую область, где в Законе о бюджетном процессе предусматривается не просто процедура публичных слушаний, а публичная независимая экспертиза проектов законов, регулирующих бюджетные и налоговые отношения.
Публичная независимая экспертиза, на основании п. 1 ст. 40 (1) Закона Вологодской области о бюджетном процессе, определяется как компетентное исследование проектов законов области, регулирующих бюджетные и налоговые правоотношения, требующее специальных знаний, по результатам которого оформляется экспертное заключение, содержащее обоснованные выводы о возможных последствиях принятия данных проектов законов области и их влиянии на социально-экономические процессы в обществе.
В качестве предмета публичной экспертизы выступают не только проект закона о бюджете субъекта и отчет об исполнении бюджета, но также проекты законов, устанавливающих налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов, установление или отмену налоговых льгот.
Публичная экспертиза проводится независимым экспертным советом, действующим на общественных началах. Деятельность экспертного совета осуществляется на основании принципов законности, публичности, независимости экспертов, коллегиальности, полноты и объективности.
20 Административное право : учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. М., 2008. С. 415.
21 Лагутин И. Б. Актуальные проблемы теории и практики государственного регионального бюджетного контроля в Российского Федерации // Финансовое право. 2012. № 9. С. 20.
в
^(СрТГМШШ Пронин А. Б.
В целом следует отметить, что публичная экспертиза и публичные слушания — разные формы общественного контроля. При осуществлении публичной экспертизы привлекаются только лица, обладающие специальными знаниями, результатом их деятельности является экспертное заключение — процессуальный документ, направляемый субъекту законодательной инициативы. В публичных слушаниях вправе принимать участие практически любые субъекты, чьи интересы затрагиваются обсуждаемыми законами, а результаты оформляются протоколом, направляемым в соответствующий комитет законодательного органа.
Повышение эффективности мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Бюджетный контроль не является самоцелью. Его эффективность во многом определяется эффективностью мер ответственности, которые вправе налагать органы контроля на нарушителей бюджетного законодательства.
Следует отметить, что до недавнего времени БК РФ содержал 17 составов22 нарушений бюджетного законодательства РФ. Между тем в реальности применялись лишь несколько составов. Обусловлено это было наличием ссылок на недействующий КоАП РСФСР в части применяемых санкций.
Федеральным законом от 23.07.2013 № 252-ФЗ были внесены существенные изменения не только в гл. 26 в части правового регулирования основ государственного (муниципального) финансового контроля, но также были введены в действие гл. 29 «Общие положения о бюджетных нарушениях и применении бюджетных мер принуждения» и гл. 30 «Виды бюджетных нарушений и бюджетные меры принуждения, применяемые за их совершение».
Помимо всего прочего данные изменения коснулись категориального аппарата бюджетного права: вместо использовавшегося ранее термина «нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации» в оборот было введено понятие «бюджетные нарушения», а вместо «мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации» используется понятие «меры принуждения, применяемые за совершение бюджетных нарушений». Данные из-
22 Среди составов нарушений бюджетного законодательства выделялись: нецелевое использование бюджетных средств; неперечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств; неполное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств; несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств; несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета получателей бюджетных средств; несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета; несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о бюд- Ш жетных ассигнованиях; несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств д уведомлений о лимитах бюджетных обязательств; несоответствие бюджетной росписи зако- О ну (решению) о бюджете; несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведом- Р лений о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи; ^ несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государ- Р ственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Фе- И дерации; несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов; не своевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов; от
каз подтвердить принятые бюджетные обязательства, кроме оснований, установленных настоящим Кодексом; несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств, несво- О
евременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам; фи- —
нансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись, и т.д.
I гп П
* к н к
науки ъ
менения позволили разграничить понятия «бюджетные нарушения» и «нарушение бюджетного законодательства». Они соотносятся как общее и частное — «нарушение бюджетного законодательства» более широкое понятие, включающее «бюджетное нарушение». За совершение бюджетного нарушения наступает финансовая ответственность, за нарушение бюджетного законодательства может наступать административная, уголовная или финансово-правовая ответственность.
Кроме того, следует заметить, что санкции за бюджетные нарушения более не носят отсылочный характер, а вместо множества составов в БК РФ оставили лишь пять:
— нецелевое использование бюджетных средств (ст. 306.4 БК РФ);
— невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита (ст. 306.5 БК РФ);
— неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом (ст. 306.6 БК РФ);
— нарушение условий предоставления бюджетного кредита (ст. 306.7 БК РФ);
— нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов (ст. 306.8 БК РФ).
В то же время, несмотря на позитивные изменения, правовое регулирование ответственности за нарушение бюджетного законодательства на сегодняшний день имеет существенные пробелы.
Во-первых, в БК РФ отсутствует состав, предусматривающий применение мер бюджетного принуждения за неэффективное использование бюджетных средств.
Во-вторых, невозможность применения мер ответственности характеризует аудит эффективности в целом. Как отмечает И. Б. Лагутин, «по итогам традиционных форм бюджетного контроля (ревизий и проверок) к нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены санкции, в то же время по итогам аудита эффективности вырабатываются лишь рекомендации»23.
Для решения данной проблемы предлагаем внести в БК РФ статью, предусматривающую ответственность за неэффективное использование бюджетных средств, в следующей редакции:
« Статья 306.9. Неэффективное использование бюджетных средств
Неэффективное использование бюджетных средств, допущенное главным распорядителем бюджетных средств, распорядителем бюджетных средств, получателем бюджетных средств и выявленное органом внешнего государственного контроля по результатам проведения аудита эффективности, влечет передачу уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств».
Заметим, что решение о применении бюджетных мер принуждения должен принимать финансовый орган на основании уведомления контрольно-счетного органа.
Также, на наш взгляд необходимо внести в КоАП РФ статью, устанавливающую административную ответственность за неэффективное использование бюджетных средств:
23 Лагутин И. Б. Актуальные проблемы теории и практики государственного регионального
бюджетного контроля в Российской Федерации // Финансовое право. 2012. № 9. С. 20.
в
ЕСТНИК пр°нин А-Б-
имвнио.Е.кутафина(мпоА) регулирования бюджетного контроля в Российской Федерации
«Статья 15.14-1. Неэффективное использование бюджетных средств
Неэффективное использование бюджетных средств, выявленное органом внешнего государственного контроля по результатам проведения аудита эффективности, — влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч руб. или дисквалификацию на срок от одного года до трех лет; на юридических лиц — от 20 до 30 процентов суммы неэффективно использованных средств».
В-третьих, в настоящее время в федеральном законодательстве фактически отсутствует норма, предусматривающая ответственность за неисполнение (ненадлежащее исполнение) представлений и предписаний контрольно-счетных органов. Также отсутствует ответственность за непредставление информации, предоставление неполной или недостоверной информации по запросам КСО. В то же время на основании п. 4 ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» непредставление или несвоевременное представление органами и организациями в контрольно-счетные органы по их запросам информации, документов и материалов, необходимых для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а равно представление информации, документов и материалов не в полном объеме или представление недостоверной информации, документов и материалов влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и/или законодательством субъектов Российской Федерации. Следовательно, субъекты РФ вправе самостоятельно устанавливать ответственность за данные виды правонарушений. Ответственность за указанное правонарушение, например, устанавливается ст. 34 Закона Свердловской области от 14.06.2005 № 52-ОЗ « Об административных правонарушениях на территории Свердловской области»24. А вот в Ивановской области до 2014 г. отдельная статья, предусматривающая ответственность за непредставление, несвоевременное предоставление информации контрольно-счетным органам, в том числе контрольно-счетным органам муниципальных образований, отсутствовала. Решение обратиться к законодательному органу с просьбой внести соответствующие изменения в Закон Ивановской области от 24.04.2008 № 11- ОЗ «Об административных правонарушениях в Ивановской области»25 было принято лишь 20 ноября 2013 г. на заседании Совета контрольно-счетных органов Ивановской области26.
В-четвертых, в соответствии с п. 1 ст. 306.3 БК РФ решение о применении бюджетных мер принуждения принимает финансовый орган на основании уведомлений о применении бюджетных мер принуждения. Применяются меры принужде- ш ния Федеральным казначейством, финансовыми органами субъектов Российской а Федерации или муниципальных образований в соответствии с решениями финан- о сового органа. В связи с этим возникает проблема применения бюджетных мер принуждения в отношении самого финансового органа. Хотя п. 2 ст. 306.3 БК РФ и
"0
б "0
о
X
Собрание законодательства Свердловской области. 2005. № 6-1 (2005). Ст. 738.
Собрание законодательства Ивановской области. 2008. № 18 (388). т
См. подробнее: Заседание Совета контрольно-счетных органов Ивановской области. Конт- о
рольно-счетная палата Ивановской области, 2013. и^: http://ksp37.ru/kso_news_detail.
aspx?id=124&page=1.
П
* к н к
науки
24
25
26
предусматривает возможность применения к финансовому органу бюджетных мер принуждения, субъект, делающий это, не определен.
В связи с этим предлагаем внести в БК РФ изменения, предусматривающие право контрольно-счетного органа привлекать к ответственности финансовые органы в случае допущения ими правонарушений.
«Статья 306.3. Полномочия Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по применению бюджетных мер принуждения
Счетная палата Российской Федерации (контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации или муниципальных образований) принимает решение о применении бюджетных мер принуждения, предусмотренных главой 30 настоящего Кодекса, в отношении финансовых органов (финансовых органов субъектов Российской Федерации или муниципальных образований), совершивших бюджетные нарушения, предусмотренные настоящим Кодексом. Счетная палата Российской Федерации (контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации или муниципальных образований) принимает решение на основании проведения контрольных, экспертно-аналитических мероприятий, а также на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения».
В-пятых, порядок применения бюджетных мер принуждения вызывает еще одну проблему. В субъектах РФ функции по осуществлению внутреннего государственного финансового контроля могут закрепляться за финансовым органом или органом специальной компетенции. Последние, однако, не вправе самостоятельно применять бюджетные меры принуждения. На основании п. 1 ст. 306.2 БК РФ бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения применяется финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля. Таким образом, получается, что органы государственного финансового контроля вообще лишены полномочий по применению бюджетных мер принуждения. Хорошо если функции финансового органа и органа внутреннего государственного финансового контроля выполняются одним субъектом27, если же они осуществляются разными государственными органами субъектов РФ, то это лишь затягивает процесс применения бюджетных мер принуждения.
27 При этом, как отмечается в письме Минфина России от 07.11.2013 № 02-10-010/47612 «Об определении порядка применения бюджетных мер принуждения за совершение бюджетного правонарушения» (Администратор образования. 2014. № 1), «в случае наделения финансового органа полномочиями по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, предусмотренными статьей 269.2 Кодекса, состав его структурных подразделений должен быть сформирован таким образом, чтобы исключить возможность возникновения конфликта интересов, который мог бы повлиять на принимаемые решения». То есть структурные подразделения (должностные лица), осуществляющие указанные полномочия по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю, должны обладать организационной и функциональной автономией по отношению к структурным подразделениям (должностным лицам), осуществляющим составление и организацию исполнения соответствующих бюджетов. Уведомления в данном случае должны направляться структурным подразделением (должностным лицом) финансового органа, осуществляющим полномочия по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю, в адрес структурного подразделения (должностного лица), осуществляющего составление и организацию исполнения бюджета.
в
ЕСТНИК Пронин А. Б.
Указанные проблемы далеко не единственные. Следует иметь в виду, что помимо общих проблем, характерных для всей системы финансово-правового регулирования бюджетного контроля в Российской Федерации, каждый субъект РФ сталкивается со своими собственными, индивидуальными проблемами.
В настоящее время в Российской Федерации насчитывается 85 субъектов. Каждый из этих субъектов уникален по своему историческому, культурному, социально-экономическому развитию. Уровень, динамика и основные направления развития субъектов РФ обуславливаются климатическими, демографическими, инфраструктурными и иными особенностями, которые накладывают свой отпечаток на бюджетно-правовое регулирование общественных отношений (в том числе на сферу бюджетного контроля) внутри каждого конкретного субъекта РФ.
Опираясь на дедуктивный метод, полагаем наиболее правильным построить дальнейшее исследование по принципу « от общего к частному», то есть перейти от рассмотрения наиболее общих вопросов правового регулирования бюджетного контроля в субъектах РФ к анализу развития контрольно-бюджетных правоотношений, складывающихся в рамках одного-единственного субъекта. Это, в свою очередь, позволит, с одной стороны, проследить, как проявляются общие тенденции, характерные для всей системы бюджетного контроля субъектов РФ, в конкретном регионе, а с другой — выявить особенности и предел диспозитив-ного регулирования контрольных отношений со стороны бюджетного законодательства отдельного субъекта РФ.
Библиография
1. Административное право : учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеники-ной. — М., 2008.
2. Берендтс, Э. Н. Русское финансовое право / Э. Н. Берендтс. — СПб., 1914.
3. Болтинова, О. В. К вопросу о новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации / О. В. Болтинова // Актуальные проблемы российского права. — 2016. — № 5.
4. Болтинова, О. В. Становление и развитие бюджетного законодательства Российской Федерации / О. В. Болтинова // Актуальные проблемы российского права. — 2015. — № 3.
5. Вознесенский, Э. А. Финансовый контроль в СССР / Э. А. Вознесенский. — М., 1973.
6. Грачева, Е. Ю., Щекин, Д. М. Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву / Е. Ю. Грачева, Д. М. Щекин. — М., 2009.
7. Лагутин, И. Б. Актуальные проблемы теории и практики государственного регионального бюджетного контроля в Российского Федерации / И. Б. Лагутин // Финансового право. — 2012. — № 9.
8. Лагутин, И. Б. Актуальные проблемы теории и практики государственного регионального бюджетного контроля в Российской Федерации / И. Б. Лагутин // Финансовое право. — 2012. — № 9.
9. Ровинский, Е. А. Советское финансовое право / Е. А. Ровинский. — М., 1957.
10. Толстопятенко, Г. П. Европейское налоговое право (проблемы теории и практики) : дис. ... докт. юрид. наук / Г. П. Толстопятенко. — М., 2001.
