CC BY
39
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Совершенствование процедуры лицензирования предприятий и организаций железнодорожного транспорта
Беккалиев
Дмитрий Хажимратович
Кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры конституционного и административного права Балаковского филиала РАНХиГС
Dmitri K. Bekkaliev
Candidate of Juridical Sciences, Senior Lecturer at the Department of Constitutional and Administrative Law of the Balakovo branch of the RANEPA
e-mail: [email protected]
УДК 342.95
Improvement of the licensing of the enterprises and organizations of the railway transport
Объектом исследования является один из видов правовых форм управления - лицензирование. Дается теоретическое толкование понятия «лицензия» с учетом мнений разных авторов. Анализируются основные нормативные акты, которые регламентируют лицензионные отношения. Раскрываются основные направления, входящие в состав лицензируемой деятельности. Рассматриваются основные нарушения законодательства о лицензировании, а также размер государственной пошлины за получение лицензии, вопросы расходов на предлицензионную подготовку предприятия и размеры штрафных санкций. Сделан вывод и установлена необходимость совершенствования процедуры лицензирования предприятий и организаций железнодорожного транспорта.
Ключевые слова: лицензия, лицензирование, лицензионные отношения, лицензируемая деятельность.
The object of the research is licensing as one of the legal forms of management. The author of the paper provides different interpretations of the notion "license" presented by the different authors, analyzes the main standard acts regulating licensing, reveals the main trends of the licensing, explains the main law violations connected with licensing, describes the duty that state imposes on licensing, discusses issues of costs of licensing and the penalties for violations of law. The author also makes the conclusion about the necessity of the improvement of licensing procedure of the enterprises and organizations of the railway transport.
Keywords: License agreement, licensing, licensing relations, licensed activity.
Одним их основных элементов административно-правового регулирования деятельности предприятий и организаций железнодорожного транспорта является лицензирование.
По мнению Э.Г. Липатова, лицензия - это специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении муниципальных требований и условий, выданное лицензирующим
органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю [1].
К.И. Костылева рассматривает лицензирование как мероприятия, связанные с выдачей специализированным государственным органом специальных разрешений (лицензий), контролем исполнения лицензионных требований и условий, ведением необходимых реестров, предоставлением заинтересованным лицам запрашиваемых сведений, а также приостановлением и лишением лицензий в установленных законом случаях [2].
В свою очередь, А.П. Алехин и Ю.М. Козлов справедливо рассматривают лицензирование как один из видов правовых форм управления, поскольку лицензирование оформляется и осуществляется на основе правового акта (лицензии), в связи с принятием которого возникают административно-правовые отношения между лицензиатом и органом исполнительной власти [3]. Признавая данное определение наиболее удачным, подчеркнем, что оно идеально применимо к исследуемой сфере, поскольку достаточно полно отражает взаимоотношения между субъектами и объектами управления железнодорожным транспортом, являющиеся одним из основных условий допуска транспортных предприятий к деятельности по перевозке пассажиров и грузов.
Основным нормативным актом, который регламентирует лицензионные отношения, является Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» [4]. Этот нормативный акт по сравнению с его предыдущей редакцией [5] содержит ряд новаций, которые позволили поднять указанный административно-правовой институт на более качественный уровень. Так, законодателем впервые закреплены цели и задачи лицензирования (ст. 2); введены такие понятия, как «место осуществления отдельного вида деятельности, подлежащего лицензированию» или иначе «место осуществления лицензируемого вида деятельности» (ст. 3); наделение Правительства РФ правом утверждения типовой формы лицензии (ст. 5); неограниченный срок действия лицензии (ст. 9) и т.д.
На основании общей трансформации института лицензирования принято Постановление Правительства РФ от 21 марта 2012 г. № 221. «О лицензировании отдельных видов деятельности на железнодорожном транспорте» [6], которое призвано регулировать эту процедуру в соответствие с ФЗ № 99. Этим нормативным актом утверждены Положение о лицензировании деятельности по перевозкам железнодорожным транспортом пассажиров; Положение о лицензировании деятельности по перевозкам железнодорожным транспортом опасных грузов; Положение о лицензировании погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте. Как видим, по сравнению с ранее действовавшим Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 марта 2006 г. № 134 [7] отменено лицензирование перевозок грузов и грузобагажа, а также лицензирование транспортировки грузов (перемещения грузов без заключения договора перевозки) по железнодорожным путям общего пользования, за исключением уборки прибывших грузов с железнодорожных выставочных путей, возврата их на железнодорожные выставочные пути. Подобный шаг можно рассматривать в качестве упрощения процедуры допуска коммерческих субъектов в сферу предпринимательской деятельности на этом транспорте.
В Положении о лицензировании деятельности по перевозкам железнодорожным транспортом пассажиров 2012 г. впервые конкретизированы виды транспортных услуг, подлежащих лицензированию и определен их перечень:
а) перевозки в пригородном сообщении;
б) перевозки в дальнем следовании пассажирскими поездами;
в) перевозки в дальнем следовании скорыми поездами;
г) перевозки в дальнем следовании скоростными поездами.
В этом нормативном акте содержится существенное уточнение, связанное с подтверждением наличия у лицензиата транспортных средств: в п. 5 Положения отражено, что соискатель обязан предоставить в лицензирующий орган документы (их копии), подтверждающие наличие на праве собственности или ином законном основании железнодорожного подвижного состава, соответствующего установленным требованиям, предназначенного для перевозок пассажиров в зависимости от вида работ (услуг).
При этом договор аренды транспортного средства с экипажем представляется с приложением списка номеров железнодорожного подвижного состава, предназначенного для перевозки пассажиров, и указанием данных о составе закрепленного за транспортным средством экипажа и его квалификации.
Далее отметим, что лицензирование перевозки железнодорожным транспортом опасных грузов, указанных в Постановлении Правительства РФ, также введено впервые, ранее этот вид деятельности не подлежал лицензированию, поскольку для претендента достаточно было иметь иные лицензии (разрешения) на операции
с веществами (материалами), представляющими опасность для окружающих. Подобное нововведение обусловлено повышенным вниманием органов государственной власти к проблеме безопасности их транспортировки. Помимо наличия в собственности или ином законном владении предусмотренных для этих целей транспортных средств в Положении 2012 г. обозначены два основных требования, предъявляемые к соискателю лицензии (лицензиату): соблюдение федеральных законов «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» и «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» в части требований к перевозчику, в том числе, технических условий размещения и крепления грузов в вагонах и контейнерах, правил перевозок опасных грузов железнодорожным транспортом, а также наличие в структуре соискателя лицензии (лицензиата) специализированного подразделения по ликвидации чрезвычайных ситуаций или наличие соответствующего договора со сторонними специализированными организациями и работниками, ответственными за организацию перевозок опасных грузов, обеспечение безопасности движения и эксплуатации железнодорожного подвижного состава (п. 4).
Аналогичные требования закреплены в Положении о лицензировании погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 21 марта 2012 г. N° 221. Вместе с этим, этот нормативный акт, равно как и его предшественник - Положение о лицензировании погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 15 марта 2006 г. № 134, не решили основную практическую проблему, с которой сталкиваются как соискатели лицензии, так и юридические лица, уже ей обладающие. Ее суть заключается в четком установлении того, какая же деятельность в данном случае подлежит лицензированию: основная или дополнительная. Также до настоящего времени неясны основания наступления административной ответственности за отсутствие лицензии на этот вид деятельности в некоторых случаях.
Так, ныне действующее Положение устанавливает порядок лицензирования погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте, осуществляемой юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. В состав лицензируемой деятельности входят погрузочно-разгрузочные операции с опасными грузами, осуществляемые на объектах инфраструктуры железнодорожного транспорта (пп. 1,3). Подобная норма в несколько видоизмененном виде существовала и ранее. Ее буквальное толкование свидетельствует о том, что лицензированию должны подлежать любые операции (разовые, периодические, плановые и т.д.), связанные с опасными грузами. В качестве подтверждения этому приведем следующее судебное решение. Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу открытого акционерного общества энергетики и электрификации «Сахалинэнерго» на решение от 21.02.2012 по делу № А59-212/08-С13 Арбитражного суда Сахалинской области, по заявлению Сахалинского транспортного прокурора к открытому акционерному обществу энергетики и электрификации «Сахалинэнерго» о привлечении к административной ответственности [8].
Сахалинский транспортный прокурор обратился в Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением о привлечении открытого акционерного общества энергетики и электрификации «Сахалинэнерго» к административной ответственности за совершение административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ.
Решением суда от 21.02.2012 г. заявленные требования удовлетворены: общество привлечено к административной ответственности в виде штрафа в размере 40000 руб. Признавая общество виновным в совершении вменяемого правонарушения и назначая ему наказание, арбитражный суд правомерно исходил из следующего. Частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (лицензия) обязательно (обязательна). В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29.10.1992 № 833 «О повышении безопасности движения на железнодорожном транспорте Российской Федерации» и Правилами безопасности и порядка ликвидации аварийных ситуаций с опасными грузами при перевозке их по железным дорогам, утвержденными МПС РФ 25.11.1996 № ЦМ-407, МЧС РФ 31.10.1996 N 9/733/3-2, ФГПН РФ 28.10.1996 N 03-35/287 керосин и мазут отнесены к опасным грузам 3 класса.
Как было установлено в ходе проверки, ответчик осуществляет погрузочно-разгрузочную деятельность на железнодорожном транспорте с керосином и мазутом. Лицензии на данный вид деятельности общество не имеет. Является необоснованной ссылка заявителя жалобы на то, что у него имеются другие лицензии
на эксплуатацию взрывоопасных объектов, хранение нефти, газа и продуктов их переработки, поэтому он в дополнительной лицензии на погрузочно-разгрузочную деятельность не нуждается.
Имеющиеся у общества лицензии не охватывают собой погрузочно-разгрузочную деятельность применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте, так как указанные лицензии разрешают проведение работ на объектах, не имеющих отношение к железнодорожным путям, являющимся источником повышенной опасности.
Довод заявителя кассационной жалобы о том, что погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте направлена на обеспечение производственного процесса общества, не является основной, направленной на получение прибыли, и поэтому в его действиях отсутствует состав правонарушения, предусмотренного вышеназванной нормой права, признается необоснованным, поскольку конечной целью указанной деятельности являются производство готового продукта и его реализация, то есть получение прибыли.
Поскольку у общества отсутствует лицензия на осуществление погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте, суд обоснованно привлек его к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ. Подобные аспекты закреплены и в иных судебных решениях [9].
Отметим, что в отдельных случаях деятельность, связанная с перемещением опасных грузов, является составной частью иной производственной сферы. Так, в Положении о лицензировании эксплуатации химически опасных производственных объектов [10] под химически опасными производственными объектами понимаются опасные производственные объекты, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются токсичные вещества, высокотоксичные вещества и другие вещества, представляющие опасность для окружающей среды. Из этого следует, что транспортировка опасных веществ может входить в технологический цикл изготовления той или иной продукции. Но нельзя забывать, что авторы Положения о лицензировании погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте 2012 г. целенаправленно определили эту сферу лицензирования в качестве самостоятельной, исходя из необходимости упорядочения общественных отношений в этой сфере и максимального обеспечения безопасности железнодорожных перевозок.
Происходящая сегодня либерализация лицензионных процессов, отмечает Г. Сергиенко, основана на необходимости всестороннего развития экономических отношений. Наблюдающееся в новом Законе о лицензировании уменьшение количества видов деятельности, подлежащих лицензированию, а также снижение требований к соискателям специальных разрешений способствует развитию добросовестного бизнеса. Однако, размер государственной пошлины за получение лицензии, а также расходы на предлицензионную подготовку предприятия к работам в области погрузки и разгрузки опасных грузов довольно высоки. Штрафные санкции, введенные государством за нарушения законодательства о лицензировании, также значительны. Эти обстоятельства побуждают предпринимателей действовать в обход и предпринимать различные меры, направленные на избежание участия в лицензионных отношениях[ 11]. Соглашаясь с данным мнением, отметим, что неправильное понимание состава лицензируемой погрузочно-разгрузочной деятельности на железнодорожном транспорте создает предпосылки к появлению порочной практики применения правовых норм и способствует снижению уровня безопасности, а также уходу от административной ответственности.
Таким образом, установлена необходимость совершенствования процедуры лицензирования предприятий и организаций железнодорожного транспорта. В целях исчерпывающего определения видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, устранения двусмысленности толкования правовых норм, создания объективных препятствий для уклонения недобросовестных коммерческих субъектов от административной ответственности, на наш взгляд, целесообразно произвести корректировку п. 3 Положения о лицензировании погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 21 марта 2012 г. № 221 «О лицензировании отдельных видов деятельности на железнодорожном транспорте». Предлагаем изложить его в следующей редакции: «Согласно настоящему Положению в состав лицензируемой деятельности на объектах инфраструктуры железнодорожного транспорта входят любые погрузочно-разгрузочные операции с опасными грузами, осуществляемые юридическими лицами как на постоянной, так и не постоянной основе независимо от того, является ли данная деятельность для юридического лица основной либо не основной».
Библиографический список
1.Липатов Э.Г. Административное право. Словарь-справочник Саратов: ПАГС им. П.А.Столыпина, 2003. -72 с.
2. Костылева К. И. Административно-правовое регулирование лицензионно-разрешительной деятельности: автореф. дисс.... канд. юрид. наук. М., 2005.
3.Алехин А.П., Кармолицкий А.Н., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1997.
4.Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (утратил силу)// Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2001. - № 33 (Часть I). - Ст. 3430.
5.Федеральный закон от 4 мая 2001 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»// Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2012. - № 14. - Ст. 1629.
6.Постановление Правительства Российской Федерации от 15 марта 2006 г. № 134 «О лицензировании отдельных видов деятельности на железнодорожном транспорте» (утратило силу)//Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2006. - № 12. - Ст. 1305.
7.Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 20 июня 2012 г. № Ф03-А59/08-2/2001//Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
8.Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 9 июня 2008 г. № Ф08-3121/2008//Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
9.Постановление Правительства РФ от 14 июля 2006 г. № 429 «О лицензировании эксплуатации химически опасных производственных объектов»//Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2006. - № 30. - Ст. 3394.
10. Сергиенко Г. Новые лицензионные правоотношения: что изменилось, а что нет ? [Электронный ресурс]// http://www.pravovik.ru/kartgotrab.asp?id=42148.
