CC BY
567
дaрственнoй федеральной и региoнaльнoй пoлитики в жилищнoй сфере.
Литература
1. www.wiKipedia.org — свободная Интернет-энциклопедия Wiripedia.
2. Российский статистический ежегодник. 2005. Стат.сб./Росстат. — М., 2006.
3. www.gra.rn — официальный Интернет-сайт Федеральной службы государственной статистики.
4. www.rost.rn — официальный Интернет-сайт Совета при Президенте России по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике.
5. Воскресенский A. Удвоение квадратного метра // «Коммерсантъ-ДЕНЬГИ», №1(608), 15.01.2007.
6. fusing St.atistics in the Еигореап Unkrn 2004. National Board of Housing, Building and Panning, Sweden; Ministry for Regional Devefopment ofthe Czech Republic / www.iut.nu — официальный Интернет-сайт Международного союза квартиросъемщиков (International Union of Tenants).
7. www.csb.lv — официальный Интернет-сайт Центрального статистического бюро Латвии (Central Statistic Bureau of Latvia).
8. www.cso.ie — официальный Интернет-сайт Центрального управления статистики Ирландии (Central Statistic Office of Ireland).
9. www.stat.ee — официальный Интернет-сайт управления статистики Эстонии (Statistical Office of Estonia).
10. www.sbrf.ru — официальный Интернет-сайт OAO «Акционерный коммерческий сберегательный банк Российской Федерации».
УДК 332.8
I СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ЖКХ I В УСЛОВИЯХ ИННОВАЦИОННОГО РАЗВИТИЯ ОТРАСЛИ
Тамара Семеновна Бронникова, кандидат экономических наук, старший научный сотрудник, профессор кафедры,
Евгения Викторовна Викулина, аспирант, [email protected],
«Королевский институт управления, экономики и социологии», г. Королев,
Московская область
The reform in housing and communal services affects the welfare, living conditions, and productivity. The pace of the innovation development depends on the balance of market and administrative approaches in the management and evaluation of social need for the reform. The author reviews the management levels in housing and communal services, develops a model for organizational and institutional foundation, and discusses management initiatives.
Реформирование ЖКХ является актуальным для населения всей страны, потому что непосредственно влияет на уровень его благосостояния, условия жизни и производительность труда. Темпы инновационного развития отрасли зависят от сбалансированности рыночных и административных подходов в управлении и оценке социальной необходимости реформ. В статье сделан обзор уровней управления в отрасли ЖКХ, разработана схема организационного и институционального базиса, предложены мероприятия по развитию управления на уровне непосредственного использования ЖКУ.
Key Words: housing and communal services, management levels, innovation Ключевые слова: ЖКХ, ЖКУ, уровни управления, инновации
Постановление Правительства РФ от 17 ноября 2001 года № 797 «О подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищнокоммунального комплекса РФ» [5] и Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002—2010 годы [1] явились базовыми документами, направленными на реформирование ЖКХ.
Основными направлениями реформ в отрасли ЖКХ являются:
• совершенствование систем управления, эксплуатации и контроля;
• создание системы нормативов потребления услуг ЖКХ с учетом природно-климатических и географических условий, различий в уровне жизни различных социальных слоев населения;
• совершенствование системы социальной защиты населения, усиление адресной направленности предусмотренных на эти цели бюджетных средств;
• переход на договорные отношения в отрасли, развитие конкурентной среды в сфере предоставления услуг;
• внедрение новых ресурсосберегающих технологий, позволяющих снизить себестоимость на жилищно-коммунальные услуги (ЖКУ) при соблюдении стандартов их качества.
Проведенные реформы в жилищной сфере за истекший период обеспечили:
• переход от планово-административных методов управления к рыночным при соблюдении социальных гарантий в области жилищных прав малоимущим гражданам и иным категориям населения, установленных законодательством РФ. Право собственности на жилье, а также рынок жилья стали неотъемлемой частью отношений в жилищной сфере;
• изменение структуры жилищного фонда и формирование нового слоя собственников жилья как социальной базы жилищной реформы;
• изменение жилищного строительства, где основную роль стали играть частные и индивидуальные застройщики, активно стало развиваться ипотечное жилищное кредитование.
Исследование совершенствования системы управления в отрасли ЖКХ показало, что
формируется новая инновационная иерархическая система управления, функционирующая в рыночных условиях, целью которой является создание и развитие социальных жилищно-коммунальных учреждений взамен существовавших государственных унитарных предприятий с сохранением регулирующей роли институтов власти на соответствующих уровнях управления.
Авторская разработка схемы субъектов организационного и институционального базиса приведена на рис. 1.
Субъекты организационного и институционального базиса формирования регулирования современной сферы ЖКХ включают в себя:
•институты власти на макроуровне, мезоу-ровне, миниуровне;
•уровень непосредственного использования ЖКУ (микроуровень), включающий потребителей (население, ТСЖ, УК, предприятия различных форм собственности) и представляющий обратную связь в системе уровней управления;
• рыночные институты на всех уровнях.
Институциональный базис формирует государственные правила установления цен (тарифов), регулирования взаимоотношений между субъектами на федеральном, региональном и территориальном уровнях и на рынке ЖКУ. Создает основу формирования единых методов регулирования и предоставления таких смешанных благ, как ЖКУ.
Организационный базис состоит в экономико-правовых и организационных отношениях институциональных элементов, механизма регулирования отрасли ЖКХ и включает в себя законодательную базу разных уровней системы управления, механизмы предоставления и регулирования ЖКУ, обратную связь от уровня непосредственного использования ЖКУ к органам власти всех уровней.
При построении системы инновационного развития ЖКХ, обеспечивающей возможность долгосрочного развития национальной экономики и создания комфортных условий для проживания населения, выделяют четыре уровня управления: федеральный, региональ-
Рис. 1. Схема субъектов организационного и институционального базиса ЖКУ
ный, территориальный (муниципальный, районный, сельский) и уровень непосредственного использования ЖКУ. [6]
На федеральном уровне (макроуровне) формируется и реализуется общая государственная политика организации и функционирования ЖКХ, являющаяся основной, базовой в управлении нижестоящими уровнями ЖКХ.
Государственная политика в отрасли ЖКХ должна сочетать жесткость нормативноправового управления и гибкого подхода, учитывающего человека как личность и запросы общества.
В соответствии с этой политикой, государство гарантирует субсидии — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов, и субвенции — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной
и безвозвратной основах для осуществления определенных целевых расходов.
Государственный уровень управления ЖКХ представлен Аппаратом Правительства РФ и Министерством регионального развития, которому в соответствии с указом Президента РФ от 12 мая 2008 года № 724 переданы функции Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Рострой).
Управление процессами предоставления ЖКУ на региональном уровне (мезоуровне) осуществляется на основе федеральных документов, которые являются не только концептуальными и декларативными, но и директивными, распорядительными и нормативными, т. е. определяют основные направления функционирования и развития ЖКХ региона на достаточно продолжительное время.
Кроме законов прямого действия, для всей территории РФ вводятся общеустановленные нормы по вопросам, отнесенным к компетенции субъектов РФ, в соответствии с которыми
на региональном уровне осуществляется собственное правовое регулирование в области ЖКХ, принимаются законодательные, нормативные и иные правовые акты.
Региональный уровень представлен аппаратом Правительства данного региона, в составе которого находится Министерство жилищно-коммунального хозяйства региона, а управление процессами предоставления ЖКУ осуществляется на основе федеральных документов.
В состав региона входит большое количество муниципальных районов, городских и сельских поселений и т.д., образующих территориальный уровень. В структуру органов местного самоуправления входят: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования).
Местная администрация состоит из первого заместителя главы администрации и заместителей по различным вопросам, в том числе по ЖКХ. Например, в компетенцию заместителя главы администрации по ЖКХ в г. Королеве, Московской области входят следующие вопросы:
•организации работ по электро-, тепло- и водоснабжения населения;
• организации работ по водоотведению;
• снабжения топливом;
• организации работ по эксплуатации, ремонту, реконструкции муниципального жилищного фонда;
•организации работ по проведению конкурсов и собраний по выбору управляющих компаний для многоквартирных домов;
•организации работ по созданию благоприятных условий для деятельности ТСЖ и увеличению их количества;
•организации работ по рассмотрению вопросов переустройства (или перепланировки) жилых помещений;
•реализации мероприятий по реформированию жилищно-коммунального хозяйства;
•разработки и контроля выполнения городских и региональных программ в сфере жилищно-коммунального хозяйства;
•организации работ по проведению аукционов, конкурсов на проведение работ по ремонту на объектах ЖКХ;
•реализации полномочий в сфере погребе-
ния и похоронного дела, отнесенных законом к ведению органов местного самоуправления;
•контроля за исполнением функций специализированной службы в сфере погребения и похоронного дела в городе;
•организации работ по содержанию и обслуживанию городских скульптур, памятников, малых архитектурных форм;
•организации мероприятий, связанных с содержанием зеленых насаждений и объектов озеленения;
• организации работ по сбору, вывозу и утилизации отходов с городской территории;
• организации работ по содержанию и ремонту дорожно-мостового хозяйства;
•обеспечения контроля за исполнением соответствующих постановлений и распоряжений Главы города;
• организации работ возглавляемых комиссий и иных совещательных и консультативных органов.
Заместитель главы администрации по ЖКХ в г. Королеве осуществляет контроль за деятельностью:
• отдела жилищно-коммунального хозяйства;
•сектора по контролю за использованием и сохранностью жилищного фонда;
• предприятий жилищно-коммунального хозяйства;
• управления по благоустройству [7].
Территориальный уровень (миниуровень)
управления ЖКХ образуется жилищнокоммунальными учреждениями и характеризуется горизонтальными и вертикальными отношениями внутри структуры жилищнокоммунальных учреждений города.
ЖКХ среднего города — это многоотраслевой комплекс, включающий взаимозависимые, автономные предприятия и организации социальной и производственной сферы. Их деятельность связана с удовлетворением потребностей населения в жилье и коммунальных услугах, с обеспечением жизнедеятельности городских объектов [6].
Работа жилищно-коммунальной отрасли городского хозяйства направлена на реализацию проводимых реформ ЖКХ, которая включает в себя вопросы социальной и экономической политики, повышения качества услуг, бесперебойной и безаварийной работы коммунальных объектов, снижения бюджет-
Как Вы оцениваетет уровень оплаты за жилье и коммунальные услуги сегодня для себя?
□ Чрезмерно высокая □ Высокая, но терпимая
□Приемлемая, не представляет трудностей □ Приемлемая, пока не повысят снова Рис. 2. Распределение ответов респондентов на вопрос об уровне оплаты услуг ЖКХ
ного дотирования, ресурсосбережения и другие вопросы.
Четвертый уровень (микроуровень) системы инновационного развития ЖКХ — уровень непосредственного использования ЖКУ определяет качество жилищно-коммунального процесса как следствие эффективности процессов оказания и усвоения ЖКУ. С функциональной точки зрения этот уровень является главным, так как он осуществляется на всем протяжении жизни человека непрерывно, в прямом контакте с жилищно-коммунальными учреждениями. Именно на этом уровне осуществляется обратная связь между потребителями и поставщиками ЖКУ и оценка эффективности решений, принимаемых на вышестоящих уровнях.
Этот уровень системы инновационного развития ЖКХ образуется множеством микросистем социализации человека, в частности жилых помещений, жилищно-коммунальных учреждений (учреждения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения), между которыми устанавливаются особые отношения. При этом структурные элементы этого уровня имеют двойственный характер процессов социализации, осуществляемых личностью, которая с одной стороны, выступает как рыночный субъект (заказчик услуг ЖКХ), с другой стороны, как объект социализации при потреблении услуги.
В центре внимания реформ ЖКХ находится население, на плечи которого перекладываются все проблемы финансового и экономического характера, связанные с реформированием ЖКХ. Для его обслуживания и предназначены предприятия по предоставлению ЖКУ. Население не может повлиять как на уровень тарифов, так и на величину предоставляемых льгот и субсидий. Люди получают
только то, что им положено. Однако могут получать и меньше, если не смогут оформить необходимые документы в установленные законом сроки.
Исследования, проведенные в этом году с целью изучения возможностей населения по оплате коммунальных услуг и их отношения к уровню тарифов, при котором генеральная совокупность составляла 140 тыс. чел. — все население города Королева старше 18 лет, а по формуле определения объема выборки, выборочная совокупность составила 300 человек, из них 59% работающие, 20% студенты, 9% неработающие и домохозяйки, и 12% неработающие пенсионеры, показали, что для 60% населения уровень оплаты является чрезмерно высоким, для 25% — высоким, но терпимым, для 11% — приемлемым, пока цены не повысят вновь, и только для 4% — приемлемым (рис. 2).
От населения обязательно требуются следующие действия: плата за полученные услуги и предоставление справок, связанных с коммунальными платежами, в различные инстанции. По инициативе жильцов возможны действия, связанные с разбирательством по суммам выставленных счетов, полученных льгот, субсидий. Суммы в выставленных счетах для оплаты услуг не воспринимаются жильцами с таким сильным раздражением, как необходимость хождения по пунктам приема платежей, по инстанциям за справками, простаивание в очередях за необходимыми документами (чтобы сначала их получить, а потом сдать): здесь требуется не только время, но и затраты нервной энергии.
Работники управляющих компаний не заинтересованы в открытом обсуждении актуальных вопросов с населением.
Работники администрации не имеют опыта работы по социальной защите населения, методов и форм активизации собственников квартир и нанимателей к новым формам взаимоотношений с управляющими компаниями.
Поэтому необходимо направить усилия муниципальных органов власти на защиту населения от непрофессиональных, а часто и корпоративно-эгоистичных действий работников ЖКХ. При дальнейшем внимании органов власти к вопросам ЖКХ, повышении квалификации работников отрасли ЖКХ, учете мнения населения при принятии различных решений, совершенствование механизмов управления, финансирования и планирования, разработка модели экономико-организационных механизмов инновационного развития предприятий отрасли ЖКХ и т.д., можно будет достичь положительных результатов в решении многих проблем.
Поэтому механизм регулирования современной отрасли ЖКХ должен учитывать ее сложившуюся разноуровневую систему регулирования, федеральные стандарты по оплате жилья и коммунальных услуг, способы оценки качества ЖКУ. При этом система организационного механизма должна включать несколько механизмов (составляющих):
- механизм разработки и формирования тарифов;
- механизм нормативов потребления ЖКУ и затрат;
- механизм управления сферой ЖКУ на муниципальном уровне;
- механизм управления УК ЖКХ;
- механизм защиты потребителей жилищно-коммунальных услуг.
Эти механизмы необходимы для обеспечения эффективной организационной системы регулирования отрасли ЖКХ. Они позволяют учитывать величину потребления услуги и нормировать величину расходов, сформировать единый механизм формирования тарифов и управления отраслью ЖКХ муниципального образования, т.к. основная масса услуг потребляется на территории муниципального образования.
К основным достигнутым результатам совершенствования управления в системе ЖКХ на уровне непосредственного использования ЖКУ пользователями относятся:
- внедрение в практику трех схем управления (непосредственное управление, ТСЖ, управляющая компания);
- создание ТСЖ;
- создание управляющих компаний;
- перераспределение функций и ответственности между Администрацией города и УК;
- разработка и заключение договоров между УК и пользователями жилых помещений.
Однако анализ процесса реализации вышеперечисленных новаций выявил новые проблемы. К таким проблемам относится неэффективная организационно-правовая форма управляющих компаний — муниципальные унитарные предприятия (МУП).
В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2007 года № 185 «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» они должны быть преобразованы в открытые акционерные общества, т.е. превращаются в автономные [2]. Закон предусматривает предоставление финансовой поддержки субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, переселение граждан из аварийного жилищного фонда. Однако для того чтобы муниципальное образование могло претендовать на получение финансовой поддержки, статья 14 указанного закона предусматривает выполнение муниципальным образованием целого ряда условий. Одним из таких условий является приватизация предприятий коммунального комплекса.
Приватизация проводится в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2001 года № 178 «О приватизации государственного и муниципального имущества», который предусматривает различные способы приватизации. Например, приватизация путем преобразования муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества, 100% акций которых будут у Администрации города. [3]
В то же время сфера производства и оказание ЖКУ с каждым годом становится все более привлекательной для крупных частных компаний. При акционировании предприятий жилищно-коммунального комплекса, на рынок ЖКХ придут и частные компании, которые позволят обеспечить приток необходи-
мых инвестиций для восстановления коммунального сектора.
Чем быстрее будет пройден первый этап акционирования, тем быстрее можно будет перейти к следующему этапу — поиска инвестора.
Привлекать частных инвесторов в жилищно-коммунальный сектор можно будет только после проведения ряда реформ, в частности модернизации основных фондов, поскольку в настоящее время ЖКХ требует многомиллионных капиталовложений и государственной поддержки.
Местные власти сейчас своими силами вынуждены поддерживать этот сектор, не имея ни финансовых ресурса, ни квалифицированных кадров.
Инвестиции в данный сектор необходимы, поскольку они позволят снизить огромные на сегодняшний день потери и издержки. Но возникает вопрос, кто первым вложит деньги в модернизацию коммунального хозяйства. У частных инвесторов есть сомнения, а будет ли возможность получить прибыль, государство тоже понимает, что только после внедрения новых технологий, замены изношенных сетей, можно будет говорить о последующих частных инвестициях и о продолжении реформ в отрасли ЖКХ.
Частные инвесторы проявляют активный интерес к жилищному хозяйству, но они не спешат рисковать собственными средствами, поскольку государство не может гарантировать компенсацию финансовых рисков, а в период экономической нестабильности эта тема для инвесторов будет становиться еще более непривлекательной, если государство не разработает программу, которая заинтересует частный капитал.
Приход частного инвестора в отрасль ЖКХ также позволит дисциплинировать потребителей коммунальных услуг. Время когда услугу ЖКХ воспринимали как данность, за которую можно и не платить канут в прошлое, если эти услуги будет предоставлять не государство, а частный инвестор. Ситуация поменяется, поскольку собственник будет работать по схеме: услуга — своевременная оплата. Государство в этой цепочке должно исполнять роль контролера, чтобы эта услуга была качественной и своевременной. Однако у потребителей услуг имеются опасения относительно роста тари-
фов на услуги в связи с приходом в отрасль ЖКХ частного инвестора.
Сбалансированность рыночного подхода к управлению в отрасли ЖКХ со стороны инвестора и административного подхода обусловлена тем, что тарифы регулируются государством в лице Федеральной службы по тарифам и местными органами власти, а выгода инвестора будет заключаться в снижении затрат с помощью своевременного и грамотного их планирования и совершенствования управления.
Даже при наличии инвестора муниципалитет остается владельцем контрольного пакета акций в акционированных предприятиях, а по Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» контроль за деятельностью администрации города осуществляет Совет Депутатов. [4]
Инновационные мероприятия по дальнейшему совершенствованию системы управления ЖКХ на всех уровнях должны быть ориентированы:
• на повышение эффективности предоставления ЖКУ в рамках бюджета;
• на выполнение норм стандартов оказания ЖКУ, зафиксированных на федеральном уровне системы управления ЖКХ;
• на автоматизацию оперативного учета ресурсов и сведений о результатах оказания ЖКУ каждым жилищно-коммунальным учреждением города;
•на создание системы мониторинга качества предоставляемых ЖКУ и создании механизма обратной связи от уровня непосредственного потребления ЖКУ до всех уровней власти в отрасли ЖКХ;
•на создание центров информационного обеспечения и содействия реформе в ЖКХ по примеру г. Москвы или отделов по работе с населением городской Администрации по примеру городского округа Королева Московской области.
Отдел по работе с населением — консалтинговое, т.е. проводящее консультации, подразделение автономной некоммерческой организации «Королевский расчетно-кассовый центр» по вопросам, касающимся оказания услуг ЖКХ в обслуживающих организациях, прав и обязанностей граждан как собственников или нанимателей жилых помещений.
К основным задачам отдела относятся:
- проведение паспортизации жилого фонда города (многоквартирные дома);
- учет и анализ обращений граждан;
- информирование граждан о возможном пути реализации их прав в соответствии с Жилищным кодексом РФ;
- подготовка и проведение общего собрания жителей многоквартирного дома при участии представителей управляющей компании и актива жителей дома;
- обязательное ведение подробного протокола собрания, в котором будет прописан весь перечень работ, которые на взгляд старших по дому стоит провести в доме.
После того как такой протокол будет передан управляющей компании должны исчезнуть все разногласия и недопонимание про-
блем жителей. Потом начинается плодотворная работа над договором, после подписания которого управляющая компания приступает к реализации всех намеченных работ.
Эффект от реформирования в отрасли ЖКХ зависит не только от усилий федеральных, региональных и территориальных органов управления и деятельности управляющих компаний, но и от активного участия жителей в благоустройстве своих домов и обеспечении обратной связи в системе всех уровней управления отраслью ЖКХ и субъектов рынка, влияющей на разработку и принятие более эффективных социально-экономических решений на вышестоящих уровнях управления отраслью.
Литература
1. Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002 — 2010 гг.;
2. Федеральный закон от 21 июля 2007 года № 185-ФЗ «О фонде содействия реформированию жилищнокоммунального хозяйства»;
3. Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»;
4. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
5. Постановление Правительства РФ от 17 ноября 2001 года № 797 «О подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса РФ»;
6. ФатиевМ.М. Инновационное развитие жилищно-коммунальное хозяйства города: Монография. М.: Изд-во «Палиотип», 2006. 144 с.
7. http://www.korolev.ru/authoiity/adm/deputy/tiuiin (дата обращения: 28.04.2009)
