CC BY
30СЛОЖНЫЕ ФОРМЫ И МОДЕЛИ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ: ПОУРОВНЕВО-ДИССОЦИИРОВАННАЯ И КОНТАМИНАЦИОННАЯ МОДЕЛИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ (АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ)
КАШУРО Ольга Александровна,
аспирант Института государственной службы и управления
Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, юрист. E-mail: [email protected]
Краткая аннотация: Статья посвящена исследованию сложных форм и моделей децентрализации публичного управления. В статье представлены авторские модели государственного управления: поуровнево-диссоциированная и контаминационная.
Abstract: The article investigates the forms and models of the decentralize public administration. The article presents the author's model of public administration: tiered-dissociated model and model of contamination.
Ключевые слова: Децентрализация публичного управления, модели децентрализации публичного управления, по-уровнево-диссоциированная модель государственного управления, контаминационная модель государственного управления, концепции «мраморного пирога».
Keywords: Decentralization of public administration, model of decentralize public administration, tiered-dissociated model of public administration, model of contamination of public administration, concept of «marble cake», concept of «layer cake».
Введение в проблему
Как пишет И.Н. Барциц, «новая управленческая ситуация и парадигма управления обусловливают необходимость глубокой концептуальной разработки новых организационных принципов структурирования: дополнение принципов организации единого управляющего центра принципами децентрализации, автономизации функциональных структур и возложение на эти структуры социальной и юридической ответственности за самостоятельность действий»[1]. Именно такой подход позволяет исключить или хотя бы минимизировать дефекты государственного управления[2], в том числе дефекты правового обеспечения государственного управления[3].
Согласно И.В. Понкину, децентрализация публичного управления как принцип организации и функционирования публичной власти в юридическом пространстве представляет собой императив или возможность, а также топологию (логику):
1) распределения, разграничения и интерреляции публично-властной (политической, административной, фискальной и др.) компетенции и связанной с нею ответственности в рамках публичного сектора по уровням и сегментам публичной власти - между высшим (центральным, федеральным, национальным) уровнем государственной власти, региональным (субнациональным) уровнем государственной власти и местным уровнем государственной власти - с акцентом на передачу компетенции на иерархически более низкие уровни, а также между государственной властью и местным самоуправлением (принцип вертикальной децентрализации), с соответствующим ресурсным обеспечением таких действий;
2) распределения, разграничения и интерреляции публично-властной компетенции (политической, административной, фискальной и др.) и связанной с нею ответственности в рамках публичного сектора «по горизонтали» - между органами публичной власти, органами публичного управления (принцип горизонтальной децентрализации);
3) делегирования отдельных публично-властных и сопряжённых с ними полномочий автономным и квазиавтономным государственным (в том числе - государственно-частным) организациям, а также государственно-общественным и автономным организациям частного сектора (данный подход более присущ «новой» модели публичного управления)[4].
Децентрализация публичного управления как его метод, согласно И.В. Понкину, представляет собой топологию (логику, маршрутизацию) и алгоритмизацию распределения, разграничения и интерреляции публично-властной компетенции и сопряжённой с нею ответственности и связанную с этим находящуюся в структурно-функциональных упорядочении и единстве совокупность юридически урегулированных способов (приёмов, алгоритмов) и процедур обязательных и/или возможных административно-распорядительных, организационных и иных действий органов и должностных лиц публичной администрации, посредством которой [совокупности] осуществляются публичное управление и публичная политика, а также способов (приёмов, алгоритмов) и процедур принятия соответствующих управленческих решений[5].
В условиях новой модели государственного управления[6] актуализируются потребности в новых, существенно усложненных, формах децентрализации государственной власти и государственного управления.
Концепции Мортона Гродзинса
Концепции «мраморного пирога» (marble cake) и «слоёного пирога» (layer cake) авторство американского политолога Мортона Гродзинса (1917-1964) образно описывали сложные и многообразные отношения между частями единого целого (в федерализме) - в политологическом (не юридическом) разрезе (контексте и дискурсе)[7].
Введённая Мортоном Гродзинсом метафора «мраморный пирог» (синоним в его концепции - «кооперативный федерализм») отражает тот факт (наблюдение факта), что
федеральный уровень и субъектовый уровень государственной власти (М. Гродзинс пишет о США, но эта модель может быть экстраполирована на другие государства) весьма переплетены и взаимозависимы, преследуют в основном одни и те же цели, «не являются противниками», а отношения между уровнями является гораздо более сложным понятием, чем просто «централизация против децентрализации»[8].
Модели «мраморного пирога» и «слоёного пирога» иллюстративно изображены на рис. 1 и 2.
Рис.1. Иллюстрация к моделям «слоёного пирога» и «мраморного пирога» в теории Мортона Гродзинса, профессора политологии Университета Чикаго[9]
Рис. 2. Еще одна иллюстрация к моделям «слоёного пирога» и «мраморного пирога» в теории Мортона Гродзинса[10]
Концепт контаминационной модели государственного управления
Существенно развивая концепцию Мортона Грод-зинса, мы предлагаем два авторских концепта[11] (научный руководитель - д.ю.н., проф. И.В. Понкин) - контаминационной модели государственного управления и поуровнево-диссоциированной модели государственного управления, отражающие особенности двух сложных моделей децентрализации государственного управления. Эмпирической основой для построения и апробации таких моделей выступил опыт государственного управления в сфере спорта в Индии[12].
Авторский концепт контаминационной модели (от лат. согЛаттайо - смешение) государственного управления проистекает (но лишь в своей изначальной логике) из концепции «мраморного пирога». Однако разница между степенью проработки этих двух концепций очень существенная, даже кардинальная (хотя мы и не отрицаем связи с концепцией Мортона Гродзинса). Гродзинс высказал лишь идею, изложив ее достаточно поверхностно и в слишком абстрактной форме. Наша задача была - выстроить теоретический концепт, с высокой степенью прорисовки деталей, наличие которых только лишь и позволяет говорить о новой
полноценной научной концепции.
Концепт контаминационной модели государственного управления - управленческая парадигма, отражающая модель (включая совокупность управленческих подходов, стратегий и технологий) гетерогенной «вертикальной» децентрализации системы органов государственного управления и процесса государственного управления (преимущественно в крупных по территории федеративных государствах), характеризуемую следующими существенными признаками:
- наличие определенной энтропийной[13] свободы в распределении, делегировании и сопряжении («слиянии») компетенций;
- синергетическое сопряжение управленческих потенциалов различных уровней государственного управления через создание условий их интегральной взаимной дополнительности, комплементарности (взаимной дополняемости, достраиваемости друг друга до единого целого) с размыванием («размораживанием») жёстких границ (в отличие от поуровнево-диссоциированной модели) по-уровневой рас-пределённости государственно-управленческой (политической, административной, фискальной и др.) компетенции и связанной с нею ответственности в рамках публичного сектора по уровням государственной власти (федеральным, субъектовым, несколькими местными уровнями), а также с обеспечением солидарной или субсидиарной (а не бюрокра-тическо-автономной) государственно-управленческой компетенции по ряду сегментов предметно-объектной области государственного управления;
- высокие (по субъектам федеративного государства) системно-субъектовая множественность, многомерность и полиморфизм (разнообразие форм) государственно-общественных и частным структур (субъектов управления), которым делегированы отдельные государственно-властные (государственно-управленческие) полномочия, с синергетическим сопряжением управленческих потенциалов таких структур с управленческими потенциалами различных уровней государственного управления через создание условий их комплементарности;
- значительные казуальная (по-разовая, ситуативная, ситуационно-ориентированная) полисценарная детерминация и мобильность в оперативном изменении векторов
и обеспечении полилатеральности (от гр. poly - множество + лат. lateris - грань, сторона) интерреляций (в том числе иерархичности - доминант ответственности) между уровнями государственного управления (и их элементами), оперативная адаптируемость этих интерреляций к быстро изменяющимся условиям предметно-объектной области государственного управления и окружающей среды, в том числе через управляемую компетентностную контаминацию (смешение);
- оперативность и многомерная вариативность в соответствующем перераспределении компетенций между вышеуказанными элементами системы управления (рационально «дрейфующие» центры управления).
Концепт поуровнево-диссоциированной модели государственного управления
Для артикулирования сути вышеописанной модели, следует противопоставить ей модель, с которой ее можно было бы сопоставить. Это как раз и есть поуровнево-диссоциированная модель государственного управления.
Авторский концепт поуровнево-диссоциированной модели государственного управления проистекает из концепции «слоёного пирога». Эта модель может описывать как хрестоматийный подход вертикального разделения властей, так и существенно более сложные подходы.
Концепт поуровнево-диссоциированной модели государственного управления - управленческая парадигма, отражающая модель (включая совокупность управленческих подходов, стратегий и технологий) гетерогенной «вертикальной» децентрализации системы органов государственного управления и процесса государственного управления (преимущественно в крупных по территории федеративных государствах), характеризуемую следующими существенными признаками:
- выраженность уровней государственного управления и интерполирование компетенций органов государственного управления по этим уровням;
- при наличии правовых возможностей делегировать отдельные властные полномочия (пакеты полномочий) с уровня на уровень, такая возможность все же достаточно затруднена;
- выраженная и принципиально отстаиваемая самостоятельность уровней государственного управления в ущерб консоциативности.
Рис. 3. Иллюстрации к поуровнево-диссоциированной и контаминационной моделям децентрализованного государственного управления.
Прямоугольниками обозначены: верхним -центральный (федеральный, общенациональный) уровень государственного управления, нижним - региональный уровень государственного управления. Малыми округлыми объектами обозначены компетенции органов публичного управления или государственно-частных либо негосударственных-немуниципальных органов, которым делегированы отдельные публично-управленческие полномочия.
Большими округлыми объектами обозначены казуальные (под конкретный крупный проект) центры управления процессами и проектами.
Стрелками обозначены направления делегирования (передачи) полномочий между органами государственного управления. Штриховкой обозначены зоны солидарного сопряжения усилий разных органов управления и их солидарной ответственности.
i. 2.
3.
4.
б. 7.
Библиография:
10. ii.
12.
Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: Уч. курс: В 2-х т. Т. 1. М.: Изд-во РАГС, 2011. С. 330. Понкин И.В. Теория девиантологии государственного управления: Неопределённости, риски, дефекты, дисфункции и провалы в государственном управлении / ИГСУ РАНХиГС при Президенте РФ / Предисловие А.Б. Зеленцова. М.: Буки-Веди, 2016. Понкин И.В. Дефекты нормативного правового регулирования // Право и образование. 2016. № 7. С. 4-15.
Понкин И.В. Общая теория публичного управления: Правовые основы, цели, принципы, инструменты, модели и концепты публичного управления: Лекционный курс / ИГСУ РАНХиГС при Президенте РФ. М.: Буки-Веди, 2016. С. 97-98. Понкин И.В. Теория государственного управления: децентрализация публичной администрации // Административное право и процесс. 2014. № 2. С. 28-33. Понкин И.В. Общая теория публичного управления: Правовые основы, цели, принципы, инструменты, модели и концепты публичного управления: Лекционный курс / ИГСУ РАНХиГС при Президенте РФ. М.: Буки-Веди, 2016. С. 98. Понкин И.В. Концепт «новой модели» публичного управления // Право и образование. 2013. № 12. С. 55-70.
Grodzins M. Federal system // <http://www.mayfieldschools.org/Downloads/TheFederalSystem.pdf>; Murray S.O. The rights of research assistants and the rhetoric of political suppression: morton grodzins and the and resettlement study university of california japanese-american evacuation/Journal of the History of the Behavioral Sciences. 1991. Vol. 27. P. 130-156. Cohen J., Grodzins M. How much economic sharing in american federalism? // The American political science review. 1963. Vol. LVII. P. 5-23.
Cooperative or «Marble Cake» Federalism // <http://www.openlearningworld.com/US_Citizenship/l5s7.htm>. Some Wisdom on Federal-State Relations // <https://theamericanpartnership.com/2011/03/09/some-wisdom-on-federal-state-relations/>. - 09.03.2011. Grodzins M. Federal system // <http://www.mayfieldschools.org/Downloads/TheFederalSystem.pdf>;Murray S.O. The rights of research assistants and the rhetoric of political suppression: morton grodzins and the and resettlement study university of california japanese-american evacuation // Journal of the History of the Behavioral Sciences. 1991. Vol. 27. P. 130-156. Cohen J., Grodzins M. How much economic sharing in american federalism? // The American political science review. 1963. Vol. LVII. P. 5-23.
The Evolution of American Federalism [Эволюция американского федерализма] //
<https://courses.lumenlearning.com/amgovernment/chapter/the-evolution-of-american-federalism>.
Federalism // <http://player.slideplayer.com/35/10384989>; <http://player.slideplayer.com/35/10384989/data/images/img9.jpg>. Кашуро О.А. Закон штата Харьяна (Индия) от 15.09.2016 № 30 «О совете по вопросам спорта штата Харьяна» // Нравственные императивы в праве. 2016. № 4.
Кашуро О.А. Правовое обеспечение и реализация государственного управления в сфере спорта в Индии // Право и государство: теория и практика. 2016. № 12. Кашуро О.А. Особенности административно-правового обеспечения и реализации государственного управления в сфере спорта в Индии // Право и государство: теория и практика. 2017. № 1.
Понкин И.В. Энтропия, негэнтропия и порядок в публичном управлении и в праве // Право и образование. 2016. № 9. С. 11-20.
