CC BY
215. SHadzhe A.M., Parasyuk E.A., Dzybov S.G. Znachenie instituta obshchestvennogo kontrolya v sovremennoj Rossii // Rossijskaya yusticiya. 2015. № 3. S. 3.
6. Gerasimova E.V., Landau I.L. K voprosu o pravovom regulirovanii obshchestvennogo kontrolya v sub"ektah Rossijskoj Federacii (na primere Kaliningradskoj oblasti) // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2016. № 9. S. 47 - 50.
7. Grib V.V. Aktual'nye problemy formirovaniya pravovyh osnov obshchestvennogo kontrolya // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2014. № 12. S. 32 - 37.
8. Grib V.V. Mesto i rol' obshchestvennyh palat v sisteme obshchestvennogo kontrolya v Rossijskoj Federacii // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2015. № 5. S. 33 - 38.
9. Zakon Respubliki Marij EHl ot 29.04.2008 № 26-Z (red. ot 08.06.2011) «Ob Obshchestvennoj palate Respubliki Marij EHl» // Marijskaya pravda. 2008. №79.
10. Postanovlenie Konstitucionnogo Suda RF ot 14.11.2005 N 10-P "Po delu o proverke konstitucionnosti polozhenij punkta 5 stat'i 48 i stat'i 58 Federal'nogo zakona "Ob osnovnyh garantiyah izbiratel'nyh prav i prava na uchastie v referendume grazhdan Rossijskoj Federacii", punkta 7 stat'i 63 i stat'i 66 Federal'nogo zakona "O vyborah deputatov Gosudarstvennoj Dumy Federal'nogo Sobraniya Rossijskoj Federacii" v svyazi s zhaloboj Upolnomochennogo po pravam cheloveka v Rossijskoj Federacii" // Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. 2005. № 47. St. 4968.
11. Filimonov A. Obshchestvennyj kontrol': perspektivy zakonodatel'nogo regulirovaniya. - [EHlektronnyj resurs]. - URL: http://www.garant.ru/article/544004. (data obrashcheniya: 21.05.2017).
12. Reshenie Sobraniya deputatov gorodskogo okruga "Gorod Joshkar-Ola" Respubliki Marij EHl ot 27.01.2006 № 217-IV "Ob utverzhdenii Polozheniya ob Obshchestvennom Sovete pri Sobranii deputatov gorodskogo okruga "Gorod Joshkar-Ola" // Marijskaya pravda. 2006. № 39.
13. Reshenie Sobraniya deputatov MO "Mari-Turekskij municipal'nyj rajon" Respubliki Marij EHl ot 16.05.2007 № 309 "O sozdanii Obshchestvennogo So veta pri Sobranii deputatov municipal'nogo obrazovaniya "Mari-Turekskij municipal'nyj rajon" // Znamya. 2007. № 21 (8610).
14. SHugrina E.S. Vozmozhnye napravleniya povysheniya ehffektivnosti deyatel'nosti sub"ektov obshchestvennogo kontrolya v Rossijskoj Federacii // Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2016. № 3. S. 19 - 24.
БУЯНОВ ЮРИЙ ГЕННАДЬЕВИЧ - аспирант кафедры конституционного и административного права Марийского государственного университета.
BUYANOV, YURI GENNADIEVICH - Ph.D. student, Department of Constitutional and Administrative Law, Mari State University ([email protected]).
УДК 352/353
КАШУРО О.А.
ОДНОУРОВНЕВАЯ ТРЕХЗВЕННАЯ СТРУКТУРА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: НАУЧНАЯ ИНТЕРПРЕТАЦИЯ
Ключевые слова: децентрализация государственного управления, сложные и нетипичные модели децентрализации государственного управления, административное право, государство, государственное управление.
Статья посвящена исследованию сложных и нетипичных форм, моделей и примеров децентрализации в государственном управлении и в его административно-правовом обеспечении. Представлены авторские интерпретации. К достоинствам полисубъектной внутриуровневой модели децентрализации государственного управления автор относит широкие возможности такой системы для «безболезненного» и малорискованного привлечения негосударственных субъектов (операторов) или субъектов со смешанным статусом выполнять функции органа управления (в качестве одного из элементов двух- или трехзвенной архитектуры)
KASHURO, O.A.
ONE-LEVEL THREE-TIER STRUCTURE OF STATE MANAGEMENT: SCIENTIFIC INTERPRETATION
Keywords: decentralization of state management, complex and atypical models of decentralisation of state management, administrative law, state, state management.
The article is devoted to the research of complex and atypical forms, models and examples of decentralization in state management and in its administrative-legal procuring. Author's interpretations are presented. The author considers the merits of the multisubjective intra-level model of decentralization of state management as broad possibilities of such a system for the "painless" and low-risk attraction of non-state subjects (operators) or subjects with mixed status to perform the functions of a management authority (as one of the elements of a two- or three-tier architecture).
Эмпирической основой нашего исследования выступил индийский опыт административно-правового обеспечения и реализации государственного управления в сфере спорта. Особенностями государственного управления спортом в Индии на региональном
уровне (штаты и союзные территории) является наличие 2-3 органов государственного управления спортом со схожей компетенцией - помимо органов исполнительной власти в сфере спорта (обычно это - Министерство или Департамент по делам спорта и молодежи). Это такие органы (хотя и не во всех штатах), как советы по вопросам спорта штатов и/или специально учреждаемые правительствами штатов или администрациями союзных территорий автономные организации («Sports Authority») [1].
Анализ функционала и полномочий вышеуказанных органов управления спортом (прежде всего - советов и автономных органов) выявляет широкую их полиморфность -разнообразие статуса, меры жесткости их встроенности в систему органов государственной власти и соподчиненности (или, напротив, автономности). Именно этим определяется уникальность и, в силу этого, научная ценность опыта Индии в рассматриваемой сфере.
Прежде всего, возникают вопросы относительно смысла такого подхода, его рациональности и даже вообще разумности - как при мономорфности (однотипности, одной форме и природе, одинаковом функционале и компетенции) таких «строенных» органов, так и при их полиморфности. Актуально и проведение научного моделирования, позволяющего описать, истолковать и объяснить такую явно атипичную и сложную модель децентрализации государственного управления. Таким образом, является актуальным рассмотрение вопроса о такой сложной форме децентрализации государственного управления [2], [3], когда на одном уровне государственного управления применительно к одной сфере общественных отношений (например, спорта) создается и действует сразу несколько (2 или 3) органа государственного управления с существенно пересекающимися (в значительной степени совпадающими) компетенциями и функционалами. То есть исследованию в рамках публичного порядка [4] подлежит ситуация гетеросубъектности на одном уровне (и в привязке к одной и той же территории) в государственном управлении (возможность, обоснованность и релеватность употребления слов «гомосубъектность» (один субъект) и «гетеросубъектность» (множество субъектов, причем с разнообразным статусом) была нами проверена и подтверждена по целому ряду филологических исследований) [5].
Мы (в нашей авторской концепции) будем именовать такую модель как «полисубъектная внутриуровневая модель» децентрализации государственного управления. В практике корпоративного управления используется как двухзвенная, так и трехзвенная модели архитектуры высших органов управления корпорации, но там, в большинстве случаев, речь идет все-таки о гетероморфности таких органов и о принципиально различной их компетенции. Хотя есть и примеры, когда высшие органы управления (одноуровневые) в корпорации создаются в одинаковой форме и с полностью или в большей части пересекающимися компетенциями.
Надо сказать, исследуемый (на первый взгляд - парадоксальный, если не сказать жестче) подход - это, как оказывается, изобретение далеко не сегодняшнего дня. Еще в 1974 году Б.3. Мильнер описывал его на примере корпораций в США: «К числу "новинок" последнего времени относится введение в организационных структурах управления компаниями нескольких президентов с одинаковыми правами по всем вопросам деятельности. Корпорация "Дженерал электрик" имеет сейчас трех равноправных президентов, компания "Кодак" - двух. Каждый из президентов - это не куратор какой-либо области деятельности, группы функций или вида выпускаемой продукции. Он обладает всеми полномочиями по руководству делами компании в целом. Вместе с тем, три или два президента компании - это не коллегиальный орган, а носители единоличной исполнительной власти, получаемой от коллегиального органа - правления. В чём же смысл такой формы управления? Обычно говорят о физической разгрузке высшего уровня руководства, о возможности в два-три раза расширить "мозг, слух и зрение", рассматривать не в порядке поступления, а сразу всю группу решений. Говорят и об объективной необходимости расширить круг лиц, думающих о делах компании в целом. Президенты могут принимать одинаковые по характеру решения, но чтобы избежать дублирования, используются различные формы координации - совместные совещания (один-два раза в
неделю), телефонные переговоры и т.п. Координация проводится по самым общим, принципиальным вопросам» [6].
Впрочем, по мнению некоторых американских юристов, «реальность состоит в том, что корпоративная форма управления - это не демократия, как описывает теоретическая модель, а скорее монархия, хотя только в некоторых случаях наследственная» [7].
Следует отметить, что полисубъектная внутриуровневая модель государственного управления известна России (трехзвенная система федеральных органов исполнительной власти с 2004 года - министерство, федеральная служба и федеральное агентство), Франции и ряду других государств мира, хотя и описана таковая в научной литературе недостаточно.
В Российской Федерации трехзвенная структура органов исполнительной власти введена в рамках административной реформы в 2004 году. Она была утверждена Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [8], установившим (норма и в действующей редакции): «в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства» (пункт 1). При этом установлено, что «федеральное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств» (подпункт «г» пункта 3 - норма так же в и действующей редакции). Отметим, что этот принцип был воплощен и на субъектовом уровне - в целом ряде субъектов Российской Федерации.
Однако Президент Российской Федерации В.В. Путин еще в сентябре 2007 года признал, что такая модель неэффективна: «Мы создали такую систему управления на уровне Правительства, при которой тоже взяли кальку с некоторых государств, где министерства являются методическим центром, а ряд других структур занимаются либо субстантивной работой, либо контрольными функциями. В течение последних трех с лишним лет стало ясно, что это для нашей действительности неэффективная модель. Те люди, которые выступали за либерализм в сфере управления, как только стали министрами, начали таскать к себе руководителей этих агентств и других ведомств и давать им указания» [9].
Впрочем, следует отметить, что этот пример не в полной мере референтен нашему предмету исследования, поскольку в этом случае указанные органы (министерство, служба и агентство) не вполне одноуровневые. В части того, что это один федеральный уровень, - да, но одновременно здесь имеет место подчиненность (или, говоря словами вышеозначенного Указа Президента РФ - подведомственность) службы и агентства министерству позволяет говорить о наличии двух подуровней в рамках федерального уровня государственного управления. Кроме того, каждый орган в такой модели наделен вполне определенными управленческими функциями и компетенцией, имея свое собственное поле ответственности. Мы же исследуем полисубъектную внутриуровневую модель децентрализации государственного управления, то есть когда два или три органа относительно самостоятельны (автономны) по отношению к друг другу и не находятся в подчинении один у другого. То есть наша модель (полисубъектная внутриуровневая модели децентрализации государственного управления) более применима к описанию интерреляций федеральной службы и федерального агентства. Кроме того, как указывает А.М. Нагимова: «если в России все они созданы как звенья единой управленческой вертикали, то в западных странах трехзвенная система объединяет не только централизованные органы, но и децентрализованные учреждения, а также частные структуры» [10].
Согласно нашей концепции, по результатам проведенного исследования зарубежного опыта, считаем обоснованным выделять нижеследующие достоинства полисубъектной внутриуровневой модели децентрализации государственного управления (или иначе - двух -или трехзвенной ее архитектуры) (повторимся, речь идет о привязке к одной и той же территории и при этом о существенно пересекающихся (в значительной степени совпадающих) компетенциях):
- создание специфических релевантных форм и условий эксплицитной конкурентности между органами управления, побуждающих их осуществлять свою
деятельность более пертинентно (пертинентность - эффективность в достижении соответствия ожиданиям и потребностям, то есть не абстрактная эффективность);
- обеспечение взаимного сдерживания в принятии дефектных решений (в том числе ошибок в государственном управлении [11], [12]);
- существенное расширение аналитических и мониторинговых возможностей;
- создание условий для взаимной дополняемости элементов двух- или трехзвенной архитектуры модели за счет того, что в некоторых частях компетенции указанных органов государственного управления отличаются, а в прочих - совпадают, и за счет этого обеспечивается более эффективная интеграция этих органов в единую систему государственного управления в определенной сфере общественных отношений;
- возможности системы для «безболезненного» и малорискованного привлечения негосударственных субъектов (операторов) или субъектов со смешанным статусом выполнять функции органа управления (в качестве одного из элементов двух- или трехзвенной архитектуры).
Литература и источники
1. Кашуро О.А. Государственное управление в сфере спорта в Индии II Комиссия по спортивному праву Ассоциации юристов России; Национальное объединение спортивных юристов Российской Федерации. М., 2017. 147 с.
2. Понкин И.В. Теория публичного управления: Учебник для магистратуры и программ Master of Public Administration I Предисловие д.ю.н., проф. А.Б. Зеленцова. М.: Буки Веди, 2017. С. 176-190, 41б.
3. Понкин И.В. Теория государственного управления: децентрализация публичной администрации II Административное право и процесс. 2014. №2. С.28-33.
4. Понкин И.В. Теория государственного управления: содержание понятия «порядок» II Административное право и процесс. 2016. №11. С.8-10.
5. См. напр.: Труды по русской и славянской филологии: Ученые записки Тартуского государственного университета. XXIII. Сер. лингвистическая. Вып. 347. Тарту: Тартуский гос. университет, 1975. С.57, б1.
6. Мильнер Б.3. Проблемы управления в современной Америке. М.: Знание, 1974. С.12-13.
7. Цит. по: Сыродоева О.Н. Акционерное право США и России (сравнительный анализ). М.: Спарк, 1996. С.54. S. Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» II Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. №11. Ст.945. В ред. от 28.09.2017 - СПС «Гарант».
9. Встреча с участниками международного дискуссионного клуба «Валдай» II <http:IIkremlin.ruIeventsIpresidentItranscriptsI24537>. - 14.09.2007.
10. Нагимова А.М. Эффективность деятельности государственных органов управления как фактор повышения качества жизни в регионе: проблемы оценки и измерения. Казань: Казан. гос. ун-т, 2009. С.24.
11. См.: Понкин И.В. Теория антикризисного государственного управления: ошибки в государственном управлении II Право и управление. XXI век. 2014. №4. С. 37-43.
12. Понкин И.В. Теория девиантологии государственного управления: Неопределённости, риски, дефекты, дисфункции и провалы в государственном управлении I ИГСУ РАНХиГС при Президенте РФ I Предисловие А.Б.Зеленцова. М.: Буки Веди, 2016. 250 с.
References and Sources
1. Kashuro O.A. Gosudarstvennoe upravlenie v sfere sporta v Indii II Komissiya po sportivnomu pravu Associacii yuristov Rossii; Nacional'noe ob"edinenie sportivnyh yuristov Rossijskoj Federacii. M., 2017. 147 s.
2. Ponkin I.V. Teoriya publichnogo upravleniya: Uchebnik dlya magistratury i programm Master of Public Administration I Predislovie d.yu.n., prof. A.B. Zelencova. M.: Buki Vedi, 2017. S. 17б-190, 41б.
3. Ponkin I.V. Teoriya gosudarstvennogo upravleniya: decentralizaciya publichnoj administracii II Administrativnoe pravo i process. 2014. №2. S.2S-33.
4. Ponkin I.V. Teoriya gosudarstvennogo upravleniya: soderzhanie ponyatiya «poryadok» II Administrativnoe pravo i process. 201б. №11. S.8-10.
5. Sm. napr.: Trudy po russkoj i slavyanskoj filologii: Uchenye zapiski Tartuskogo gosudarstvennogo universiteta. XXIII. Ser. lingvisticheskaya. Vyp. 347. Tartu: Tartuskij gos. universitet, 1975. S.57, б1.
6. Mil'ner B.3. Problemy upravleniya v sovremennoj Amerike. M.: Znanie, 1974. S. 12-13.
7. Cit. po: Syrodoeva O.N. Akcionernoe pravo SSHA i Rossii (sravnitel'nyj analiz). M.: Spark, 199б. S.54.
S. Ukaz Prezidenta Rossijskoj Federacii ot 09.03.2004 № 314 «O sisteme i strukture federal'nyh organov ispolnitel'noj vlasti» II Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. 2004. №11. St.945. V red. ot 2S.09.2017 - SPS «Garant».
9. Vstrecha s uchastnikami mezhdunarodnogo diskussionnogo kluba «Valdaj» II <http:IIkremlin.ruIeventsIpresident/transcriptsI24537>. - 14.09.2007.
10. Nagimova A.M. EHffektivnost' deyatel'nosti gosudarstvennyh organov upravleniya kak faktor povysheniya kachestva zhizni v regione: problemy ocenki i izmereniya. Kazan': Kazan. gos. un-t, 2009. S.24.
11. Sm.: Ponkin I.V. Teoriya antikrizisnogo gosudarstvennogo upravleniya: oshibki v gosudarstvennom upravlenii II Pravo i upravlenie. XXI vek. 2014. №4. S. 37-43.
10б
12. Ponkin I.V. Teoriya deviantologii gosudarstvennogo upravleniya: Neopredelyonnosti, riski, defekty, disfunkcii i provaly v gosudarstvennom upravlenii / IGSU RANHiGS pri Prezidente RF / Predislovie A.B.Zelencova. M.: Buki Vedi, 2016. 250 s.
КАШУРО ОЛЬГА АЛЕКСАНДРОВНА - аспирант кафедры государственного и муниципального управления Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ ([email protected])
KASHURO, OLGA A. - Ph.D. student of the Institute of Public Administration and Management of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Moscow, Russia)
УДК 343.4
ЭДИЛОВА Х.В.
НЕПРИКОСНОВЕННОСТЬ ЧАСТНОЙ ЖИЗНИ В ИНФОРМАЦИОННО-ТЕЛЕКОММУНИКАЦИОННОЙ СЕТИ «ИНТЕРНЕТ»
Ключевые слова: неприкосновенность частной жизни, информационно-телекоммуникационная сеть «Интернет, травля», преследование, кибербуллинг, средства массовой информации, общественная опасность.
Статья посвящена оценке влияния информатизации общества на частную жизнь человека. Автор обосновывает вывод о том, что использование сети Интернет повышает общественную опасность преступлений. Поскольку Интернет предоставляет свободный доступ к необходимой информации, позволяя оставаться анонимным в любой части мира, это затрудняет раскрытие законспирированной деятельности. Указано на недостаточную эффективность существующих уголовно-правовых механизмов борьбы с нарушениями неприкосновенности частной жизни. Повышенная общественная опасность преступлений, совершаемых в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» должна быть принята во внимание законодателем. По мнению автора целесообразно включить указанный признак в предусмотренный ст. 63 УК РФ перечень обстоятельств, отягчающих наказание, а также в качестве квалифицирующего признака «с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»» в ст. 128.1 и ст. 138 УК РФ.
EDILOVA, K.V.
INVIOLABILITY OF PRIVATE LIFE IN THE INFORMATIONAL-TELECOMMUNICATION NETWORK
«INTERNET»
Keywords: inviolability of private life, informational-telecommunication network «Internet», bully, persecution, cyberbullying, mass media, social danger.
The article is devoted to the evaluation of the influence of the informatization of society on the private life of a person. The author substantiated the conclusion that using the network Internet is increases the public danger of crimes. Since the Internet provides free access to the necessary information, allowing to remain anonymous in any part of the world, this makes it difficult to disclose conspicuous activities. It is pointed out that the existing criminal legal mechanisms for combating violations of privacy are insufficiently effective. Increased public danger of crimes committed in the information and telecommunications network "Internet" should be taken into account by the legislator. In the author's opinion, it is advisable to include this feature in the stipulated art. 63 of the Criminal Code of the Russian Federation a list of circumstances aggravating punishment, and also as a qualifying feature «with using the informational-telecommunication network «Internet» in Art. 128.1 and art. 138 of the Criminal Code of the Russian Federation.
Общество XXI века - постиндустриальное общество. Эта стадия развития социума отождествляется с понятием «информационное общество». Теперь информация - не только наиважнейший ресурс, наравне с человеческими, финансовыми и материальными ресурсами, не только товар, но и оружие. На сегодняшний день, как никогда актуально высказывание Ротшильда Н.М.: «Кто владеет информацией, тот владеет миром».
Современное общество отличается стремительным развитием компьютерных информационных технологий и систем телекоммуникаций. И особенно динамично растет роль глобальной телекоммуникационной сети Интернет - одного из уникальнейших средств информационного обмена. Информатизация общества не могла не коснуться правовой стороны, а именно такого неотъемлемого конституционного права человека, как право на неприкосновенность частной жизни. Достижения технического прогресса неоднозначно влияют на права человека, развивая одни права, зачастую под угрозу ставятся остальные, не менее важные. Право на неприкосновенность частной жизни, в эпоху информатизации,
