CC BY
141
Раздел 6 ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
Редактор раздела:
СЕРГЕЙ АЛЬБЕРТОВИЧ ПОЛЯКОВ - кандидат юридических наук, доцент, зав. кафедрой уголовного права и процесса Новосибирского государственного технического университета (г. Новосибирск)
УДК 342.951
Kolchenko A.I. SYSTEM LEGAL REGULATION IN THE SPHERE OF POWER INDUSTRY AT THE MODERN STAGE. The paper considers the creation of legal regulation in the sphere of energy at the present stage, the subjects identified and their credentials in the field of state regulation in the electricity sector. The author of the marked feature of the system of legal regulation, confirming the complex nature of the rules governing the energy sector.
Key words: administrative law, administrative - legal regulation, power industry, power industry electricity, state control.
А.И. Кольченко, магистр юриспруденции, преп. каф. правовых дисциплин филиала ФГБОУ ВПО
«Южно-Уральский гос. университет» (НИУ), г. Озерск, E-mail: [email protected]
СИСТЕМА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ ЭНЕРГЕТИКИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
В статье рассмотрено формирование правового регулирования в сфере энергетики на современном этапе, выделены субъекты и их полномочия в области государственного регулирования отношений в сфере электроэнергетики. Автором отмечена особенность системы правового регулирования, подтверждающая комплексный характер норм, регламентирующих сферу энергетики.
Ключевые слова: административно-правовое регулирование, энергетика, электроэнергетика, государственный контроль.
Начавшийся в 1992 г. переход России к рыночной экономике при одновременном переходе от унитарного к федеративному государственному устройству обусловил необходимость проведения структурных реформ в электроэнергетике России. Первым нормативным правовым документом, в котором была предложена структурная реформа электроэнергетики, явился Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. № 426 «Об Основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий» [1].
Необходимость создания новой нормативно-правовой базы в электроэнергетической отрасли России появилась сравнительно недавно, в 2000 - 2002 гг., и была обусловлена динамичным развитием рыночных отношений в таком важном секторе экономики, как электроэнергетика. Развитие в России федерального (общероссийского) оптового рынка электрической энергии (мощности) [2] на основе конкуренции требовало внесения серьезных изменений в сферу естественной монополии в электроэнергетике.
Изменение характера воздействия государства на экономические процессы обусловило возникновение отдельных институтов, непосредственно связанных с реформированием естественно-монопольных секторов в отраслях, входящих в Топливно-энергетический комплекс (ТЭК), для обеспечения эффективного функционирования которых потребовался четкий механизм правовой регламентации.
В рамках таких институтов в настоящее время регулируется сложный комплекс административно-правовых и гражданско-правовых отношений, представленный в обширном законодательстве. При этом проявляется взаимосвязь различных отраслей права (гражданского, предпринимательского, административного, налогового, уголовного и др.), подтверждающая комплексный характер норм, направленных на регулирование естественных монополий.
Основополагающим нормативным правовым документом, в котором было предусмотрено поэтапное реформирование электроэнергетики России, явилось Постановление Правительства РФ от 11 июля 2001 г. № 526 «О реформировании электроэнергетики Российской Федерации» [3]. Этим документом были одобрены основные направления реформирования электроэнергетики Российской Федерации.
В процессе либерализации электроэнергетики должны были решаться следующие первоочередные задачи:
1) создание конкурентных рынков электроэнергии;
2) уменьшение доли государственного регулирования в управлении электроэнергетикой;
3) разграничение монопольных и потенциально конкурентных видов деятельности в электроэнергетике;
4) ликвидация перекрестного субсидирования.
Основными нормативными правовыми документами стали
Федеральный закон «Об электроэнергетике»^] (далее - ФЗ «Об электроэнергетике») и Федеральный закон от 2б марта 2003 г. № Зб-ФЗ «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об электроэнергетике» [5], в котором отражена специфика переходного периода реформирования отрасли. Указанные нормативные акты позволили упорядочить административно-правовое регулирование данной отрасли экономики.
Более того, в 2003 г. были установлены новые границы действия правового режима регулирования естественных монополий в электроэнергетической отрасли (ст. 4 ФЗ РФ «О естественных монополиях» [6]), что позволило гарантировать равный доступ продавцов и покупателей на рынок электроэнергии, осуще-
ствлять эффективное регулирование тарифов на передачу электроэнергии. С целью надежного и безопасного функционирования Единой энергетической системы было создано открытое акционерное общество «Федеральная сетевая компания Единой энергетической системы» (ОАО «ФСК ЕЭС»).
Важным этапом реформы электроэнергетики стала реорганизация РАО «ЕЭС России» - вертикально интегрированной компании. Базовым механизмом реорганизации явилось выделение из состава РАО «ЕЭС России» самостоятельно функционирующих профильных компаний путем дифференциации по видам деятельности. В результате на основе РАО «ЕЭС России» были созданы следующие субъекты и группы субъектов: генерирующие компании, в которых объединены (производственные) генерирующие активы; энергосбытовые компании, занимающиеся продажей электроэнергии потребителям; сетевые компании, объединяющие магистральные и региональные распределительные электрические сети; субъекты оперативно-диспетчерского управления; коммерческая инфраструктура оптового рынка.
Возникшие в ходе реформы РАО «ЕЭС России» компании представляют собой организации, специализирующиеся на определенных видах деятельности (генерация, передача электроэнергии, сбыт электроэнергии конечным потребителям, проектные и ремонтные организации) и контролирующие соответствующие профильные активы.
Немаловажным фактом, указывающим на интенсивное развитие энергетического сектора и упорядочение отношений его участников, стало то, что в 2003 году Правительством РФ была утверждена Энергетическая стратегия России на период до 2020 г., в которой закреплены основные составляющие развития внутренних топливно-энергетических рынков: меры структурной политики в энергетическом секторе, направленные на построение конкурентных отношений в отраслях топливно-энергетического комплекса; формирование цивилизованных правил и институтов торговли энергетическими ресурсами; создание и развитие соответствующих механизмов государственного контроля над энергетическими рынками.
Приоритетным является направление на совершенствование способов антимонопольного контроля энергетических рынков (общероссийского и региональных), недопущение монополизации отдельных сегментов рынка.
В соответствии со статьей 21 ФЗ РФ «Об электроэнергетике» [4] Правительством РФ Постановлением [7] были утверждены Правила функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики.
Постановлением Правительства РФ [8] были установлены особенности, при соблюдении которых требования ст. 6 ФЗ ФЗ РФ «Об электроэнергетике» [4] о переходном периоде не распространялись на хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность по производству, передаче и купле-продаже электрической энергии с использованием принадлежащих им на праве собственности или ином основании электрических станций и иных объектов электроэнергетики, преимущественно для удовлетворения собственных производственных нужд.
Правилами осуществления контроля за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями запрета на совмещение деятельности по передаче электрической энергии и оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике с деятельностью по производству и купле-продаже электрической энергии[9] было установлено, что Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, имеющим право принимать решения о принудительной реорганизации юридических лиц (в форме разделения или выделения), а также обращаться в арбитражный суд с требованием о прекращении
Библиографический список
деятельности индивидуальных предпринимателей в случае несоблюдения ими запрета, установленного законодательством Российской Федерации об электроэнергетике.
Наряду с раскрытием указанной выше информации Правительством РФ в соответствии со ст. ст. 20, 21, 25 и 26 ФЗ «Об электроэнергетике» [4] в целях содействия развитию конкуренции на рынке производства и сбыта электрической энергии, защиты прав потребителей электрической энергии утверждены Правила недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, Правила недискриминационного доступа к услугам по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и оказания этих услуг, Правила недискриминационного доступа к услугам администратора торговой системы оптового рынка и оказания этих услуг и Правила технологического присоединения энергопринимающих устройств (энергетических установок) юридических и физических лиц к электрическим сетям [10].
Правительство РФ определило ФАС уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по обеспечению государственного контроля за соблюдением недискриминационного доступа к указанным выше услугам.
В настоящее время Правительство Российской Федерации реализует свои полномочия в области государственного регулирования и контроля в электроэнергетике в соответствии со ст. 21 ФЗ «Об электроэнергетике».
К уполномоченным Правительством РФ в области государственного регулирования отношений в сфере энергетики федеральным органам исполнительной власти отнесены:
- Министерство энергетики Российской Федерации (Минэнерго России) [11], на которое возложены функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере топливно-энергетического комплекса, в том числе и по вопросам электроэнергетики.
- Федеральная служба по тарифам [12], которая осуществляет правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары и услуги в соответствии с законодательством Российской Федерации и контроль за их применением.
- Федеральная антимонопольная служба [13], осуществляющая антимонопольное регулирование в сфере электроэнергетики, в том числе контроль на оптовом и розничном рынках, с учетом особенностей, установленных законодательством в области электроэнергетики.
- Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) [14], осуществляющая контроль и надзор за соблюдением в пределах своей компетенции требований безопасности в электроэнергетике (технический контроль и надзор в электроэнергетике); за соблюдением собственниками гидротехнических сооружений и эксплуатирующими организациями норм и правил безопасности гидротехнических сооружений.
Кроме этого, Ростехнадзор осуществляет: лицензирование видов деятельности, отнесенных к компетенции Службы; проверки (инспекции) соблюдения требований законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов и правил в установленной сфере деятельности, в том числе в электроэнергетике.
Управление энергетикой в настоящее время осуществляется с двух сторон - во-первых, регулятором и координатором со стороны государства выступает Министерство энергетики (государство не имело права полностью устраниться от участия в этом сегменте, поскольку энергетика является социально значимой сферой экономики), и во-вторых, в энергетике России действуют механизмы рыночного саморегулирования, координацию которых осуществляет НП «Совет рынка» [15].
1. Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. № 426 «Об основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий» // Собрание законодательства Российской Федерации.- 1997. - № 18.
2. Постановление Правительства РФ от 12.07.1996 N793 (ред. от 30.12.2003, с изм. от 19.06.2006) «О федеральном (общероссийском) оптовом рынке электрической энергии (мощности)» (вместе с «Основными принципами функционирования и развития федерального (общероссийского) оптового рынка электрической энергии (мощности)») // Собрание законодательства Российской Федерации. -1996. - № 30.
3. Постановление Правительства РФ от 11 июля 2001 г. № 526 «О реформировании электроэнергетики Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации.- 2001. - № 29.
4. Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. -№ 12; 2004. - № 35; 2005. - № 1. - Ч. 1; 2006. - № 52. - Ч. 1; 2007. - № 45.
5. Федеральный закон от 26.03.2003 № Зб-ФЗ «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об электроэнергетике» // Собрание законодательства РФ. 2003. - № 13; 2005. - № 1. - Ч. 1; 2006. - № 17. - Ч. 1; 2007. - № 7; № 41; № 45..
6. Федеральный закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ (ред. от 30.12.2012) «О естественных монополиях» (с изм. и доп., вступающими в силу с 27.01.2013) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 34.
7. Постановление Правительства РФ от 31.08.2006 № 530 (ред. от 29.12.2011) «Об утверждении основных положений функционирования розничных рынков электрической энергии» // Собрание законодательства РФ.- 11.09.2006. - № 37.
8. Постановление Правительства РФ от 06.06.2006 № 355 (ред. от 14.02.2009) «Об особенностях функционирования хозяйствующих
субъектов, осуществляющих деятельность в области электроэнергетики преимущественно для удовлетворения собственных производственных нужд» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2006. - № 24.
9. Постановление Правительства РФ от 27.10.2006 № 628 «Об утверждении Правил осуществления контроля за соблюдением юриди-
ческими лицами и индивидуальными предпринимателями запрета на совмещение деятельности по передаче электрической энергии и оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике с деятельностью по производству и купле-продаже электрической энергии и о внесении изменения в Положение о Федеральной антимонопольной службе, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 331» // Собрание законодательства РФ .- 06.11.2006. - № 45,
10. Постановление Правительства РФ от 27 декабря 2004 г. № 861 «Об утверждении Правил недискриминационного доступа к услугам
по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам администратора торговой системы оптового рынка и оказания этих услуг и Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям» // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 52. - Ч. 2.
11. Постановление Правительства РФ от 28.05.2008 № 400 «О Министерстве энергетики Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2008. - № 22.
12. Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 N332 (ред. от 23.03.2013) «Об утверждении Положения о Федеральной службе по тарифам» // Собрание законодательства Российской Федерации.- 2004. - № 29.
13. Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 331 (ред. от 20.12.2012) «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе» // Собрание законодательства Российской Федерации.- 2004. - № 31.
14. Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 401 (ред. от 20.03.2013) «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» // Собрание законодательства Российской Федерации.- 2004. - № 32.
15. Шматко, С. Основная задача государства - обеспечить условия для поддержания балансов интересов: интервью // ЭнергоРынок. -2008. - № 12.
Bibliography
1. Ukaz Prezidenta Rossiyjskoyj Federacii ot 28 aprelya 1997 g. № 426 «Ob osnovnihkh polozheniyakh strukturnoyj reformih v sferakh estestvennihkh monopoliyj» // Sobranie zakonodateljstva Rossiyjskoyj Federacii.- 1997. - № 18.
2. Postanovlenie Praviteljstva RF ot 12.07.1996 N793 (red. ot 30.12.2003, s izm. ot 19.06.2006) «O federaljnom (obtherossiyjskom) optovom rihnke ehlektricheskoyj ehnergii (mothnosti)» (vmeste s «Osnovnihmi principami funkcionirovaniya i razvitiya federaljnogo (obtherossiyjskogo) optovogo rihnka ehlektricheskoyj ehnergii (mothnosti)») // Sobranie zakonodateljstva Rossiyjskoyj Federacii. -1996. - № 30.
3. Postanovlenie Praviteljstva RF ot 11 iyulya 2001 g. № 526 «O reformirovanii ehlektroehnergetiki Rossiyjskoyj Federacii» // Sobranie zakonodateljstva Rossiyjskoyj Federacii.- 2001. - № 29.
4. Federaljnihyj zakon ot 26.03.2003 № 35-FZ «Ob ehlektroehnergetike» // Sobranie zakonodateljstva Rossiyjskoyj Federacii. - 2003. - № 12; 2004. - № 35; 2005. - № 1. - Ch. 1; 2006. - № 52. - Ch. 1; 2007. - № 45.
5. Federaljnihyj zakon ot 26.03.2003 № 36-FZ «Ob osobennostyakh funkcionirovaniya ehlektroehnergetiki v perekhodnihyj period i o vnesenii izmeneniyj v nekotorihe zakonodateljnihe aktih Rossiyjskoyj Federacii i priznanii utrativshimi silu nekotorihkh zakonodateljnihkh aktov Rossiyjskoyj Federacii v svyazi s prinyatiem Federaljnogo zakona «Ob ehlektroehnergetike» // Sobranie zakonodateljstva RF. 2003. - № 13; 2005. - № 1. - Ch. 1; 2006. - № 17. - Ch. 1; 2007. - № 7; № 41; № 45..
6. Federaljnihyj zakon ot 17.08.1995 № 147-FZ (red. ot 30.12.2012) «O estestvennihkh monopoliyakh» (s izm. i dop., vstupayuthimi v silu s 27.01.2013) // Sobranie zakonodateljstva Rossiyjskoyj Federacii. - 1995. - № 34.
7. Postanovlenie Praviteljstva RF ot 31.08.2006 № 530 (red. ot 29.12.2011) «Ob utverzhdenii osnovnihkh polozheniyj funkcionirovaniya roznichnihkh rihnkov ehlektricheskoyj ehnergii» // Sobranie zakonodateljstva RF.- 11.09.2006. - № 37.
8. Postanovlenie Praviteljstva RF ot 06.06.2006 № 355 (red. ot 14.02.2009) «Ob osobennostyakh funkcionirovaniya khozyayjstvuyuthikh subjhektov, osuthestvlyayuthikh deyateljnostj v oblasti ehlektroehnergetiki preimuthestvenno dlya udovletvoreniya sobstvennihkh proizvodstvennihkh nuzhd» // Sobranie zakonodateljstva Rossiyjskoyj Federacii. - 2006. - № 24.
9. Postanovlenie Praviteljstva RF ot 27.10.2006 № 628 «Ob utverzhdenii Pravil osuthestvleniya kontrolya za soblyudeniem yuridicheskimi licami i individualjnihmi predprinimatelyami zapreta na sovmethenie deyateljnosti po peredache ehlektricheskoyj ehnergii i operativno-dispetcherskomu upravleniyu v ehlektroehnergetike s deyateljnostjyu po proizvodstvu i kuple-prodazhe ehlektricheskoyj ehnergii i o vnesenii izmeneniya v Polozhenie o Federaljnoyj antimonopoljnoyj sluzhbe, utverzhdennoe Postanovleniem Praviteljstva Rossiyjskoyj Federacii ot 30 iyunya 2004 g. № 331» // Sobranie zakonodateljstva RF .- 06.11.2006. - № 45,
10. Postanovlenie Praviteljstva RF ot 27 dekabrya 2004 g. № 861 «Ob utverzhdenii Pravil nediskriminacionnogo dostupa k uslugam po peredache ehlektricheskoyj ehnergii i okazaniya ehtikh uslug, Pravil nediskriminacionnogo dostupa k uslugam po operativno-dispetcherskomu upravleniyu v ehlektroehnergetike i okazaniya ehtikh uslug, Pravil nediskriminacionnogo dostupa k uslugam administratora torgovoyj sistemih optovogo rihnka i okazaniya ehtikh uslug i Pravil tekhnologicheskogo prisoedineniya ehnergoprinimayuthikh ustroyjstv potrebiteleyj ehlektricheskoyj ehnergii, objhektov po proizvodstvu ehlektricheskoyj ehnergii, a takzhe objhektov ehlektrosetevogo khozyayjstva, prinadlezhathikh setevihm organizaciyam i inihm licam, k ehlektricheskim setyam» // Sobranie zakonodateljstva RF. - 2004. - № 52. - Ch. 2.
11. Postanovlenie Praviteljstva RF ot 28.05.2008 № 400 «O Ministerstve ehnergetiki Rossiyjskoyj Federacii» // Sobranie zakonodateljstva Rossiyjskoyj Federacii. - 2008. - № 22.
12. Postanovlenie Praviteljstva RF ot 30.06.2004 N332 (red. ot 23.03.2013) «Ob utverzhdenii Polozheniya o Federaljnoyj sluzhbe po tarifam» / / Sobranie zakonodateljstva Rossiyjskoyj Federacii.- 2004. - № 29.
13. Postanovlenie Praviteljstva RF ot 30.06.2004 № 331 (red. ot 20.12.2012) «Ob utverzhdenii Polozheniya o Federaljnoyj antimonopoljnoyj sluzhbe» // Sobranie zakonodateljstva Rossiyjskoyj Federacii.- 2004. - № 31.
14. Postanovlenie Praviteljstva RF ot 30.07.2004 № 401 (red. ot 20.03.2013) «O Federaljnoyj sluzhbe po ehkologicheskomu, tekhnologicheskomu i atomnomu nadzoru» // Sobranie zakonodateljstva Rossiyjskoyj Federacii.- 2004. - № 32.
15. Shmatko, S. Osnovnaya zadacha gosudarstva - obespechitj usloviya dlya podderzhaniya balansov interesov: intervjyu // EhnergoRihnok. -2008. - № 12.
Статья поступила в редакцию 19.07.13
