CC BY
135
ИНСТИТУТ МУНИЦИПАЛЬНО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА КАК ИНСТРУМЕНТ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ В КОЛЛЕКТИВНЫХ ИНТЕРЕСАХ
ДУБСКАЯ О.С.,
преподаватель, Южный федеральный университет, e-mail: [email protected]
В статье анализируется, что муниципально-частное партнерство выступает эффективным институтом совершенствования использования объектов муниципальной собственности в коллективных интересах.
Оно представляет собой привлечение на контрактной основе органами муниципальной власти частного бизнеса для более результативного и качественного исполнения задач, относящихся к функциям публичного сектора.
Ключевые слова: муниципально-частное партнерство; муниципальное образование; муниципальная собственность; коллективные интересы, коллективные блага.
In article is analyzed, that the munitsipalno-private partnership is effective institute of perfection use of the municipal property in collective interests. It represents attraction on a contract basis by municipal unions of private business for more effective and qualitative execution of the problems concerning functions of public sector.
Keywords: the munitsipalno-private partnership; municipal union; the municipal property; the collective blessings, collective requirements.
Коды классификатора JEL: R11, R51.
Поскольку государство не может полностью отказаться от присутствия в сферах, в которых создаются объекты коллективного пользования (транспортная, коммунальная, социальная инфраструктура, объекты культуры, памятники истории и архитектуры и т.п.), так называемые «публичные услуги» - ремонт, реконструкция и содержание объектов общего пользования, уборка территорий, жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение, то ему приходится контролировать либо определенное имущество (оставаться собственником), либо определенный вид деятельности [7]. При этом процесс производства коллективных благ с использованием объектов муниципальной собственности может осуществляться посредством таких форм публично-частного партнерства (ПЧП), выступающего формой активизации экономических стимулов положительной социально-экономической динамики социально-территориальных образований на основе реализации инфраструктурных инвестиционных проектов, как государственно-частное (ГЧП) и муниципально-частное партнерство (МЧП).
Как правило, инициатором ПЧП может выступать государство или муниципалитет, которые на базе государственного или муниципального имущества (включая земельные участки), предлагают частному капиталу/бизнесу непосредственное участие и практическое обеспечение каких-либо инвестиционных проектов, направленных на удовлетворение общественных потребностей. Так, например, в 2011 г. в Ульяновской области был утвержден план строительства на территории региона полигонов твердых бытовых отходов (ТБО) на период до 2016 г. Кроме того, был внесен ряд изменений в областную целевую программу «Охрана окружающей среды Ульяновской области на 2007-2013 годы». Эти нормативно-правовые акты предусматривают формирование широкой сети полигонов, которые бы отвечали санитарно-гигиеническим, экологическим и другим требованиям, содержащимся в российском законодательстве. В итоге это в значительной степени снизило количество несанкционированных свалок. К настоящему времени уже составлена проектно-сметная документация на строительство таких полигонов в Ульяновском и Карсунском районах. Стоимость строительства одного полигона приблизительно составляет 135 млн руб. [8]. Строительство таких полигонов необходимо отражает ежедневные коллективные потребности муниципальных образований в вывозе и утилизации мусора, тем не менее, это достаточно серьезная нагрузка на их бюджеты. Названная проблема чрезвычайно актуальна и для Ростова-на-Дону. Так, в августе 2011 г. усилиями лишь муниципальных властей было ликвидировано свыше 367 несанкционированных свалок бытового и строительного мусора [13].
© О.С. Дубская, 2011
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 4 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 4 Часть 2
Таким образом, развитие и внедрение инструментов публично-правового партнерства, и в частности, МЧП выступает одной из приоритетных задач в решении названной проблемы.
ГЧП и МЧП могут применяться в следующих формах 1). Различные контракты, предоставляемые муниципальным образованием частным компаниям. 2). Арендные (лизинговые) отношения. Малый бизнес арендует помещения у муниципалитетов, которые все еще продолжают занимать монопольное положение на рынке, что позволяет им диктовать свои условия. В числе последних [3] - заключение краткосрочных договоров; требование проведения капитального ремонта арендуемого здания с привлечением собственных средств без последующей компенсации из бюджетных источников; заключение договоров субаренды с крупными компаниями-посредниками по завышенным ставкам; нетранспарентность отношений; широкое распространение процедур отката и возможность получения ренты чиновниками. 3). Концессия - как наиболее распространенная форма сотрудничества между государством (муниципалитетом) и частным лицом в инвестиционной сфере. Она предусматривает финансовые поступления в экономику региона и муниципалитета извне и не требует дополнительной нагрузки на бюджет [4].
В настоящее время приходится констатировать, что комплексный нормативно-правовой документ, который бы объединял инструменты ГЧП и МЧП, отсутствует, а это означает дисфункциональность института ПЧП, ввиду существования следующих причин: отсутствие федерального закона о ПЧП (его подменяет закон о концессионных соглашениях [12], регламентирующий, однако, только одну из многих моделей ПЧП), неспособность регионов или муниципалитетов подготовить проект таким образом, чтобы он был понятен и привлекателен для инвесторов и кредитных организаций, неэффективное управление проектами, низкая культура ведения бизнеса на местах.
Все названное, на наш взгляд, значительно усложняет процесс создания коллективных благ с использованием муниципальной собственности и с помощью частного бизнеса: из-за отсутствия четко определенных «правил игры» на муниципальном уровне инвесторы не желают принимать участие в важнейших для муниципалитетов инфраструктурных проектах, а это, в свою очередь, способствует замедлению темпов их экономического и социального развития. В то же время следует признать дискуссионность постановки вопроса о необходимости принятия комплексного законодательного акта о ГЧП и МЧП, так называемого консолидированного законодательства о ГЧП или же действовать в направлении совершенствования регионального. Сторонники последнего направления считают, что можно усовершенствовать закон о концессиях и принять поправки в ГК РФ и в закон о госзакупках. При этом они апеллируют к тому, что выгоднее развивать региональное законодательство, поскольку нахождение консенсуса на федеральном уровне гораздо более сложная процедура; высока вероятность развития регионов и муниципалитетов на основе конкуренции.
Однако оппоненты принятия подобного закона полагают, что действующее законодательство является достаточным для регулирования отдельных форм ГЧП и МЧП и целесообразнее сконцентрировать внимание на внесении изменений в действующие нормативные правовые акты.
Некоторые считают, что любые ошибки, допущенные при определении предмета регулирования федерального закона о ГЧП и МЧП, могут повлечь за собой ухудшение правовых условий для реализации ГЧП- и МЧП-проектов в России [6]. По мнению Д. Царева, А. Иванюка, «необходимость специального регулирования отношений в сфере ГЧП отсутствует, в том числе принятия отдельных законов как по отдельным институтам (формам) ГЧП, так и по ГЧП в целом. Такой подход представляется нецелесообразным и вряд ли внесет ясность в регулирование отношений в сфере ГЧП. Велика вероятность того, что возникнут коллизия и конкуренция правовых норм» [10].
В Министерстве экономического развития РФ также официальные высказывания не в пользу закона. Это аргументируют тем, что «закрыть дыры федерального законодательства должно было принятие региональных законопроектов о ГЧП. Однако это, напротив, породило еще больше проблем, чем было до этого». Например, законодательно остаются неохваченными федеральные министерства и ведомства, которые имеют значительные доли федерального бюджета по расходной части: МВД, Минобороны, ФСИН, Минюст и пр. Поскольку на них законы субъектов о ГЧП не распространяются, это делает практически невозможным привлечение частных инвестиций на ремонт и содержание ведомственных больниц и детсадов, а также иных «гражданских» объектов [5].
Изначально предполагалось, что такой закон крайне выгоден для муниципальных образований, поскольку позволил бы конкретизировать следующие моменты: установить, органам власти какого уровня разрешается быть участником ПЧП, ГЧП и МЧП, определить границы для кооперации между государством и частными структурами, муниципалитетом и частным бизнесом, определить наиболее перспективные модели сотрудничества муниципальных образований и частного бизнеса, «задавать» формат отбора частного инвестора.
Однако важно отметить и то, что данный закон, скорее всего, будет более эффективным, если будет носить в некотором смысле рамочный характер, то есть он не может ограничивать участников ПЧП в использовании механизмов реализации. Более того, закон о ПЧП будет успешно реализовываться в России при условии гармонизации налоговой, тарифной, антимонопольной политики, пересмотра уже достигнутых результатов реформы жилищнокоммунального комплекса и местного самоуправления с целью их корректировки для повышения эффективности, положительной отдачи от них. В дополнение к этому вполне целесообразным может стать создание так называемого центра компетенции ПЧП. Таким образом, можно говорить о необходимости проектирования в сфере ПЧП и МЧП.
Проекты муниципально-частного партнерства (МЧП-проекты) - это одна из форм развития ГЧП, которая предполагает иерархическую упорядоченность уровней ответственности, рисков по реализации проектов и будущих экономических выгод в случае успешной его реализации [2]. При этом ГЧП отличается от МЧП тем, что для первого свойственно использование инструментария софинансирования по уровням бюджета федерального значения и
институт муниципально-частного партнерства как инструмент
27
бюджетов субъектов РФ, для МЧП - только из бюджетов муниципальных образований. Кроме этого, от того, какая из форм соглашений по реализации МЧП-проектов выбрана, будет зависеть уровень риска и уровень ожидаемого дохода.
Существуют такие проекты, выгода от которых очевидна для всех сторон: партнерство заключается путем подписания соглашений и исполнения направленных на реализацию социально-значимых, инвестиционных, инфраструктурных проектов и программ в социально-экономической сфере на территории города. В свою очередь, город будет идти навстречу, оказывая муниципальную поддержку в виде предоставления налоговых льгот в соответствии с Налоговым кодексом России и нормативными актами муниципального образования, предоставления льгот по аренде муниципального имущества. Так, например, в Чите был обустроен пляж, открытый на озере Кенон. Более 600 тыс. руб. местного бюджета было направлено на создание пляжа в соответствии с постановлением краевого правительства. Территорию же для этого предоставил предприниматель Павел Ушаков, арендующий данный участок муниципальной земли.
Организация и управление МЧП-проектом предполагают выделение в их структурной организации следующих этапов. Первым этапом в системе организации и управления МЧП-проектом является этап выбора альтернатив и основных направлений их создания. Регламент работы по подготовке МЧП-проектов включает закрепление технических процедур инициации и реализации проекта (конкурсных процедур, процедур формирования программы проектов МЧП, взаимодействия с органами местного самоуправления и т.д.); обозначение условий, требований и механизмов инициации и реализации проектов (требования к разработке проекта, формы документов, критерии отбора проектов для реализации на основе МЧП).
Как было отмечено выше, самой распространенной формой создания МЧП- и ГЧП-проектов в России является концессия. Концессия подразумевает, что концедент (государство или муниципалитет) передает концессионеру право на эксплуатацию природных ресурсов, объектов инфраструктуры, предприятий, оборудования. Взамен конце-дент получает вознаграждение в виде разовых или периодических (роялти) платежей. Концессионные соглашения реализуются на основе публичного имущества, в том числе с использованием бюджетных средств.
Анализ приоритетных направлений партнерства власти и субъектов предпринимательства в Российской Федерации, определенных Правительством РФ, позволяет выделить наиболее значимые из них [9]: производственную и транспортную инфраструктуру (строительство и эксплуатация дорог, электрических сетей, портов, трубопроводов); жилищно-коммунальное хозяйство; финансирование научных исследований, имеющих перспективу коммерциализации и развитие инновационной инфраструктуры; профессиональное образование и систему переподготовки кадров; здравоохранение и социальные услуги; информационно-консультационную поддержку предпринимательской деятельности.
Очевидно, что большая часть направлений развития партнерских отношений связана с реализацией крупных инвестиционных проектов, касающихся инфраструктуры. В то же время ряд сфер деятельности вполне может быть занят и субъектами малого предпринимательства. В числе таких сфер можно назвать: субъекты предпринимательства сферы ЖКХ; малые инновационные предприятия; субъекты предпринимательства, оказывающие социальные услуги. В то же время данный перечень малых предприятий, которым может оказываться поддержка в рамках партнерства власти и субъектов предпринимательства, является очень ограниченным и не отражает решения задачи развития малого предпринимательства на территориях отдельных муниципальных образований [1].
Эффективное управление МЧП-проектами позволит реализовать те преимущества, которые имеются у муниципальных образований. Комплекс преимуществ реализации МЧП-проектов можно разделить на два уровня и представить следующим образом.
1. Для муниципального образования: положительный бюджетный и социально-экономический эффект (возможность ускоренной реализации инвестиционного проекта); привлечение частного капитала для строительства объектов общественного пользования; перевод части рисков за адекватное вознаграждение на частных инвесторов; оплата предоставляемых частным сектором услуг с возможностью сокращения денежных выплат в случае невыполнения требований по качеству; привлечение управленческого и интеллектуального капитала частного сектора (управление проектом); отсутствие бюджетных затрат на эксплуатацию объекта.
2. Для частного бизнеса: административное и политическое содействие муниципалитета в реализации проекта; разделение рисков с муниципалитетом; гарантии со стороны муниципалитета: минимальной доходности; возврата вложенных средств в виде права на получение доходов от платной эксплуатации объекта; частичного или полного возврата средств инвестора государством при неудачной реализации проекта; возможность привлечения долгового финансирования; затраты на проект в установленной доле; сохранение стратегического контроля за создаваемыми активами путем передачи управленческих функций специальной проектной или управляющей компании.
ЛИТЕРАТУРА
1. Анюшев Ю.Б. Малое предпринимательство в системе муниципально-частного партнерства // Экономические науки. 2010. № 9 (70).
2. Дубровский В., Кузьмин Е. Управление проектами муниципально-частного партнерства как механизм обеспечения экономического развития муниципальных образований // http://law.admtyumen.m/noframe/mc?d&nd.
3. Ершова М.Я., Мусатова М.М., Кобкова А.В. Малый бизнес и муниципальная недвижимость: кому выгодно изменение правил? // ЭКО. 2009. № 2.
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 4 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 4 Часть 2
4. Зданевич У.А. Методика выбора направлений социально-экономического развития региона с использованием механизма государственно-частного партнерства // TERRA ECONOMICUS. 2010. Т. 8. № 4. Ч. 2.
5. Литвинова А. Силовикам и муниципалитетам разрешат создавать партнерства с бизнесом // http://www.rbcdaily.ru.
6. Ревзина О.В., Минскова М.Г. Государственно-частные партнерства в России - правовое регулирование сегодня перспективы на будущее / Государственно-частное партнерство: пути совершенствования законодательной базы // Сборник статей под общей редакцией Зверева А.А. М., 2009.
7. Стрижаков Д.В. «Чего не сделаешь во благо концессии» // Глава местной администрации. 2009. № 11.
8. Федоров Д. Для строительства полигонов твердых бытовых отходов планируется разрабатывать соглашения муниципального частного партнерства // http://73online.ru/readnews/14130.
9. ХасановИ.Ф. Вопросы развития государственно-частного партнерства в регионе // Экономика и управление. 2010. № 2.
10. Царев Д., Иванюк А. Государственно-частное партнерство: правовой аспект // Финансовая газета. 2009. № 17.
11. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Консультант-Плюс.
12. Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ О концессионных соглашениях (с изменениями на 19 июля 2011 года) // Консультант+.
13. http://www.rostov.ru/town/news/2011/08/19/083643/.
