CC BY-NC-ND
1400
1Г.Ю. Курскова
СИСТЕМА ЗАЩИТЫ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В данной статье рассматривается система защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Обращается особое внимание на несудебные институты государственной защиты, в первую очередь институт уполномоченного по правам человека. Рассматриваются деятельность неправительственных правозащитных организаций, международные механизмы защиты прав человека. Автор анализирует деятельность Европейского суда по правам человека, комитетов и комиссий, созданных в рамках ООН и на основе региональных соглашений. Подчеркивается, что созданная в России система защиты прав и свобод человека -показатель развития демократического политического режима.
Ключевые слова: права человека, юридические гарантии, система защиты прав человека, международные механизмы, стандарты в области прав человека, международные документы, конституционное правосудие, неправительственные правозащитные организации, институт уполномоченного по правам человека.
В современных условиях защита прав человека становится «одной из доминант общественного прогресса, основой которого является общечеловеческий интерес и приоритет общечеловеческих ценностей»1.
В Конституции РФ 1993 г. закреплено: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью» (ст. 2). Конституцией РФ гарантируется гражданам государственная защита прав и свобод, закрепляется за гражданами право защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ст. 45).
Совокупность благоприятных условий и средств, обеспечивающих выполнимость прав человека и гражданина, именуется гаран-
© Курскова Г.Ю., 2009
тиями. В зависимости от сферы распространения существуют международные и внутригосударственные гарантии прав человека.
Большую роль играет группа юридических гарантий, разделяющихся на гарантии охраны прав и гарантии защиты. Структура юридического механизма гарантий прав человека включает закрепление прав человека в позитивных нормах, определение границ и способов осуществления субъективных прав, утверждение правил ограничения прав, дифференциацию режимов реализации прав, фиксацию процедур охраны и защиты прав, установление ответственности и других мер принуждения за нарушение прав, указание на формы и размеры восстановления нарушенных прав и возмещения причиненного вреда, меры профилактики и предупреждения возможных нарушений прав2.
Закрепленные в Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина соответствуют общепринятым стандартам, закрепленным во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, Международном пакте о гражданских и политических правах.
Защита прав и свобод человека и гражданина, являясь конституционно-правовой и международно-правовой обязанностью современного государства, осуществляется с помощью системы принципов, предназначенных для этих целей.
К принципам, утвердившимся в послевоенный период в системе национального, регионального и международного права, прежде всего относится признание прав и свобод человека в качестве естественных, неотъемлемых ценностей, их приоритетного значения в системе внутригосударственного и международного права; далее -закрепление на уровне конституции и международных пактов непосредственного действия прав и свобод человека и гражданина, определяющих смысл, содержание и применение законов, деятельность всех ветвей власти; признание индивида субъектом международно-правовых отношений. В системе защиты прав и свобод человека в России можно выделить государственные институты несудебной защиты, органы местного самоуправления, судебную систему, неправительственные правозащитные организации. Кроме того, существует международная система защиты прав человека (система - совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, образующих определенную целостность, единство).
Рассмотрим основные из них.
Общая направленность деятельности органов государственной власти определяется конституционным положением о том,
что соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина -обязанность государства. Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ). В соответствии с законодательством РФ органы государственной власти и местного самоуправления должны систематически проверять состояние работы по рассмотрению жалоб граждан.
Президент Российской Федерации как гарант Конституции призван быть гарантом прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80). Это осуществляется прежде всего через участие в законотворческой деятельности. Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации, образованная Указом Президента в сентябре 1993 г., является совещательным и консультативным органом при Президенте и содействует реализации главой государства его конституционных полномочий гаранта прав и свобод человека и гражданина. Основные задачи, стоящие перед комиссией: совершенствование механизма обеспечения прав и свобод личности, содействие координации деятельности органов государственной власти по реализации государственной политики в области обеспечения и защиты прав человека и гражданина. (В настоящее время данная комиссия переименована в Совет по содействию развитию гражданского общества и прав человека.)
Одной из несудебных инстанций рассмотрения жалоб на нарушения прав является Управление Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан, рассматривающее жалобы, адресованные Президенту и Администрации Президента.
Наряду с законотворческой деятельностью Федеральное собрание осуществляет и правозащитную функцию: депутаты рассматривают обращения, ведут прием граждан. По наиболее значимым проблемам проводятся парламентские слушания, создаются комиссии, занимающиеся решением конкретной проблемы, связанной в том числе с защитой прав человека.
Деятельность правительства по обеспечению и защите прав человека не ограничивается правоохранительными функциями: в министерствах и ведомствах существуют структуры, занимающиеся жалобами и заявлениями граждан.
Прокуратура Российской Федерации занимает особое место в государственном механизме защиты прав и свобод человека и гражданина. Основными направлениями надзорной деятельности являются надзор за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека, надзор в сфере экономики и экологической безопасности, предупреждение преступных проявлений.
Важную роль в защите прав и свобод человека играет институт Уполномоченного по правам человека. В Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой в России 22 ноября 1991 г., впервые говорится о необходимости создания данного института. Должность Уполномоченного по правам человека учреждена Конституцией Российской Федерации 1993 г., а деятельность Уполномоченного регулируется в соответствии с Федеральным конституционным законом.
Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» определил статус, компетенцию, порядок назначения и освобождения от должности, организационные формы и условия деятельности Уполномоченного. Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, отмечает ст. 2.1 Федерального конституционного закона, учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и государственными служащими. Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих восстановление нарушенных прав и свобод. В ст. 4-й закона особо подчеркивается, что «введение режима чрезвычайного или военного положения на всей территории Российской Федерации либо на ее части не прекращает и не приостанавливает деятельности Уполномоченного и не влечет ограничения его компетенции».
Ежегодные государственные доклады Уполномоченного по правам человека позволяют судить о роли этого института в защите прав и свобод человека в Российской Федерации. Количество жалоб и обращений граждан: 1998 г. (с 22.05.98) - 6979; 1999 г. -22 815; 2000 г. - 24 985; 2001 г. - 30 056; 2002 г. - 33 455; 2003 г. -31047; 2004 г. - 30 392; 2005 г. - 33 425 (из них принято к рассмотрению 27 329 обращений граждан, что на 7,8% больше, чем в 2004 г. (25 384); 2006 г. - 29 933. Тематика обращений существенно не изменилась: преобладают жалобы на нарушения гражданских прав - 46,7%, социальных прав - 34,3% и экономических прав - 15,5%; количество жалоб на нарушение политических и культурных прав составило 3,2% и 0,3%); 2007 г. - 28 617 (подавляющее большинство жалоб (98,2%) поступило от заявителей с территории Российской Федерации, остальные - из стран СНГ и Балтии, а также из дальнего зарубежья)3.
Кроме того, большое место в деятельности Уполномоченного занимают специальные доклады по наиболее актуальным проблемам
защиты прав человека, в которых обобщены типичные и носящие массовый характер нарушения прав человека.
В соответствии с Федеральным конституционным законом, с Конституцией (уставом), законом субъекта Федерации может учреждаться должность уполномоченного по правам человека в субъекте Федерации.
Судебная защита прав человека - это совокупность материальных и процессуальных прав любого физического лица (независимо от каких-либо различий по признакам национальной, расовой, половой, социальной, языковой или политической принадлежности, имущественного и должностного положения, места жительства, места рождения, других обстоятельств), обеспечивающих восстановление нарушенных прав либо предотвращение неправомерного применения правовых норм посредством обращения в суды4.
Согласно ч. 1 и 2 ст. 118 Конституции РФ правосудие в России осуществляется только судом, как носителем судебной власти, посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Под правозащитной функцией суда понимается воздействие суда на общественные отношения, имеющее своей целью принудительное осуществление или восстановление нарушенных либо оспариваемых прав и свобод человека и гражданина.
Конституция РФ гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод (ст. 46). Гарантирование судебной защиты прав и свобод человека выражается в установлении системы судов в Российской Федерации, в четком определении их компетенции, в установлении гарантии их самостоятельности, независимости, в определении видов компетенции и принципов судопроизводства, в обеспечении каждому возможности обращения в суд за защитой прав и свобод, обжаловании судебных решений.
Судебная защита осуществляется всеми судами, создание и функционирование которых предусмотрено конституционным законом от 31 декабря 1996 г. №1-ФКЗ «О судебной системе в Российской Федерации». В соответствии с данным законом судебную систему составляют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов федерации.
В деятельности Конституционного суда в соответствии с федеральным конституционным законом «О Конституционном суде Российской Федерации» (ч. 1 ст. 1) значительное место занимает защита конституционных прав и свобод. Конституционное судопроизводство в российской правовой системе является новым инструментом, посредством которого возможна конституционная защита прав человека. Особенностью защиты прав в этом виде судо-
производства является то, что здесь объектом обжалования является не действие (бездействие) должностного лица или какого-либо государственного органа, а действие закона, принятого государством, в отношении конкретного человека. Именно в конституционном судопроизводстве гражданин выступает против государства, его позиции, выраженной в определенном нормативном акте. В данном судопроизводстве могут быть поставлены вопросы об ограничении государства правом; в таком случае любой гражданин может «заставить» государство соблюдать его конституционные права. Следовательно, конституционное судопроизводство позволяет защититься от государства, восстановить нарушенное право, воздействовать на государство. Немаловажна и превентивная роль судебного конституционного контроля: законодатель должен учитывать возможность его обжалования в дальнейшем. Также в случае принятия решения Конституционным судом по жалобе гражданина законодатель обязан руководствоваться данным решением в регулировании сходных правоотношений.
Отметим процедуры, посредством которых чаще всего осуществляется защита прав человека в конституционном производстве: непосредственные обращения граждан и их объединений (конституционные жалобы) и обращения судов, направляемые в процессе осуществления правосудия по гражданским, уголовным, административным и иным подведомственным им делам (запросы о проверке закона примененного или подлежащего к применению в конкретном деле). Оба обращения могут направляться в связи с конкретным делом, т. е. применением на практике или возможностью такого применения, не соответствующего Конституции (процедура конкретного нормоконтроля), но жалобы граждан могут касаться только законов, нарушающих конституционные права граждан; в отношении запросов судов такого ограничения нет.
Важное место занимает институт индивидуальной жалобы, открывающий человеку и гражданину прямой доступ в органы конституционного контроля. Правом на обращение в Конституционный суд Российской Федерации с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, объединения граждан, общие суды любой инстанции (по жалобам и запросам о нарушении законом конституционных прав и свобод граждан). Письменное обращение в Конституционный суд может иметь форму запроса, ходатайства или жалобы5.
Специфика обращений граждан и их объединений заключается в том, что они отстаивают одновременно со своим частным
интересом защиты своего конституционного права еще и публичный интерес, заключающийся в «очищении» нормативной базы от неконституционных актов. Поэтому особое значение приобретают правовые последствия решений, принятых в результате осуществления конституционного правосудия Конституционным судом Российской Федерации.
Индивидуальная жалоба расценивается доктриной и практикой как средство обеспечения и развития конституционно-правовых начал демократии, основу которой составляют права и свободы человека. Поэтому правомерно считать, что конституционная жалоба не только защищает индивида и его субъективные права, но способствует реализации принципа правового государства о связанности всех ветвей власти Конституцией и законом, гарантирующим права и свободы человека. В этом смысле индивидуальная жалоба выступает как специфическая гарантия конституционного права. Более того, предоставляя гражданину возможность вступать в спор с государством и его органами, даже с самим законодателем, институт индивидуальной жалобы содействует интеграции граждан в процесс управления государством и обществом.
Правовые позиции Конституционного суда обязательны на всей территории Российской Федерации для всех властных органов (ст. 6 Федерального конституционного закона «О Конституционном суде Российской Федерации»), а также и для самого Конституционного суда.
Итак, в системе указанных форм конституционного контроля права человека становятся доминирующим критерием, в соответствии с которым органы конституционного правосудия выносят свой вердикт.
Система судов общей юрисдикции установлена Конституцией РФ (ст. 126), федеральными конституционными законами «О судебной системе Российской Федерации» (ст. 4, 19-22, 28), «О военных судах Российской Федерации», федеральным законом «О мировых судьях в Российской Федерации». Система судов общей юрисдикции состоит из федеральных судов общей юрисдикции и из судей общей юрисдикции субъектов Федерации (судами общей юрисдикции субъектов Федерации являются мировые судьи).
Согласно Конституции Верховный суд является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляет в предусмотренных законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики. Верховный суд может изъять любое гражданское дело из нижестоящего суда и принять его к своему
производству в качестве суда первой инстанции. Это гражданские дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента, Правительства, Федерального собрания РФ, нормативных актов федеральных министерств и ведомств и иных органов государственной власти Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан. Верховному суду подсудны уголовные дела, отнесенные к его подсудности федеральным законом, а также дела особой сложности или особого общественного значения, которые он вправе принять к своему производству по собственной инициативе или по инициативе Генерального прокурора при наличии ходатайства обвиняемого. Жалобы от граждан принимаются с приложением надлежаще оформленных (заверенных соответствующими судами) судебных материалов. Надзорная жалоба должна быть подписана лицом, подающим жалобу, или его представителем.
Особое место в судебной защите играет защита избирательных прав граждан, поскольку ограничение (нарушение) избирательных прав характеризует политический режим.
Свою лепту в защиту избирательных прав (а защита избирательных прав граждан относится к гражданскому судопроизводству) вносит и деятельность Верховного суда Российской Федерации6.
Таким образом, выполняя стоящие перед ними задачи, суды общей юрисдикции осуществляют полномочия посредством гражданского, военного, административного, уголовного судо-производств.
В системе органов, осуществляющих защиту прав и свобод человека и гражданина, восстановление нарушенных прав, особое место занимают арбитражные суды, под которыми понимаются органы судебной власти, осуществляющие правосудие в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. По Конституции РФ (ст. 127), Высший арбитражный суд Российской Федерации является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осуществляет в предусмотренных законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики. Исходя из цели деятельности арбитражных судов, определяются задачи судопроизводства, среди которых в качестве приоритетных является защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую или иную экономическую деятельность (ст. 2 АПК).
Важную роль в системе защиты прав и свобод человека играют неправительственные правозащитные организации, деятельность
которых основана на Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве. Так, ч. 2. ст. 45 Конституции РФ гласит: «Каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом». Это положение в совокупности с ч. 1 ст. 30 являются конституционной основой деятельности НПО. Основными законами, регулирующими деятельность НПО, являются федеральные законы «Об общественных объединениях» и «О некоммерческих организациях». Неправительственные правозащитные организации специализируются на защите прав определенных категорий населения (детей, беженцев, инвалидов, заключенных), по отдельным видам нарушений прав человека (на жизнь, на свободу передвижения, избирательных прав и т. д.), занимаются комплексными проблемами, относящимися к правам человека (образованием и просвещением в области прав человека, мониторингом прав человека, международным сотрудничеством).
Действующие международные нормы в сфере защиты прав человека представляют собой такую систему его международной защиты, которую можно определить как всестороннюю. «Международно-правовые стандарты - разновидность международных норм, имеющих юридический характер, т. е. являющихся частью системы норм международного права»7. Международные стандарты гарантируют равенство прав и свобод человека и гражданина и их защиту независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Законодательство демократических государств, включая Российскую Федерацию, на конституционном уровне закрепило эти стандарты.
Международные документы (договоры, декларации, рекомендации, резолюции), содержащие нормы (стандарты) по правам человека, принятые международными организациями, называются инструментами8. Так, Всеобщая декларация прав человека, принятая в 1948 г., содержит фундаментальные права и свободы: гражданские права (ст. 3-19), политические права (ст. 20-21), экономические, социальные и культурные права (ст. 22-28), не устанавливая иерархии среди них. Было принято свыше 90 документов в области прав человека.
Контрольные механизмы представляют собой определенные организационные структуры (международные суды по правам человека, международные организации, комитеты, комиссии, рабочие
группы), специальные докладчики. На основании ст. 68 Устава ООН в 1946 г. была создана Комиссия по правам человека в качестве фундаментальной. СССР и РФ входят в состав комиссии с 1947 г. Подкомиссия по поощрению и защите прав человека (до 1999 г. - Подкомиссия по предотвращению дискриминации и защите меньшинств) была учреждена Комиссией по правам человека для проведения исследований в области прав человека. Кроме того, задачей подкомиссии является подготовка для Комиссии рекомендаций о предотвращении любого рода дискриминации, связанной с правами человека. Она рассматривает нарушения прав человека посредством рабочих групп, специальных докладчиков и исследований.
Комитет по ликвидации расовой дискриминации контролирует реализацию Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1965 г. и вступившей в силу в 1969 г. РФ как правопреемница СССР осуществляет права и выполняет обязательства, вытекающие из Конвенции. В структуре ООН существуют организации, призванные стоять на защите прав и свобод человека, - ЮНЕСКО, МОТ. Так, Международная организация труда (МОТ), созданная в 1919 г. (с 1946 г. - специализированное учреждение системы ООН), рассматривает специальные обзоры ситуации (доклады государств-членов МОТ) с точки зрения дискриминации в сфере занятости.
Наиболее распространенный способ обеспечения прав человека - международные процедуры. Международные процедуры в области защиты прав человека представляют собой порядок, правила рассмотрения, проверки, подготовки предложений и принятия решений по сообщениям, заявлениям и иной информации о нарушениях прав человека. В рамках ООН разработано большое число процедур контроля за соблюдением прав человека: рассмотрение докладов участников комитетами; рассмотрение Комиссией по правам человека индивидуальных жалоб по поводу нарушений прав человека; изучение Комиссией по правам человека и Генеральной Ассамблеей ситуации с правами человека в отдельных государствах.
Защита прав человека международными должностными лицами представлена деятельностью Верховного комиссара ООН по правам человека, в обязанности которого входят: проведение в жизнь и защита гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав; активная помощь в устранении препятствий на пути к полной реализации прав человека; предотвращение нарушений прав человека; расширение международного
сотрудничества в поощрении и защите прав человека; координация действий по поощрению и защите прав человека посредством системы ООН. Кроме него, в рамках ООН действует Верховный комиссар по делам беженцев на основе Устава Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев. В рамках государств -членов Совета Европы введена должность Комиссара Совета Европы по правам человека.
Международная судебная защита представлена Международным уголовным судом и Европейским судом по правам человека. Международный уголовный суд, учрежденный в качестве независимого органа, действует в случае совершения преступлений, попадающих под его юрисдикцию и в отношении преступлений, совершенных после вступления в июле 2002 г. в силу Римского статута Международного уголовного суда. Суд наделен мандатом на осуществление процессуальных действий в отношении физических лиц и привлечения их к ответственности за преступления геноцида; преступления против человечности; военные преступления; преступления агрессии.
Одним из важнейших шагов на пути выполнения обязательств, взятых на себя при вступлении в Совет Европы, стала ратификация Российской Федерацией 5 мая 1998 г. Европейской конвенции и протоколов к ней, впервые предоставившей российским гражданам право на обращение с индивидуальными жалобами в Европейский суд по правам человека.
Европейский суд по правам человека, созданный на основе Конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней, принял 4 ноября 1998 г. Правила (регламент) процедуры Суда, основании которого Суд может принимать жалобы от любого физического лица, любой неправительственной организации или любой группы частных лиц, которые утверждают, что явились жертвами нарушений прав, признанных настоящей Конвенцией или протоколов к ней (ст. 34 данной конвенции). Обеспечение и защита конвенционных прав и свобод является задачей внутригосударственных судебных органов. В подавляющем большинстве государств-участников суды уже применяют Конвенцию с учетом решений Европейского суда и тем самым придают этим решениям прямое действие во внутреннем праве.
Российская Федерация, подписав и ратифицировав международные договоры в области прав человека, признала международные стандарты и, обязуясь их исполнять, заявила о том, что человек - цель и высшая ценность государства Российского, а защита прав и свобод человека - обязанность государства.
Примечания
Лесняк В.В. Защита чести, достоинства и деловой репутации в гражданском законодательстве России // Юрист. 1999. № 1. С. 52.
Глухарева Л.И. Права человека в современном мире: социально-философские основы и государственно-правовое регулирование. М.: Юристъ, 2003. С. 278279.
Доклады о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за последние девять лет.
Азаров А., Ройтер В., Хюфнер К. Права человека: Международные и российские механизмы защиты. М., 2003. С. 303.
Статья 37 Закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» устанавливает общие требования к обращению, а ст. 97 определяет условия допустимости жалобы.
Определение Верховного суда РФ от 21 февраля 2000 г. по делу № 34-ГОО-1 по жалобе Уткина Е.Г. на неправомерные действия окружной избирательной комиссии по выборам депутатов Мурманской областной думы по Мурманскому трехмандатному избирательному округу № 2 и избирательной комиссии Мурманской области на решения Мурманского областного суда от 16 декабря 1999 г., которым жалоба удовлетворена // Избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации в решениях Верховного суда Российской Федерации (1995-2000): В 2 т. / Отв. ред. О.Ю. Вельяшев. М., 2001. Т. 2. С. 667-669.
Конституционные права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации: Учеб. для вузов / Под ред. О.И. Тиунова. М.: Норма, 2005. С. 535. Азаров А., Ройтер В., Хюфнер К. Указ. соч. С. 28.
2
3
4
5
6
7
8
