CC BY
1373
УДК 340.12
WELFARE STATE AND ITS FUNCTION IN CONDITIONS OF
CONTEMPORARY RUSSIA
Kruchinin Vladimir, Ph.D. in law, Associate Professor, scientist editor, «Journal of scientific and research publications», Head of the Public and Private Law Department, Branch of the Russian State Social University in the Voronezh city, a437924@yandex.ru
The article is dedicated to the research of multifactorial problems of the welfare state. The author has reviewed different definitions of a welfare state, its functions, welfare state concepts, history of formation of different approaches to the problems of the welfare state. The problems of the welfare state are being investigated on the international experience basis applied to the conditions of contemporary Russia. The author makes proposals how to create the conditions for formation of a genuine welfare Russian state. Solutions in the field of social law and legislative processes are proposed
Keywords: social state, welfare state, social law
СОЦИАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВО И ЕГО ФУНКЦИИ В УСЛОВИЯХ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Кручинин Владимир Николаевич, кандидат юридических наук, доцент, научный редактор журнала «Научно-исследовательские публикации», заведующий кафедрой публичного и частного права филиала Российского государственного социального университета в г. Воронеже, a437924@yandex.ru
Статья посвящена многофакторному исследованию проблематики социального государства. Автор сделал обзор различных определений социального государства, его функций, концепций социального государства и историю формирования различных подходов к проблематике социального государства. Проблематика социального государства исследуется на основе международного опыта и применительно к условиям современной России. Автор делает предложения по созданию условий для формирования в России подлинного социального государства. Сделаны предложения в сфере социального законодательства и законотворчества.
Ключевые слова: социальное государство, государство благоденствия, социальное право.
После распада СССР Россия начала свой путь становления, как новое государство, с новой экономикой, новыми принципами общественного устройства, новой конституцией. В то время, противопоставляя себя СССР, новое государство попыталось декларировать себя как государство, не уступающие ведущим западным державам, а там, где существовал разрыв, политические деятели попытались спешно его сократить, что вылилось, в том числе и в драматичные эпизоды либерализации цен и шоковой экономики. Тем не менее, если устойчивая рыночная экономика в стране к настоящему времени уже построена, остаются вопросы, которые будучи задекларированными, все же требуют проработки и решения на политическом уровне.
Так, Россия, провозгласившая себя социальным государством, официально зафиксировала это в ст.7 Конституции: «Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека[1]. Перечислим социальные права, гарантируемые гражданам России и прописанные в соответствующих статьях Основного закона страны:
- на труд и его оплату (п. 1-4 ст. 37);
- на отдых (п. 5 ст. 37);
- на защиту материнства, детства и семьи (ст. 38);
- на социальное обеспечение (ст. 39);
- на жилище (ст. 40);
- на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41);
- на экологическую безопасность (ст.42);
- на образование (ст. 43);
- на участи и доступ к культурной жизни (ст. 44).
Однако заявление о социальном государстве само по себе не превращает нашу страну в таковое автоматически. Более верным было бы обозначить Российскую Федерацию как страну, находящуюся только на переходном этапе становления ее как социального государства, а приведенное выше положение Конституции расценивать только как программную установку, декларацию о намерениях и не более того.
О том, что провозглашение России социальным государством является преждевременным, говорит и тот факт, что до сих пор окончательно не определена доктрина устройства социальной сферы России. Имеющиеся наработки, например, по концепции социального государства [2, с.14-21; 3, с. 63-93], социальной доктрине Российской Федерации [4], концепции совершенствования системы социального страхования в Российской Федерации [5, с. 12-20] и качеству жизни [6] носят пока «поисковый характер» и еще не являются приоритетными в структурах исполнительной и законодательной власти.
На протяжении последних 15-ти лет появилось достаточно много специальных работ, в которых анализируются те или иные аспекты социального государства. Проблеме экономических условий формирования социального государства посвящен сборник статей «Актуальные вопросы усиления социальной направленности экономики России (вопросы теории и практики)»[7]. Правовые ас-
пекты социального государства рассматриваются в сборнике докладов «Конституционное правосудие и социальное государство» [8], а также в статье М. Лепихова «Социальное государство и правовое регулирование соцзащиты населения» [9, с. 12-20]. Следует назвать также три монографии, в которых дан комплексный анализ социального государства: работа В.П. Милецкого «Социальное государство: эволюция идей, сущность и перспективы становления в современной России» [10] , монография С.В. Калашников «Функциональная теория социального государства» [11] и работа H.A. Волгина, H.H. Гриценко и Ф.И. Шаркова «Социальное государство» [12].
Таким образом, проблема социального государства и его функций не может считаться исследованной в полном объеме и проблемы реализации социальной функции современного Российского государства, в настоящее время представляют большой теоретический и практический интерес.
Идеи и понятия «социальной политики», «социального партнерства», «социальной гармонии», «социальной солидарности» начинают формироваться еще во второй половине XIX в., а в первой половине XX в. они уже находят закрепление в конституциях многих государств.
Как отмечает С.С. Алексеев, «объективные предпосылки идеи социального государства те же, что и основания «второго поколения» прав человека, - гигантский научно-технический прогресс, переход общества от традиционных к либеральным цивилизациям, потребовавшие гуманистического содержания либерализма, обеспечения достойного уровня жизни людей, выработки форм социальной, в том числе, государственной деятельности, направленной на «общественное служение» [13].
Появление идей и концепций «социализации» государства и права, «социально ориентированной» политики и экономики было связано с бурным развитием рыночной экономики; с владением значительными богатствами небольшой социально-политической группы - буржуазии; с формированием и консолидацией новой социально-политической силы - пролетариата; с обострением социальной напряженности между трудом и капиталом; с переходом бедных слоев общества от стихийных бунтов к организованным выступлениям, а также с началом борьбы за социально-экономические права.
Интенсивный процесс накопления и концентрации капитала в руках немногих лиц, сопровождались усилением эксплуатации работников наемного труда, социальным расслоением общества, обострением классовых противоречий, что грозило социальным взрывом и представляло реальную опасность политическим устоям государства.
Свобода рыночных отношений породила острые противоречия в обществе, на которые государственная власть не могла не реагировать. В этих условиях необходимо было решать острые социально-экономические проблемы путем вмешательства в экономическую и социальную жизнь общества. Стремление государства к преодолению (или, по крайней мере, к смягчению) жестких противоречий между различными (прежде всего в экономическом отношении) слоями общества получило название «концепция «социального государства» [14, с. 72].
Понятие «социальное государство» было введено в научный оборот в середине XIX в. немецким ученым Лоренцом фон Штейном. Определяя свое понимание сути социального государства, Л. Штейн выработал критерии социального государства. Во-первых, -
оно «обязано поддерживать абсолютное равенство в правах для всех различных общественных классов, для отдельной самоопределяющейся личности благодаря своей власти», а во-вторых, - оно «обязано способствовать экономическому и общественному прогрессу всех своих граждан, ибо, в конечном счете, развитие одного выступает условием развития другого, и именно в этом смысле говорится о социальном государстве» [10, с. 82].
Исторически сложилось так, что конкретные практические меры по социальному реформированию, по реализации идей социальной справедливости начались на основе либеральных идей. Их целью было создание нового типа социально связанного в своей деятельности государства, отказ от позиций государства «ночного сторожа». Такие государства, считал Л. Дюги, должны применять «находящуюся в их распоряжении силу для дела общественной взаимозависимости. Они должны не только воздерживаться; они должны действовать, и эта обязанность переводится в юридическую обязанность обеспечить обучение и гарантировать труд» [15, с.72].
Первая мировая война, порожденные ею массовые нарушения прав человека, обострение социальных противоречий, безработица, нищета способствовали развитию социальных конфликтов, переросших в волну революций. Следствием этого явилось широкое общественное движение за радикальное переустройство социальных отношений во многих странах мира, произошедшие социальные революции в России, конституционные реформы и сопутствующие им социальные преобразования в Германии, Австрии, Франции, Испании и ряде других стран.
Качества основных прав, закрепленных на конституционном уровне, социальные права приобрели в 1917 году. Политическая
Конституция Мексиканских соединенных штатов закрепляла не только широкий перечень личных и политических прав, но и предусматривала достаточное многообразие социальных прав. Наряду с правами в области охраны труда, были декларированы: право на бесплатное образование, предоставляемое государством; право любого лица на охрану здоровья и другие. Однако положительные стороны подобного отношения законодателя к социальным правам натолкнулось на невозможность их реализации в силу отсутствия экономических гарантий, столь необходимых для «реальности» социальных прав [16, с. 59].
Идеи либеральной социальной государственности, которые исходили от принципа всеобщей свободы, впервые получили законодательное закрепление в Конституции Веймарской республики, принятой 11 августа 1919 г., определившей: «Порядок экономической жизни должен соответствовать принципам справедливости и целям обеспечения для всех достойного человека существования» [17, с. 83-113].
На втором этапе развития социального государства происходит попытка проведения социальных реформ, когда в различных странах начала создаваться система социальных гарантий для населения. Так, было введены:
- пенсионное обеспечение в Италии (1919 г.), Канаде (1927 г.), США (1935 г.);
- страхование от несчастных случаев в США и Канаде (1930
г.);
- пособие по болезни во Франции (1930 г.).
После второй мировой войны во многих странах начался период глубоких социальных преобразований, вызванных стремлением людей восстановить справедливость, свободу, равенство, т.е.
ценности права, предоставить всем и каждому широкий круг прав и свобод человека и гарантировать их правовую и социальную защиту через установление механизмов в международном и национальном законодательстве.
Его содержанием стала активная разработка целостной концепции социального государства в Италии, Германии, Великобритании, США. В этих странах был принят целый ряд законов, регулирующих общественные отношения в сфере социальной защиты, социального обеспечения и социальной помощи населению.
Постепенно социальные права стали рассматриваться не как права той части общества, которая либо находится в состоянии нищеты, либо близка к ней, например, наемные рабочие, а всех граждан, так как влияние политических, социальных, демографических и иных факторов на экономику привело к тому, что социально незащищенной оказалась значительная часть населения, составляющая большинство граждан. Следствием этих процессов в политической и правовой доктрине явилось не только появление новых подходов к пониманию сути государства благоденствия (термин «социальное государство» появилось в Англии в 1942 г.), но и ряд новых требований, которые заключались в том, чтобы социальная забота государства распространялась на всех граждан и охватывала все население, а условиями, дающими право на социальную помощь, были не только социальные риски, но и потребность личности во многих услугах. Эти идеи впервые были провозглашены в докладе профессора Оксфордского университета лорда У. Бевериджа [18, с. 194-196]. В силу того, что эти принципы были взяты за основу государственной политики, можно согласиться с мнением Л.И. Спиридонова, что первым государством, предпринявшим попытку построить социальное государство, стала Великобритания
[19, с. 45].
Поскольку концепция «государство благосостояния» трактовалась слишком широко, Н. Фернис и Т. Тилтон попытались выработать типы и критерии государства благосостояния. Первый тип -это «позитивное государство социальной защиты». Основу его составляет идея индивидуализма и забота о корпоративных интересах. Социальная защита в государствах данного типа находится на сравнительно низком уровне и выступает в первую очередь как средство социального контроля.
Вторая разновидность - это «государство социальной безопасности». Оно проводит политику полной занятости, обеспечивающую всем гражданам получение доходов не ниже уровня прожиточного минимума, а также равенство социальных шансов.
Третий тип государства благосостояния - это «социальное государство всеобщего благосостояния», которое основывается на принципах равенства, солидарности, корпоративизма и обеспечивает полную занятость, способствует сглаживанию различий в доходах граждан, сотрудничает с общественными организациями и в первую очередь с профсоюзами [20, с. 10].
Анализ понятий «государство благосостояния» и «социальное государство» показывает, что практически они отражают одно и то же общественное явление, формула «государство благосостояния» прижилась там, где конституционно не закреплены социальные цели и программы государства [21, с.22].
В 50-х-60-х гг. модель «государства благосостояния» многими западными исследователями связывалась с требованием о предоставлении всем членам общества социальных прав, а И. Альбер считает, что эти требования вытекают из процессов, связанных с изменением структуры общества, развитием средств
массовой информации, которые интенсифицируют требования населения в отношении материального обеспечения и равенства [22, с. 105].
В дальнейшем понятие «социальное государство» («sozialer Rechtsstaat») легально впервые было закреплено в Конституции Германии в 1949 г. в ст. 20: «Федеративная Республика Германия является демократическим и социальным федеративным государством» [23, с.63-65].
Таким образом, ко второй половине XX в. идеи и принципы «социального государства» были закреплены в конституциях многих государств, социальные права человека были не только провозглашены, но и был определен порядок и механизм их реализации в национальном законодательстве различных государств.
Проблему социального государства разные научные школы, политические структуры трактуют по-разному, исходя из своих теоретических посылок об устройстве общественного организма, а политические партии, соответственно из своих политических пристрастий, интересов и амбиций.
Но если говорить о природе самого явления, то выполнение собственно социальных функций имманентно присуще всякому государству, как основному регулятору общественных отношений, главному инструменту координации общественных процесса, объединяющих сообщество людей в определенную целостность.
Поэтому социальный блок в функционировании государства в виде соответствующего законодательства, специализированных органов власти, занимающихся решением социальных вопросов, имелся у государственных образований с момента их возникновения и постоянно усложнялся и совершенствовался на всех этапах развития общества и государства.
Как уже говорилось выше, свои функции государство выполняет в правовой форме, через правовое регулирование, посредством издания и применения законов и иных нормативно-правовых актов. В связи с этим считаем необходимым обобщить предложения по совершенствованию правовой базы, необходимой для реализации социальной функции государства.
Во-первых, ратифицировать основные международные акты в области защиты и обеспечения экономических, социальных и культурных прав: Конвенции МОТ № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» [24, с. 270-273], Европейскую социальную хартию [25, с. 346], Европейскую конвенцию о социальном обеспечении [26, с. 682] и другие.
Во-вторых, принять Федеральные законы «Об основах социальной политики в Российской Федерации», «О социальных стандартах», «О социальном партнерстве»; разработать и принять закон, создающий условия для эффективной деятельности негосударственных субъектов социальной помощи, привлечения к реализации социальной функции бизнеса, общественных образований, граждан.
В-третьих, согласиться с предложением Т.Д. Зражевской принять федеральный закон о правовом (социально-правовом и экономико-правовом) эксперименте, закрепляющем правовые и организационные основы его проведения [27]. Исследователь справедливо напоминает, что такая практика характерна для Северной Америки, федеративное устройство которой позволяет этой стране иметь в качестве базы реализации законотворческих функций 50 экспериментальных площадок для выявления и оценки целесообразности и действенности законов. В отличие от вышеуказанного курса США на обязательное проведение законодательного экспе-
римента, аналогичные работы и исследования в России требуют инициативы и самостоятельности.
Под экономико-правовым экспериментом понимается локализованная территориально и во времени возможность применения специфических процедур законотворчества (нормотворчества) на уровне субъекта Федерации, предоставляемая ему высшими органами государственной власти с целью поиска эффективных форм правового регулирования хозяйствования субъекта, повышения экономической устойчивости, увеличения социальной защищенности и качества (уровня) жизни его населения. Экономико-правовой эксперимент нацелен на создание эффективного законодательства и механизмов его использования, пригодных для распространения в качестве модели в масштабах Российской Федерации [27, с. 48]. Обязательное проведение экономико-правовых экспериментов, несомненно, позволило бы избежать серьезных ошибок, которые были допущены в ходе подготовки и первого этапа реализации Федерального закона № 122-ФЗ.
В-четвертых, для оказания действенной адресной помощи нуждающимся создать механизм их выявления, позволяющий классифицировать население по степени нуждаемости и видам помощи.
В-пятых, все нормативные правовые акты, на основании которых государство реализует социальную функцию, целесообразно сгруппировать в четыре группы:
1) социально-трудовое законодательство;
2) социально-культурное законодательство;
3) законодательство о социальном обеспечении;
4) законодательство о социальном обслуживании.
Таким образом, создается совокупность (система), которую можно назвать социальным законодательством. В связи с этим мно-
гие ученые говорят о необходимости формирования самостоятельной отрасли права - «Социального права» [21, с.25; 29, с.59; 30, с. 144; 31, с. 22; 32, с. 67-74] А Т.К. Миронова даже говорит о том, что в новой системе социального права должны формироваться две относительно самостоятельных подсистемы с признаками подотрасли права - социальное страхование и социальное обеспечение. «Нормы социального права, - заключает свою статью Т.К. Миронова, -составляют обособленную, относительно самостоятельную подсистему в совокупности норм, регулирующих отношения в сфере социальной защиты и объединяемых под условным названием «право социальной защиты» [32, с.74]. Осознавая в целом необходимость рассмотрения вопроса о становлении отрасли социального права, считаем вместе с тем, что эта проблема и сейчас требует самого тщательного изучения. Ведь при ее решении на первое место выходит другая не менее сложная проблема - проблема систематизации и кодификации законодательства, которое охватывает нормы, регулирующие многогранные отношения в сфере социальной защиты. Практическое же решение вопроса создания новой системы социального права могло бы, на наш взгляд, по примеру ФРГ, включать в себя создание Социального кодекса, основной задачей которого должно стать объединение в одном фундаментальном законодательном акте действующего социального законодательства.
Думается, у нашей страны на современном этапе ее развития есть все реальные возможности правового и экономического обеспечения социальной функции. Для успешной реализации социальной функции и построения реального социального государства в настоящее время необходима, прежде всего, политическая воля руководства страны.
Литература
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ и от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Российская газета. - 2009. - № 7 - от 21 января.
2. Концепция социального государства Российской Федерации: Сборник / Под общ. ред. H.H. Гриценко. - М.: АТиСО, 2004. -264 с.
3. Львов Д.С. Социальная доктрина России. // Уровень жизни населения регионов России. - 2005. - № 8-9. - С. 14-21;
4. Римашевская Н.М. О социальной доктрине России // Уровень жизни населения регионов России. - 2005. - № 8-9. - С. 63-93.
5. Роик В.Д. Концепция совершенствования системы социального страхования в Российской Федерации (проект) // Аналитический вестник Аналитического управления Аппарата Совета Федерации. - 2005. - № 13 (265).
6. Бобков В.Н. Качество жизни: сущность, содержание, измерение // Уровень жизни населения регионов России. - 2005. - №
1.-С. 12-20.
7. Актуальные проблемы усиления социальной направленности экономики России (вопросы теории и практики). - М., 1999. -268с.
8. Конституционное правосудие и социальное государство: Сборник докладов. - М., 2003. - 196с.
9. Лепихов М. Социальное государство и правовое регулирование соцзащиты населения // Право и жизнь. - 2001. - № 31. -С. 12-20.
10. Милецкий. В.П. Социальное государство: эволюция
идей, сущность и перспективы становления в современной России. -СПб., 1997.- 168 с.;
11. Калашников С.В. Функциональная теория социального государства. - М., 2002. - 198 с.;
12. Волгин H.A., Гриценко H.H., Шарков Ф.И. Социальное государство. - М., 2003. - 186 с.
13. Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия. Опыт комплексного исследования. - М., 1999. - С. 683.
14. Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. - М., 1996. - С. 72.
15. Дюги JI. Социальное право, индивидуальное право, преобразование общества. - М., 1909. - С. 72.
16. Иностранное конституционное право / Под ред. В.В. Маклакова. - М.:Юристъ, 1996. - С. 59.
17. Конституции буржуазных стран. T. I. - М., 1935. - С. 83-
113.
18. Каленский В.Г. Социальное законодательство Англии. -М., 1998.-С. 194-196.
19. Спиридонов Л.И. Теория государства и права. Курс лекций.-СПб., 1995.-С. 45.
20. Торлопов В.А. Социальное государство в России: идеалы, реалии, перспективы. - СПб., 1999. - С. 10.
21. Ледях И.А. Социальное государство и права человека: из опыта зарубежных стран / Социальное государство и права человека.-М., 1989.-С. 22.
22. Ледях И.А. Права граждан: буржуазные теории и практика ФРГ. - М., 1987. - С. 105.
23. Государственное право Германии / Пер. с нем: В 2 Т. Т . 1.-М., 1994.-С. 63-65.
24. Конвенции МОТ «О минимальных нормах социального обеспечения» № 102 // Международная защита прав и свобод человека. Сборник документов.- М.: Юридическая литература, 1990. С. 270 - 273.
25. Европейская социальная хартия. Принята 3 мая 1996 г. № 163 // Международные акты о правах человека. Сборник документов. 2-е изд. - М., 2002. - С. 346.
26. Декларация социального прогресса и развития. Международные акты о правах человека // Действующее международное право. Т. 3. - М.: Московский независимый институт международного права, 1997. - С. 682.
27. Зражевская Т.Д. Реализация конституционного законодательства. Проблемы теории и практики / Автореф. дис. ... доктора юридич. наук. - Саратов, 2000. - С. 48.
28. Бобылев А.И. Социальные права человека и гражданина и способы их защиты // Актуальные проблемы теории права и государства и экологического права. Вып.1. - М., 2000. - С. 64.
28. Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России: Учебник. - М., 2001. - С. 59;
30. Кобец Н.Г. Социальное право: понятие, предмет, функции, система и принципы // Правовые вопросы российской государственности: Сборник научных трудов / Под общ. ред. Г.В. Мальцева, В.А. Зайцева. - М., 2002. - С. 144;
31. Бобылев А.И. Теория и практика формирования правового и социального государства // Право и политика. - 2003. — № 3. — С. 22;
32. Миронова Т.К. Перспективы становления отрасли социального права // Журнал российского права. - 2003. - № 10. - С. 67-74.
