CC BY
20
О.Н. Рачёнкова
Рачёнкова Оксана Николаевна — адъюнкт кафедры теории и истории государства и права
Нижегородская академия МВД России
Согласование юридических актов в аспекте правовых ограничений
Правовое ограничение — весьма многоаспектное явление правовой материи. Чтобы убедиться в этом, достаточно посмотреть на палитру вынесенных к обсуждению на настоящей конференции вопросов. Правовые ограничения имманентно присущи правовой реальности. И с этим тезисом трудно поспорить. Удачно об этом сказал известный немецкий философ права И. Кант: «Право есть ограничение свободы каждого условием ее согласия со свободой каждого другого, насколько это возможно по всеобщему закону»1.
В широком понимании правовых ограничений само нормативное предписание (какого рода бы оно ни было) уже является правовым ограничением. Ведь оно оказывает внешнее информационно-целенаправленное воздействие, предполагающее сознательное изменение поведения субъекта в юридической сфере2. Соответственно нормативно закрепленная необходимость согласования того или иного юридического акта уже сама по себе выступает правовым ограничением (в первую очередь для адресата согласования)3, сдерживающим реализацию права на совершение юридического акта, в отношении которого необходимо согласование. Обязательность согласования того или иного юридического акта является одной из составляющих правовой границы, в пределах которой должен действовать субъект, совершая юридический акт.
Механизм согласования предполагает не просто формирование взаимоприемлемого решения относительно условий совершения юридического акта. Цель его функционирования в правовой материи намного глобальнее. Заключается она в обеспечении прав и законных интересов лиц, не только являющихся непосредственными участниками данной деятельности, но и не являющихся таковыми, но на правовое, а в отдельных случаях и только фактическое состояние, которых может оказать влияние согласуемый юридический акт. Соответственно согласование юридических актов, будучи правовым ограничением для лица, намеревающегося совершить юридический акт, в то же время выступает «правовым фильтром», препятствующим правореализации автора согласуемого юридического акта в ущерб правам и законным интересам иных лиц, их групп, государства и общества в целом. «Приложение» воли адресата согласования к совершению согласованного юридического акта выступает своего рода правовой гарантией законности совершаемого инициатором согласования юридического акта. Таким образом, согласование юридических актов есть позитивное правовое ограничение, которое «оберегает» права и законные интересы всех субъектов, в том числе не имеющих прямого отношения к юридическому акту, подлежащему согласованию.
Между тем практическая реализация согласования юридических актов не лишена недостатков. Общеизвестно, что именно законодательное регулирование закладывает основы любой юридической деятельности. От степени его качества и гармоничности в прямой зависимости находится полнота реализации его норм, а следовательно, и степень обеспечения прав и свобод граждан. Каждый вид согласования юридических актов включен в сферу действия разнообразных нормативных предписаний, имеющих свои дефекты, среди которых можно выделить группы типичных для большинства из них. Одна из таких групп объединяет дефекты технико-юридического оформления нормативных предписаний о согласовании юридических актов, которая, в свою очередь, включает терминологическую неопределенность, недостаточное либо излишнее регламентирование вопросов установления (нормативного закрепления) согласования юридических актов. Подробнее в настоящей статье остановимся на терминологической неопределенности как самостоятельном дефекте технико-юридического оформления нормативных предписаний о согласовании юридических актов.
Прежде всего, речь идет о неоднозначном, непоследовательном употреблении термина «согласование» в срезе правовой материи. В нормативных правовых актах нередко употребление термина «согласование» носит условный характер, он отождествляется с иными категориями, за которыми стоят самостоятельные правовые явления. Это, в свою очередь, порождает подмену согласования юридических актов
1 Цит. по: Андреев Ю.Н. Ограничения в гражданском праве России. СПб., 2011 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 11.09.2017).
2 Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве: монография. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2004. С. 90.
3 Подробнее о согласовании юридических актов см.: Рачёнкова О.Н. Согласование юридических актов как общеправовое понятие // Юрист-правоведъ. 2017. № 1 (80). С. 11—15.
иным технико-юридическим инструментарием (юридическое разрешение, удостоверение, визирование и т. д.). В частности, неоднозначно использование слова «согласие»: в одних случаях речь идет о согласии в рамках согласования, в других же — о согласии в рамках иных технико-юридических инструментариев.
Из изложенного следует, что без обращения к дополнительным условиям затруднительно определить, о согласовании идет речь либо о чем-то ином. При существующем подходе законодателя к изложению нормативных предписаний о согласовании юридических актов они имеют риск быть интерпретированы по усмотрению субъектов правореализации. Это, в свою очередь, может привести к искажению самой сущности исследуемого вида согласования, в том числе в части ухода от деятельности по формированию взаимоприемлемого решения, замене его иным технико-юридическим приемом, грань с которым весьма тонка (например, разрешением). Причем указанные действия могут носить и характер невиновного поведения1.
Анализ текущего законодательства показывает, что законодатель непостоянен в используемой терминологии при формулировании норм о согласовании юридических актов. Обозначенный дефект проявляется как минимум в двух аспектах. Первый выражается в отсутствии единого подхода к формулированию указания на необходимость согласования юридических актов. Имеет место семантическое выражение исследуемого правового феномена в различной терминологии, где в одних случаях законодатель прямо указывает на необходимость согласования юридических актов, используя термин «согласование», в других же случаях — делает это косвенно. В частности, используются следующие формулировки: «осуществляется по общему согласию», «требуется согласие», «допускается по согласию», «не подлежит возмещению без согласия», «соглашение», «согласие сторон», «взаимное согласие», «общее согласие», «обоюдное согласие», «учет мнения», «согласительные процедуры». Приведенные примеры показывают, что не в каждой законодательной формулировке, заключающей термин «согласие», речь идет о согласовании юридических актов. Сделать вывод о необходимости именно согласования юридических актов, а не обращения к иному технико-юридическому приему возможно лишь с помощью толкования норм права.
Следовательно, необходимо понимать, что термин «согласие» в юридическом словоупотреблении распространяется не только на правоотношения, связанные с согласованием, но и с иными правовыми конструкциями (разрешение, одобрение, согласительная процедура и т. д.).
Второй аспект обозначенной терминологической проблемы, являясь логичным продолжением первого, видится нам в подмене родового видовым и (или) отождествлении родового и видового понятий в контексте нормативной регламентации согласования юридических актов. Основу такой неоднородности составляет формальный, а порой невдумчивый и легкомысленный подход к употреблению юридических понятий, содержащих в своей основе необходимость получения согласия конкретного субъекта права. В законодательстве о согласовании юридических актов положительное волеизъявление адресата согласования семантически выражается в различной терминологии — согласие, разрешение на совершение юридического акта, одобрение юридического акта.
Единообразие в регламентации согласования конкретного юридического акта не прослеживается не только в разных источниках нормативных предписаний, относящихся к такому согласованию, но и по тексту одного нормативного правового акта. Показательны в этом плане нормы ГК РФ и отдельных нормативных правовых актов гражданско-правового регулирования, относящиеся к согласованию совершения сделок2.
Обращение к статьям гражданского законодательства, регламентирующего согласование отдельных видов сделок, показывает, что обозначенный в статье 157.1 ГК РФ общий подход к употреблению термина «согласие» в контексте согласования сделки не выдерживается. Он не нашел системного преломления не только в иных законодательных актах гражданско-правового характера, содержащих нормы о согласовании ряда отдельных видов сделок, но и в тексте самого ГК РФ. Так, от адресата согласования то необходимо получить согласие, то предварительное согласование3,
1 О невиновном поведении подробнее см.: Хужин А.М. Невиновное поведение в праве (Общетеоретический аспект): автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Н. Новгород, 2013. 54 с.; Хужин А.М. Невиновное поведение в праве: методология, теория, практика. М., 2012. 336 с.
2 Стоит пояснить, что мы не разделяем позицию, согласно которой согласие на совершение сделки рассматривается как односторонний акт, а следовательно, не отвечает признакам согласования юридических актов и не является таковым. Нормы о согласии на совершение сделки весьма скудны и не дают ответы на многие вопросы, в частности, может ли адресат согласования предложить изменить предмет сделки, дать согласие под условием и т. д. Полагаем, что в силу отсутствия в гражданском законодательстве прямого запрета следует ответить на подобные вопросы утвердительно. Следовательно, указанное согласие есть не что иное, как положительный результат согласования между лицом, желающим совершить сделку, и тем, от кого такое согласие испрашивается.
3 См.: О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства: федеральный закон от 29 апреля 2008 г. № 57-ФЗ (ст. 12 «Порядок принятия Комиссией решения о предварительном согласовании сделки или о согласовании установления контроля при наличии соглашения с заявителем об обеспечении выполнения им определенных обязательств и оформления такого решения уполномоченным органом») // Российская газета. 2008. 7 мая.
то разрешение1, то одобрение2. Между тем системное толкование норм в данном случае позволяет сделать вывод о том, что обозначенные термины используются в значении утвердительного ответа адресата согласования, то есть отражают положительное согласование. Таким образом, в отношениях согласования юридических актов данные термины выступают в качестве синонимов. С точки зрения юридической техники употреблять для обозначения одного и то же правового явления разные слова некорректно. Обозначенная неопределенность в нормативных предписаниях о согласовании юридических актов может порождать трудности в соответствующем правореализационном процессе. Например, в соответствии с частью 1 статьи 123.19 ГК РФ к исключительной компетенции высшего коллегиального органа фонда относится, в частности, одобрение (курсив наш. — О.Р.) совершаемых фондом сделок в случаях, предусмотренных законом. Проводя аналогию с частью 3 статьи 157.1 ГК РФ получается, что коллегиальный орган фонда имеет право на выражение только последующего согласия (курсив наш. — О.Р.). Тогда как институт согласия на совершение сделок предполагает ориентироваться в первую очередь на предварительное согласие, и только в исключительных случаях, законодательно оговоренных, возможно последующее согласие, которое исключит негативные правовые последствия отсутствия согласования. Таким образом, в данном случае, исходя из прямого толкования, предварительное согласие не требуется, хотя по общему смыслу оно должно быть.
Между тем относительно данного дефекта наметилась положительная тенденция. В частности, стоит отметить, что законодатель начинает приводить нормативное регулирование о согласовании сделок в единство. Так, одним из шагов в этом направлении является попытка унификации специальных норм о согласовании крупных сделок и сделок с заинтересованностью. Так, Федеральный закон от 8 февраля 1998 года № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» до 1 января 2017 года оперировал формулировками «одобрение сделки» и «последующее одобрение сделки»3. Таким образом, понятие «одобрение» использовалось в качестве родового понятия «согласие» на совершение указанных сделок вне зависимости от момента его получения, вследствие чего, как отмечается на страницах юридической литературы, не было препятствий для понимания его в качестве как предварительного, так и последующего согласия4. Однако современная редакция указанного закона уже отличается: необходимо «согласие на совершение сделки и последующее одобрение сделки». Таким образом, была предпринята попытка привести нормы специальные о согласовании сделки в соответствие с общими, содержащимися в статье 157.1 ГК РФ. Субъект данной законодательной инициативы обращает внимание, что соответствующие новеллы подготовлены с учетом сложившейся судебной и деловой практики и направлены на предоставление возможности наиболее удобным образом согласовывать крупные сделки и сделки с заинтересованностью. С позиций нашей теории согласования юридических актов положения указанного закона относительно согласия на совершение сделок и в действующей редакции содержат логико-языковой изъян. Во-первых, термин «согласие» используется в смысле понятия «предварительное согласие», указанного в статье 157.1 ГК РФ, то есть согласие по данному закону есть синоним предварительного согласия по ГК РФ, что является неверным, так как сужается объем понятия «согласие». Во-вторых, говоря об одобрении сделки, нет необходимости добавлять слово «последующее», равно как и слово «предварительное» перед согласованием5.
Указанная небрежность в использовании словоформ размывает представление о согласовании и одобрении сделки.
Одновременное использование темпорального и субъектного критериев выступает одной из причин нарушения терминологического единства в нормативном регулировании согласования сделки. Полагаем, что выход из сложившейся практики необходимо искать в обращении к единой «системе отсчета»: за основу взять временной критерий, в то время как субъектный вовсе исключить, так как характеристика субъекта (обычно это физическое лицо либо лицо, наделенное какими-либо властными полномочиями) не является сущностнообразующим признаком согласования юридических актов.
Словесно-логическое изложение норм должно отражать сущность используемого правового инструментария. Соответственно, в продолжение нашей позиции о нетождественности в правовом дискурсе
1 Опекун не вправе без предварительного разрешения органа опеки и попечительства совершать, а попечитель — давать согласие на совершение сделок по отчуждению, в том числе обмену или дарению имущества подопечного, сдаче его внаем (в аренду), в безвозмездное пользование или в залог, сделок, влекущих отказ от принадлежащих подопечному прав, раздел его имущества или выдел из него долей, а также любых других действий, влекущих уменьшение имущества подопечного (п. 2 ст. 37 ГК РФ).
2 Если иное не предусмотрено законом или иным правовым актом, к исключительной компетенции высшего коллегиального органа фонда относятся <...> одобрение совершаемых фондом сделок в случаях, предусмотренных законом (п. 1 ст. 123.19 ГК РФ).
3 Об обществах с ограниченной ответственностью: федеральный закон от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ // Российская газета. 1998. 17 февраля.
4 Бакаева И.В. Согласие на совершение сделки: проблемы и решения // Законы России: опыт, анализ, практика. 2014. № 12. С. 13—17.
5 См., например: Об иностранных инвестициях в Российской Федерации: федеральный закон от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ (ст. 6) // Российская газета. 1999. 14 июля.
согласования и одобрения, стержневой основой которых выступает согласие, предлагаем следующее общее правило, которым необходимо руководствоваться в части нормативного регулирования сделок, на совершение которых в силу закона требуется согласие третьего лица, органа юридического лица или государственного органа либо органа местного самоуправления (далее — согласие третьего лица).
Если речь идет о необходимости согласования юридического акта, целесообразно использовать такие формулировки, как «согласование», «предварительное согласие», так как они содержательно указывают на то, что согласие третьего лица должно предшествовать совершению юридического акта. Когда же речь идет о согласии, выражаемом постфактум, это одобрение, и использовать нужно соответствующие слова и словосочетания «одобрение» и «последующее согласие». Соответственно, когда в отношении юридического акта возможно и предварительное согласие, и последующее, то оперировать необходимо понятием «согласие». Разделять же положительное волеизъявление в зависимости от статуса лица, которое его дает, нет необходимости. Таким образом, можно говорить о наличии слов-индикаторов, которые наглядно представлены ниже в таблице.
Только согласование юридического акта Только одобрение юридического акта Возможно и согласование, и одобрение юридического акта
Согласование Предварительное согласие Одобрение последующее согласие Согласие
Считаем, что представленный подход позволит избежать подмены, взаимозаменяемости рассмотренных категорий и, как следствие, правовых инструментариев, отражающихся в их содержании, что, в свою очередь, должно способствовать снятию правореализационных трудностей.
Дефектность правовых предписаний о согласовании юридических актов и, как следствие, их реализации, способствует трансформации позитивного правового средства в свой антипод, в то время как, по справедливому замечанию А.В. Малько, правовое ограничение не должно превращаться в препятствие на уровне его реализации, соответственно, не трансформироваться из необходимого и законного средства в социально вредное и противозаконное1.
Существование согласования юридических актов в механизме правового регулирования обусловлено стремлением создать положительный эффект — способствовать реализации права одного лица, не допуская при этом ущемления прав других лиц. Однако дефектность нормативных предписаний о согласовании юридических актов порождает проблемы их реализации. Это, в свою очередь, может трансформировать согласование юридических актов как положительное правовое средство в отрицательное обстоятельство, которое может не просто изменить ход правореализации, но и вовсе прекратить ее для инициатора согласования. Соответственно, согласование каждого юридического акта может быть формой как юридического содействия, так и юридического противодействия2.
Изложенное в настоящей статье авторское видение преодоления одного из дефектов технико-юридического оформления нормативных предписаний о согласовании юридических актов должно способствовать сохранению тонкой грани между согласованием юридических актов — правовым ограничением и согласованием юридических актов — препятствием на пути реализации субъективных прав.
1 Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве: монография. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2004. С. 91.
2 О юридическом противодействии и юридическом содействии подробнее см.: Панченко В.Ю. Юридическое противодействие и юридическое содействие как парные правовые категории // Lex Russica. 2015. № 12. С. 30—42.
