CC BY
67
Пути совершенствования управления муниципальной казной в
аспекте взаимодействия власти и бизнеса территорий Ways of improving the management of municipal coffers in aspects of the cooperation of government and business areas
УДК: 332.1; 338.2
ГончароваОльгаЮрьевна
Goncharova Olga Канд. эк. наук, доц. ojug2011 @yandex.ru Жогова Дина Викторовна
ZhogovaDina Магистрант zhogova.d@mail .ru Кафедра экономической теории и предпринимательства ЮРИУ РАНХ и ГС, Ростов-на-Дону
Аннотация
Статья посвящена рассмотрению направлений совершенствования управления муниципальной казной через развитие взаимодействия муниципальной власти и бизнеса. Раскрыты сущность и значение муниципальной казны, рассмотрен практический опыт применения ряда методов управления ей. Сформулированы предложения по преодолению проблем управления муниципальной казной в современных условиях. Ключевые слова: муниципальная казна, взаимодействие власти и бизнеса, аренда,муниципальная концессия, имущественная поддержка предпринимательства
Abstract
The article is devoted to the consideration of ways of improving the management of municipal coffers through the development of cooperation between municipal authorities and business. The essentiality and meaning of the municipal coffers arerevealed, practical experience of applying of theseries of it's management methods isconsidered. Offers for overcoming the problems of municipal coffersmanagement in the modern world are formulated. Keywords: the municipal coffers, the cooperation of business and government, alease,municipal concession, property business support.
В современных условиях государственная и муниципальная казна
становятся важнейшими рычагами управления всеми сферами жизни
общества, обеспечения экономической и национальной безопасности,
устойчивого роста экономики, повышения уровня и качества жизни
населения и т.д. Сегодня за счет эксплуатации имущества казны (только в части углеводородов) формируется не менее трети доходов федерального бюджета [1]. Не меньшее значение имеют запасы других полезных ископаемых, пресной воды, лесные, биологические и земельные ресурсы и др. Однако сегодня приходится констатировать факт значительной недооцененности имущества государственной и муниципальной казны и отсутствия должного контроля за ее использованием. Приведем примеры, подтверждающие сказанное. На сегодняшний день муниципальными образованиями Ростовской области зарегистрированы права муниципальной собственности в среднем почти на 89% объектов недвижимого имущества и более чем на 80% земельных участков (для сравнения: в 2009 году значение этих показателей составляло, соответственно, 16,8% и около 50%), налицо положительная динамика. Однако почти в 20% муниципальных районов доля зарегистрированных земельных участков и в настоящее время не превышает 30-40%. [2] В Верхнедонском районе Ростовской области не используются 11,2 тыс. га сельхозугодий, находящихся в государственной и муниципальной собственности.[3]
В целом же, по мнению российских ученых и практиков, имущественный комплекс муниципальных образований зачастую в десятки раз превышает величину доходов местных бюджетов [4]. В силу этого лишь около 5% муниципальных образований имеют бюджеты, сбалансированные по доходам и расходам [5], а доля неналоговых доходов в структуре доходов бюджетов муниципальных образований крайне низка и демонстрирует тенденцию к сокращению. Так, в 2015 году значение этого показателя составило всего 7,9% (в 2014 году - 8,6%).
В таблице 1 показано распределение неналоговых доходов по различным типам муниципальных образований. Основная доля неналоговых доходов (62,1%) сосредоточена в бюджетах городских округов, на долю же бюджетов муниципальных районов, городских и сельских поселений
приходится, соответственно, 28,6%, 6,9% и 2,4%.
2
Как показывает практика, на протяжении продолжительного периода доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, составляют основную долю (56,7%) неналоговых доходов муниципальных образований. В 2015 году доля данного вида дохода в общей сумме неналоговых доходов городских округов составила 57,7%, муниципальных районов - 53,7,8%, городских поселений - 66,5 %, сельских поселений - 37,3%. [6]
Таблица 1 - Доля отдельных видов неналоговых доходов в общем объеме неналоговых доходов муниципальных образований 2015 году по типам муниципальных образований, в % [6]
Показатели Городские округа Муници пальные районы Городские поселения Сельские поселен ия Всего
Доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности 57,7 53,7 66,5 37,3 56,7
Платежи при пользовании природными ресурсами 2,9 6,3 0 0 3,7
Доход от оказания платных услуг и компенсации затрат государства 5,2 11,3 6,3 14,9 7,2
Доходы от продажи материальных и нематериальных активов 23,1 18,8 22 34,3 22
Другие неналоговые доходы, в т.ч. штрафы, санкции, возмещение ущерба и т.д 11,1 9,9 5,2 13,5 10,4
Всего неналоговых доходов 100 100 100 100 100
Значительная часть имущества, находящегося в муниципальной собственности (не закрепленная за муниципальными учреждениями и предприятиями на праве оперативного управления и хозяйственного ведения), а также средства местного бюджета, составляют имущество муниципальной казны.
Для совершенствования управления муниципальным имуществом, как показывает практика, важно эффективное взаимодействие власти и бизнеса, в том числе малого и среднего. К числу наиболее эффективных методов
управления муниципальной казной в контексте эффективного взаимодействия власти и бизнеса территорий, необходимо, на наш взгляд, отнести:
- аренду и субаренду;
- подрядную систему;
- концессию;
- приватизацию муниципальных предприятий;
- муниципально-частное партнерство и др.
В таблице 2 показаны преимущества и недостатки некоторых из наиболее распространенных методов - аренды, муниципальной концессии и приватизации муниципального имущества. Рассмотрим особенности и проблемы их применения на практике.
Аренда и субаренда занимают особое место в системе управления муниципальной собственностью, а доходы от сдачи в аренду муниципального имущества является стабильным источником доходов местных бюджетов.
Кроме того, сдача в аренду на льготных условиях муниципального имущества является важнейшим направлением имущественной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.
В силу этого в Ростовской области еще в 2010 были установлены мораторий на индексацию размера арендной платы за имущество (кромеземельных участков), находящееся в собственности Ростовской области и переданное в пользование субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, а также понижающий коэффициент 0,85 к рыночной стоимости арендной платы за пользование областным государственным имуществом.
Однако на уровне муниципальных образований данный метод используется недостаточно эффективно. Так, по данным опросовпредпринимателей Ростовской области, одной из наиболее серьезных
4
Таблица 2 - Преимущества и недостатки различных методов управления
муниципальной собственностью
Метод управления муниципальной собственностью Преимущества данного метода Недостатки данного метода
1 2 3
Аренда муниципального имущества Для муниципалитета: - сдача в аренду муниципального имущества - источник стабильных доходов местного бюджета; - возможность использования объектов недвижимости в будущем для развития муниципального образования и др. Для арендатора: - умеренные цены, - стабильность и предсказуемость условий аренды, - открытые конкурсы на право аренды, выявляющие истинную стоимость арендуемых объектов и т.д. Для муниципалитета: Потеря возможных доходов в виде земельного налога. При фиксированной ставке арендной платы возможны потери от инфляции. Для арендатора: - возможность завышения цен; - высокие административные барьеры и т.д.
Муниципальная концессия - ограничение финансового участия муниципальных образований в осуществлении проектов: - создание конкурентной среды в отрасли; - приток денежных средств на территорию; - создание дополнительных рабочих мест за счет строительства или реконструкции объектов коммунального назначения; - расширение числа возможных инвесторов, так как в управлении могут передаваться как предприятия в целом, так и отдельные объекты коммунальной инфраструктуры; - пополнение собственности муниципального образования современным оборудованием, так как по истечении срока договора оно переходит в распоряжение органов местного самоуправления. - необходимость закрепления ответственности за тарифное регулирование услуг за органами местного самоуправления; - потеря влияния в сфере коммунального обслуживания; - отсутствие стимулов для инвесторов и местных властей к заключению подобного типа договоров;[7] - при концессиях около 50% прибыли, полученной в результате деятельности организации, переходит из общественных в частные руки. - концессионная эксплуатация объектов муниципальной собственности чаще всего не обеспечивает ни интересы потребителей (высокие тарифы), ни интересы работников таких предприятий (минимальная зарплата) и др. [8]
Продолжение таблицы 2
1 2 3
Приватизация муниципального имущества Получение единовременно относительно крупной суммы неналоговых доходов в бюджет муниципального образования, а в дальнейшем - налоговых доходов от приватизированного имущества. Потеря возможных доходов от использования недвижимости в будущем, трудности в поиске покупателей, которые обладали бы достаточно крупными средствами для полного выкупа, особенно в условиях экономического кризиса.
проблем является затрудненная реализация имущественных прав в отношении муниципального имущества, используемого в предпринимательских целях. Около трети участников опроса отметили в качестве серьезной проблемы размещение бизнеса и доступ к недвижимому имуществу, лишь 6,75% опрошенных сталкивались с льготной приватизацией арендуемого муниципального недвижимого имущества. При этом в крупнейших муниципальных образованиях области (г. Ростов-на-Дону, г. Азов, г. Новочеркасск, г. Шахты и др.) никто из опрошенных не воспользовался возможностью льготной приватизации арендуемого муниципального недвижимого имущества.
Нередко в этой сфере возникают административные барьеры. Пример: индивидуальный предприниматель, арендовавший земельный участок площадью 18 кв. м в Советском районе г. Ростова-на-Дону с 2005 года, получил в феврале 2013 г. уведомление Департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону (арендодателя) о досрочном расторжении бессрочного договора аренды, его освобождении и передаче арендодателю. Примечательно, что заявление предпринимателя о реконструкции торгового павильона и согласовании места его размещения на указанном земельном участке рассматривалось администрацией города с 2008 г. по 2010 г., причем в процессе рассмотрения комплект документов (подлинные экземпляры заключений, согласований, акт выбора земельного участка, проект постановления мэра г. Ростова-на-Дону и т.д.) был «утерян».
Как показывает практика, нередко высвобождаемые таким образом земельные участки предоставляются иным лицам, что негативно влияет на конкурентную среду муниципального образования. [9]
Муниципальная концессия. Суть концессионного соглашения состоит в том, что предприниматель строит или реконструирует за счет собственных или привлеченных средств объект недвижимости, находящийся в муниципальной собственности. По окончании работ концессионер использует его по назначению до окончания срока действия договора. Преимущества и недостатки данного метода были рассмотрены в таблице 2.
В настоящее время он активно используется в управлении муниципальным имуществом в г. Ростове-на-Дону (в соответствии с Федеральным законом №115 «О концессионных соглашениях» и Областным законом «Об основах государственно-частного партнерства», а также решением Ростовской-на-Дону городской Думы «О поддержке инвестиционной деятельности»). В муниципальных образованиях Ростовской области реализуются 50 концессионных соглашений в сфере коммунального хозяйства стоимостью 403,5 млн рублей. Для дальнейшей передачи в концессию или долгосрочную аренду права муниципальной собственности зарегистрированы на 94% объектов коммунальной инфраструктуры.[10]
В качестве примера рассмотрим создание туристско-рекреационной зоны на набережной реки Дон. Договор на тридцать два года был заключен с ООО «Донской причал». На территории набережной уже построены павильоны для кафе, светомузыкальный фонтан, места отдыха, подсветка, газоны и малые архитектурные формы, планируется строительство выставочного павильона, площадью до 750 кв. м. и реконструкция пассажирских причалов совокупной протяженностью 479,3 погонных метров. Помимо этого, ООО «Донской причал» оказывает сезонные туристическо-рекреационные услуги по перевозке пассажиров на речных судах. Однако в данной сфере выявлен ряд проблем, приводящих даже к судебным разбирательствам. Пример: суд, где в роли истца выступал департамент
7
архитектуры и градостроительства Ростова-на-Дону, а в роли ответчика -концессионер ГК «Донской причал». Претензии истца состояли в нарушении сроков реализации проекта, превышении ГК «Донской причал» площади заведений общепита, возведении не предусмотренного проектом строения площадью около 90 кв. м. [11]
Подрядная система. Строительство и выполнение определенных функций ведется не службами муниципалитета, а временно нанимаемыми на конкурсной основе частными подрядчиками, получающими часть прибыли. Как свидетельствует мировой опыт, подрядная система играет очень важную роль в развитии муниципального хозяйства, однако ее эффективное применение требует соблюдения определенных принципов и правил, строгой системы учета и контроля. Так, в США из 65 базовых видов деятельности муниципальных властей (водопровод, канализация, уборка мусора, школьное образование, эксплуатация парковок и т.д.) при выполнении в среднем двадцати трех из них на муниципальном уровне используются коммерческие фирмы, что позволяет местным властям сэкономить от 20 до 50% бюджетных средств. [12]
В РФ развитие подрядной системы регламентируется Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», который содержит значительное количество отсроченных норм, непрерывно дорабатывается и, по оценке экспертов, готов в настоящее время только на 60%.
Среди актуальных задач по развитию системы закупок до 2017годаправительство выделяет: внедрение процедур закупок в электронном виде; запуск Единой информационной системы в сфере закупок; формирование каталога товаров, услуг и работ для государственных и муниципальных нужд; оптимизацию системы контроля в сфере закупок; повышение эффективности поддержки малого и среднего бизнеса и отечественных производителей и т.д.
Ряд дополнительных трудностей для развития подрядной системы создает и нестабильность законодательства.
Приватизация муниципального имущества. К числу целей приватизации муниципального имущества в современных условиях относят приватизацию муниципального имущества, которое не является необходимым для обеспечения выполнения муниципальных функций и полномочий, формирование доходов бюджета муниципального образования и др. Однако, как представляется, в условиях продолжающегося экономического кризиса применение данного метода будет достаточно ограниченным.
Существуют и другие методы, например передача имущества в доверительное управление коммерческим организациям или безвозмездное пользование муниципальным имуществом и т.д.
Таким образом, проведенный анализ показывает, что наиболее острыми проблемами управления муниципальной казной являются: низкий уровень доходов от использования имущества казны, недостаточно продуманный механизм концессии и муниципально-частного партнерства, незавершенность технической инвентаризации объектов недвижимости, недостаточно эффективная имущественная поддержка малого предпринимательства в муниципальных образованиях Ростовской области и т.д.
В этих условиях особое значение приобретает эффективное управление муниципальной казной, уточнение принципов и критериев оценки эффективности деятельности муниципальной власти, совершенствование муниципальной статистики, использование в адаптированном виде зарубежный опыт управления муниципальной собственностью в части:
- передачи в долгосрочную аренду объектов инфраструктуры, находящихся в муниципальной собственности, в сфере водоснабжении, водоотведении и очистки сточных вод;
- использования соглашений, предусматривающих цикл: «строительство - эксплуатация - передача» (BOT - Build-Operate-Transfer) и «строительство - передача - эксплуатация» (BTO - Build-Transfer-Operate);
- заключения контрактов на оказание услуг (частная компания заключает контракт с муниципальным заказчиком для выполнения определенных услуг, например, ремонт и обслуживание дорог, сбор и утилизация отходов, сбор коммунальных платежей, обслуживание коммунальных сетей, установка и обслуживание счетчиков и т.п.), обязательным условием которого является инвестирование;
- обратный (возвратный) лизинг (застройщик строит и вводит в эксплуатацию объект, а потом передает его в лизинг муниципалитету.Лизинговые платежи в течение установленного срока покрывают стоимость объекта и приносят прибыль, норма которой устанавливается в контракте);
- продажа с последующей арендой (муниципалитет продает объект инфраструктуры частной компании, после чего сразу берет его в аренду.Тем самым обеспечивается приток инвестиционных ресурсов);
- внедрения системы стратегического планирования и механизма мониторинга состояния и динамики развития социально-экономической системы местного сообщества, включающей в том числе, показатели использования муниципальной собственности и муниципальной казны (например, дома, неприспособленные для жизни; реки хорошего и высокого качества; новые дома, построенные на освоенных землях; количество перерабатываемых отходов. [13]
Очевидно, что совершенствование управления муниципальной казной
предполагает в качестве важнейшего направления активизацию
взаимодействия власти и бизнеса, постоянный диалог между властью и
представителями предпринимательского сообщества с целью согласования
их интересов, привлечение потенциала предпринимательства для развития
ресурсной базы муниципальных образований, преодоления их хронической
10
дотационности, решения комплекса социальных проблем их развития. Именно органы местного самоуправления располагают наибольшим объемом знаний о потребностях, ресурсах, специфике и проблемах конкретной территории, а также административными и экономическими рычагами для регулирования предпринимательской деятельности, а тем самым - решения задачи реализации экономического, кадрового, инновационного потенциала развития территории. [13]
Реализация предложенных мер, несомненно, будет способствовать повышению эффективности управления муниципальной казной, что позволит реализовать потенциал муниципальных образований РФ.
Библиографический список
1. Комягин Д.Л. Государственная казна: значение, генезис понятия и классификация входящих в него элементов//Казанский экономический вестник.-2014.-№ 3(11).-С. 5-10.
2. О государственной регистрации права собственности муниципальных образований на объекты недвижимости и земельные участки по итогам 2015 года. Информация к заседанию Правительства Ростовской области 18.05.2016.- Режим доступа: http://www.donland.ru/Donland/Pages/View.aspx?pageid=124053&mid=128713& itemId=126799 Дата обращения: 15.09.2016
3. Доклад министра сельского хозяйства и продовольствия К.Н. Рачаловского «О работе органов местного самоуправления по осуществлению муниципального земельного контроля».- Режим доступа: http://www.donland.ru/doklad/O-rabote-organov-mestnogo-samoupravleniya-po-osushhestvleniyu-municipalnogo-
zemelnogokontrolya?pageid= 125270&mid=130587&itemId=290 Дата
обращения: 15.09.2016
4. Гузов Ю., Зозуля Н. Муниципальная казна - новый источник ресурсной базы муниципальных образований/Самоуправление.-2013.-N« 2.-С. 26-29.
5. Перина Е.В. Совершенствование правового регулирования межбюджетных отношений государства и муниципальных образований в РФ//Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук.- 2012. -№ 5.-С. 209-213.
6. Информация о результатах проведения мониторинга исполнения местных бюджетов и межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации на региональном и муниципальном уровнях за 2015 год. Режим доступа: http: //minfin.ru/common/upload/library/2016/07/main/Rezultaty_provede
niya monitoringa mestnykh budzhetov za 2015 god.pdf Дата обращения: 15.09.2016
7. Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление - М.: Издательство "Экмос", 2001. - 304 c.
8. Мулагаева З.З. Способы эффективного управления муниципальной собственностью в рамках нового законодательства// Имущественные отношения в Российской Федерации.- 2005.- №9. - С. 30-37.
9. Информационно-аналитические материалы по результатам социологических опросов и мониторинга административных барьеров при развитии малого и среднего предпринимательства в Ростовской области. Ростов-на-Дону, 2013 г. Режим доступа: http://www.donland.ru/Default.aspx?pageid=126364 Дата обращения: 10.04.2016
10. 50 концессионных соглашений в сфере ЖКХ реализуются в Ростовской области. - Режим доступа: https://rostov.press/5019-50-koncessionnyh-soglasheniy-v-sfere-zhkh-realizuetsya-v-rostovskoy-oblasti.html Дата обращения: 10.04.2016
11. Мэрия Ростова-на-Дону не добилась сноса одного из объектов ГК «Донской причал» Режим доступа: http://www.dk.ru/news/meriya-rostova-na-donu-ne-dobilas-snosa-odnogo-iz-ob-ektov-ooo-donskoy-prichal-236911740Дата обращения: 10.04.2016
12. Шамбир В. Государственно-частное партнерство как форма инвестирования приоритетных муниципальных проектов//Муниципальная экономика.-2010.- № 4.- С. 86-96.
13. Переход к устойчивому развитию: глобальный, региональный и локальный уровни. Зарубежный опыт и проблемы России. - М.: КМК, 2002. 444 с.
14. Гончарова О.Ю. Публичное управление развитием малого предпринимательства: концепция, механизм, оценка результативности. Монография. - Ростов-на-Дону: Изд-во Альтаир, 2016.-304 с.
References
1. Komyagin D. State coffers: value, the genesis of the concept and classification of its constituent elements // Kazan Economic Bulletin. 2014.№ 3(11).Pp. 5-10.
2. On state registration of property rights of municipalities to real estate and land plots on the basis of 2015. Information about the meeting of the Rostov Region Government 18.05.2016[access mode : http : //www.donland .ru/Donland/Page s/View.aspx?pageid=124053&mid= 12 8713&itemId=126799;date treatment: 15.09.2016]
3. Report of the Minister of Agriculture and Food K. Rachalovsky "On the local governments for the implementation of municipal land control" .[access mode: http://www.donland.ru/doklad/O-rabote-organov-mestnogo-samoupravleniya-po-osushhestvleniyu-municipalnogo-zemelnogo kontrolyapageid = 125270 & mid = 130 587 = 290 ; date treatment: 09/15/2016]
4. Guzov Yu.,Zozulya N. Municipal coffers - a new source of resource base of municipalities // Self-governing. 2013.№ 2. Pp 26-29.
5. Perina E. Improving the legal regulation of inter-budgetary relations between the state and municipalities in the Russian Federation // Actual problems of the humanities and natural sciences.2012. № 5. Pp 209-213.
6. Information on the results of monitoring the execution of local budgets and inter-budgetary relations in the Russian Federation at the regional and municipal levels for 2015. [access mode: http: //minfin.ru/common/upload/library/2016/07/main/Rezultaty_provedeniya_monitori nga_mestnykh_budzhetov_za_2015_god.pdf ; date treatment: 09/15/2016]
7. Utkin E., Denisov A. State and municipal management - M.: publishing house "EKMOS", 2001. - 304 p.
8. Mulagaeva Z. Methods for effective management of municipal property under the new legislation // Property Relations of the Russian Federation.-2005. №9. Pp. 30-37.
9. Information and analytical materials on the results of sociological surveys and monitoring of administrative barriers to the development of small and medium-sized businesses in the Rostov region. Rostov-on-Don, 2013 [access mode:http://www.donland.ru/Default.aspx?pageid=126364 ; date treatment: 10/04/2016]
10. 50 concession agreements in the sphere of housing and communal services are implemented in the Rostov region. - [access mode:https://rostov.press/5019-50-koncessionnyh-soglasheniy-v-sfere-zhkh-realizuetsya-v-rostovskoy-oblasti.html; date treatment: 10/04/2016]
11. Municipality of Rostov-on-Don has not achieved the demolition of one of the objects of GK "Don pier" [access mode: http://www.dk.ru/news/meriya-rostova-na-donu-ne-dobilas-snosa-odnogo- iz-ob-ektov-ooo-donskoy-prichal-236911740 ; date treatment: 04/10/2016]
12. Shambir B. Public-private partnership as a form of investment priority municipal projects // Municipal economy.2010. № 4. Pp 86-96.
13. The transition to sustainable development: global, regional and
local levels. Foreign experience and the Russian problems. - M.: KMK, 2002. 444 p.
14. Goncharova O. Public management of the development of small business: the concept, mechanism, performance evaluation. Monograph. - Rostov-on-Don: Publishing House of the Altair, 2016.-304 p.
