CC BY
358
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ КАК УСЛОВИЕ РЕАЛИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНТЕРЕСОВ
ЛЫСКОВА Н.А.,
старший преподаватель, Волжский институт экономики, педагогики и права, г. Волжский Волгоградской области, e-mail: [email protected]
Совершенствование управления муниципальной собственностью как условие реализации муниципальных экономических интересов. В статье анализируется перечень муниципального имущества, необходимый для эффективного управления муниципалитетом с целью реализации муниципальных экономических интересов.
Ключевые слова: муниципальные экономические интересы; муниципальная собственность; формы собственности; классификация объектов муниципальной собственности; неналоговые доходы; управление муниципальным имуществом.
Perfection of management by the municipal property as a condition of realisation of municipal economic interests. In article the list of municipal property necessary for efficient control by municipality for the purpose of realisation of municipal economic interests is analyzed.
Keywords: municipal economic interests; the municipal property; patterns of ownership; classification of objects of the municipal property; non-tax revenues; management of municipal property.
Коды классификатора JEL: R52, R58.
Муниципальные экономические интересы представляют собой отношения субъектов (предприятий различных форм собственности, местного самоуправления и населения) по поводу удовлетворения материальных потребностей муниципалитетов.
Муниципальные экономические интересы могут быть реализованы через муниципальную собственность. Муниципальная собственность является важным элементом экономической основы самостоятельности и независимости органов местного самоуправления и используется как инструмент социальной защиты и финансовой поддержки отдельных социальных групп.
Выяснение сущностной природы собственности считается одной из сложнейших проблем в экономической теории. По мнению О.Ю. Мамедова, категорию «собственность» необходимо анализировать как «производственные отношения, пре-
© Лыскова Н.А., 2010
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 2
вращающие условия и результаты производства в объект принадлежности данного субъекта». Он подчеркивает, что «собственность есть та экономическая форма, в пределах и посредством которой данный объект общественно-производственной деятельности монопольно принадлежит только данному субъекту общественного производства» [6].
Выделяют юридические и экономические формы собственности. К юридическим формам собственности относят: государственную, частную, муниципальную, смешанную; к экономическим формам собственности: государственную, частную (индивидуальную), корпоративную, совместную, смешанную [2].
С развитием рыночной экономики произошла реформация прежде единой государственной собственности путем разграничения между федеральным, региональным и местным уровнями власти.
Согласно статье 8 Конституции Российской Федерации муниципальная собственность признается и защищается наравне с государственной и иными формами собственности. Закрепление института муниципальной собственности получило развитие в статьях 130 и 132 Конституции РФ. Муниципальная собственность как один из установленных Конституцией РФ видов собственности напрямую связана с муниципальным образованием, существование которого обусловлено реализацией им публично-правовых функций. Соответственно предназначение муниципальной собственности заключается именно в реализации органами местного самоуправления публично-правовых функций и само существование муниципальной собственности обусловлено их осуществлением. Муниципальная собственность является экономической основой местного самоуправления и служит удовлетворению потребностей местного самоуправления [4].
С экономической точки зрения, муниципальная собственность — общественная форма функционирования городского и сельского хозяйства, то есть совокупность отношений в рамках муниципального образования по присвоению населением муниципального образования средств производства и предметов потребления, результатом которых является производство благ и удовлетворение потребностей членов муниципального образования.
Можно выделить следующие специфические характеристики муниципальной собственности:
♦ она обеспечивает нормальные условия жизнедеятельности населения муниципального образования, формирует и поддерживает систему социальных гарантий, служит целям благоустройства;
♦ часть объектов производственной и социальной инфраструктуры работает на принципах коммерческого расчета и укрепляет доходную базу местного бюджета;
♦ выступает в двух взаимосвязанных проявлениях: как имущественнохозяйственный (вещественный) и экономический (стоимостный) комплекс;
♦ создает механизм, позволяющий населению муниципального образования реально участвовать в процессе распоряжения, владения и пользования муниципальной собственностью;
♦ наличие в достаточном размере муниципальной собственности призвано обеспечить стабильность местной власти и ее относительную независимость от вышестоящих структур властной иерархии;
♦ используется для реализации финансовых интересов муниципалитета как собственника.
Полнота удовлетворения общественных потребностей муниципалитета, а следовательно, степень реализации его экономических интересов, зависит от содержания и рациональной структуры муниципальной собственности. Классификацию объектов муниципальной собственности можно представить в виде таблицы (табл. 1).
Таблица 1
Классификация объектов муниципальной собственности
Критерии классификации Виды объектов муниципальной собственности
Видовой состав — материальные (движимое и недвижимое, в т.ч. права на недвижимые объекты); — нематериальные (интеллектуальная собственность)
Назначение — для осуществления хозяйственной деятельности; — для обеспечения выполнения управленческих и иных нехозяйственных функций
Режим функционирования — находящиеся в муниципальной казне; — переданные на праве хозяйственного ведения унитарным муниципальным предприятиям; — переданные на праве оперативного управления муниципальным учреждениям; — находящиеся в безвозмездном пользовании
Функциональное назначение, т.е. сферы удовлетворяемых общественных потребностей — объекты социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства; — транспорт и связь; — торговля, бытовое обслуживание, строительство; — недвижимость, прежде всего земельные ресурсы
Характер выражения объектов — стоимостный; — вещественный
Степень доходности — доходообразующие; — самофинансируемые; — бюджетообременительные
Происхождение — естественные или природные; — искусственные, т.е. созданные человеком
Степень готовности к эксплуатации — готовые к использованию; — предназначенные для реконструкции и капитального ремонта; — незавершенные строительством
Согласно принципу соответствия объема и характера объектов собственности характеру задач, решаемых в рамках административно-территориального образования в интересах его населения, в рамках проводимой в России реформы отношений собственности муниципалитетам было передано 80% всего жилищного фонда, 76% — дошкольных учреждений, 82% объектов здравоохранения, 84% спортивных сооружений и т.д. Удельный вес неналоговых денежных доходов от использования муниципальной собственности в общем объеме доходов местных бюджетов в 2007 г. составил 4,8%, а в отдельных регионах Дальневосточного и Сибирского федеральных округов — 12,5 и 9% соответственно. Прибыль от деятельности муниципальных унитарных предприятий, численность которых превысила 45 тыс., обеспечила в 2007 г. от 0,5 (Уральский федеральный округ) до 66,5% доходной
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 2
части местных бюджетов (Дальневосточный федеральный округ) и составила 4,7 млрд рублей. Многочисленные организации и предприятия муниципальной формы собственности являются источником дополнительных рабочих мест [1].
Муниципальной собственности присущи две особенности. Первая состоит в том, что муниципальная собственность служит основой независимости и самостоятельности местного самоуправления, обеспечивает управляемость хозяйством соответствующей территории как единым целым. Вторая особенность муниципальной собственности заключается в том, что она служит основным инструментом социальной защиты и поддержки населения территории. Обеспеченность муниципальным жильем, функционирование детских и образовательных учреждений, местные льготы в оплате коммунальных услуг, целевая поддержка нуждающихся и малообеспеченных позволяют поддерживать определенные социальные стандарты жизни людей на данной территории. В силу этого муниципальная собственность выступает некоторым стабилизирующим фактором в условиях экономического кризиса, обеспечивая социальную защиту наименее обеспеченной части населения.
Изменения федерального законодательства в рамках муниципальной реформы привели на практике к определенному ограничению свободы органов местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом. Представляется, что это произошло в силу наличия у федерального законодателя при регулировании имущественных аспектов местного самоуправления базового представления о муниципалитете как неэффективном собственнике (по сравнению с частным бизнесом), но в то же время удерживающем в масштабе страны значительный объем собственности. Возможное решение проблемы федеральный законодатель увидел в необходимости установления соответствия муниципальной собственности публичным задачам, закрепленным за муниципальными образованиями различных видов.
В качестве инструмента реализации идеологии жестко целевого характера муниципального имущества в статье 50 Федерального закона № 131-Ф3 была предпринята попытка использовать модель «закрытых списков», в соответствии с которой в муниципальной собственности может находиться имущество, предназначенное только для решения вопросов местного значения, осуществления переданных государственных полномочий, обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, работников муниципальных предприятий и учреждений [8].
Для высвобождения нецелевого имущества Федеральным законом № 131-Ф3 установлено, что в случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не входящее в установленный законом перечень («закрытый список»), указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Проблема «закрытых списков» муниципального имущества была в некоторой степени смягчена определением Конституционного суда Российской Федерации от 2 ноября 2006 г. № 540-0. В этом определении Конституционный суд установил, что перечень муниципального имущества, установленный в статье 50 Федерального закона № 131-ФЗ, не может рассматриваться как закрытый и не допускающий наличия иного имущества, необходимого для осуществления полномочий муниципальных образований.
По результатам полевых исследований института современного развития можно сделать вывод, что на практике органы государственной власти и заинте-
ресованные коммерческие структуры, ссылаясь на нормы статьи 50 Федерального закона № 131-Ф3, нередко оказывают давление на органы местного самоуправления в целях приватизации муниципального имущества, особенно в городских округах.
Например, в Волгоградской области в структуре жилищного фонда городской местности муниципальная собственность на 1 января 2008 г. составляла 12% (в 2005 г. — 17%, в 2000 г. — 31, 1990 г. — 41 %). А в сельской местности обратная картина. В структуре жилищного фонда сельской местности муниципальная собственность на 1 января 2008 г. составляла 5% (в 2000 г. — 4%, 1990 г. — муниципальная собственность отсутствовала) [3].
Безусловно, прямая хозяйственная деятельность органов местного самоуправления должна быть ограничена, а в реально конкурентных сферах практически прекращена. В связи с этим значительная доля муниципального имущества может и должна быть приватизирована. Но было бы корректнее законодательно признать, что предметом регулирования может быть только ограничение на отдельные виды хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, но не на состав имущества.
По данным исследования влияния реформы местного самоуправления и реформы межбюджетных отношений на финансовое состояние муниципальных образований, проведенного Институтом экономики города, доля неналоговых доходов в бюджетах муниципальных образований в 2007 г. в целом по Российской Федерации составляла в городских округах 13,9%, в муниципальных районах — 5,5%, в поселениях — 8,4%. В структуре неналоговых доходов в 2007 г. 55% составили доходы от сдачи в аренду муниципального имущества [5]. По Волгоградской области на 1 января 2007 г. неналоговые доходы по городским округам составили от 7,5 до 27,1% (среднее значение — 17,1%), муниципальным районам — от 1,8 до 16,5% (среднее значение — 5,4%) [7].
Таким образом, доходы от использования муниципального имущества являются для муниципалитетов существенными. Поэтому если государство фактически стимулирует приватизацию указанного имущества, то необходимо искать механизмы компенсаций от потери данного источника.
Еще одной проблемой финансовой самостоятельности муниципалитетов является разграничение имущества по линии «район — поселение» (муниципальное имущество по-прежнему сконцентрировано в основном на районном уровне).
Все это определяет актуальность и обусловливает необходимость исследования проблем формирования оптимальной системы управления муниципальной собственностью. Повышение эффективности управления муниципальной собственностью как условие реализации экономических интересов муниципальных образований должно стать одной из приоритетных целей существования и развития местного самоуправления. Министерство регионального развития Российской Федерации сегодня инициирует все субъекты Российской Федерации и муниципальные образования на разработку документов стратегического планирования. Органы местного самоуправления на уровне муниципальных образований как минимум должны принять нормативные акты, предписанные законодательством: правила землепользования и застройки, комплексные программы социальноэкономического развития, генеральные планы развития поселений.
Из всего сказанного выше можно сделать следующие выводы и предложения:
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 2
1) Проблема формирования муниципальной собственности в настоящее время возникает в связи с тем, что перечни вопросов местного значения муниципальных образований не полностью идентичны перечню имущества, которое может находиться у него в собственности. Но сохранение муниципальных унитарных предприятий и учреждений для оказания услуг населению, таких как услуги связи, торговли, бытового обслуживания, общественного питания, нецелесообразно в связи с необходимостью создания конкурентоспособной среды в целях повышения качества и обеспечения достаточного объема услуг. При разграничении собственности особенно важно учитывать тот факт, что она выступает как источник доходов и как инфраструктура для осуществления определенных задач.
2) Целесообразно использовать одно и то же имущество в рамках решения различных вопросов местного значения, так как оно часто бывает однородным и часто эти полномочия пересекаются.
3) Необходимо построить матрицу, в которой можно посмотреть на все полномочия, находящиеся сегодня у муниципалитетов, как на исключительно муниципальные, допустимые полномочия и недопустимые полномочия. Соответственно и имущество, необходимое для выполнения этих полномочий, целесообразно разделить на несколько категорий.
4) Для эффективного управления муниципальной недвижимостью и создания цивилизованного рынка недвижимости необходимо создать информационную систему — реестр объектов недвижимости. Он должен содержать набор показателей о недвижимости, сведения о пользователях данного объекта недвижимости, об исполнении ими обязательств по уплате арендной платы, имущественных налогов и коммунальных платежей.
5) Необходимо решить вопрос и с правовым регулированием возможности создания так называемых «межмуниципальных хозяйственных обществ», поскольку, например, сельские поселения смогут исполнять свои полномочия в полном объеме только путем создания межмуниципальных предприятий, учреждений, иных юридических лиц по совместному решению вопросов местного значения.
Одним из методов повышения эффективности управления муниципальной собственностью является проведение конкурсов на должности руководителей муниципальных предприятий и учреждений, повышение квалификации руководящего персонала, строгий контроль за их работой, оценка их работы по результатам работы руководимых ими комплексов.
Муниципальная собственность должна служить интересам комплексного социально-экономического развития муниципального образования, получению неналоговых доходов местными бюджетами, росту экономического потенциала территории.
ЛИТЕРАТУРА
1. Багаутдинова Р.Г. Муниципальная собственность как основа реализации муниципальных экономических интересов // Вестник ТИСБИ. 2008. № 3.
2. Белокрылова О.С. Теория переходной экономики. Ростов н/Д, 2002.
3. Города и районы Волгоградской области. Стат. обозрение. Волгоград. 2008.
4. Конституция РФ от 12.12.1993.
5. Макаренко Б.И. и др. Экспертиза // Муниципальная власть. 2009. № 1.
6. Мамедов О.Ю. Производственное отношение: политико-экономическая модель. Ростов н/Д, 1997.
7. Местные бюджеты в Волгоградской области / А.В. Дорждеев и др. М.: Финансы, 2007.
8. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-Ф3.
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 2
