CC BY
145
СИСТЕМА ОЦЕНКИ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ
МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
И. В. ДУКАНОВА
В статье рассмотрена система оценки результативности управления муниципальными образованиями. Определены критерии и показатели уровня и результативности развития.
Приведены результаты практических расчетов качества и результативности управления районных муниципальных образований Рязанской области.
Ключевые слова: результативность управления муниципальным образованием, качество управления муниципальным образованием, уровень развития.
Муниципальное управление призвано создавать условия для стабильного развития бизнеса и повышения качества жизни населения на основе имеющегося в распоряжении органов управления экономического, финансового и организационноуправленческого потенциала. Выполнение этой функции в условиях происходящего перехода страны к постиндустриальному развитию экономики и общества ставит принципиально новые задачи перед органами местного управления. В настоящее время органы управления призваны формировать условия привлекательности территорий для инновационного бизнеса, обеспечивающего высокий уровень добавочной стоимости, требующего высокой квалификации персонала, роста человеческого потенциала территории. Но, как показывает анализ, в значительной части муниципальных образований (МО) не в полной мере используется организационно-управленческий потенциал стратегического развития, планы и программы развития не содержат механизма реализации и представляют собой набор несистемно поставленных целей, а действующие нормативные акты не позволяют объективно оценить уровень развития территорий и результативность управления этим процессом.
Нормативным актом, определяющим принципы и систему оценки результатов управления развитием, является Типовая форма доклада о результатах и основных направлениях деятельности исполнительных органов местной администрации (ДРОНД), утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. № 1313-р [2]. Высоко оценивая значимость этого Постановления как этапа перехода к объективной оценке результатов деятельности органов местного
управления, мы считаем, что рекомендуемые показатели не позволяют системно оценить уровень развития МО и качество деятельности органов местного самоуправления в силу следующих причин:
- система оценочных показателей не чувствительна к интересам населения и не стимулирует развитие управленческой активности по реализации запросов населения. Доминирующим остается бюрократический, соответствующий интересам вышестоящих органов управления, подход к оценке результатов;
- не обеспечивается возможность оценки эффективности деятельности органов управления, поскольку не отражают вклад органов управления в достигнутый рост, поскольку прирост показателей, являясь характеристикой социально-экономического развития МО, не является характеристикой результативности управления муниципального управления;
- система показателей не ориентирована на долгосрочные интересы территории, на работу по обеспечению устойчивости развития территории в стратегическом периоде, отражаются фактически достигнутые результаты, но игнорируются потенциальные возможности дальнейшего развития;
- показатели результативности деятельности органов местного самоуправления, несмотря на их значительное количество, не охватывает всей совокупности компетенций органов управления муниципальных районов, при этом многие из них тесно взаимосвязаны и др.
Необходимо существенное совершенствование системы местного управления, ее ориентация на разработку новых организационных и инсти-
туциональных подходов к интеграции интересов и мотивации бизнеса, населения и органов управления на решение стратегических задач социально-экономического развития. Формирование такой системы управления социально-экономическим развитием муниципальных образований ограничивает нерешенность ряда теоретических проблем, в т. ч. несовершенство методов оценки уровня социально-экономического развития и результативности управления муниципальными образованиями как целевых функций развития, что приводит к снижению эффективности управления, поскольку снижает ответственность органов управления за результаты деятельности.
Предлагаемая система основывается на следующих принципах:
1. Разделение категорий «уровень развития объекта» и «результативность управления объектом»1.
2. Результаты развития муниципального образования оценивается степенью удовлетворенности населения достигнутым уровнем и потенциалом социально-экономического развития.
3. Результативность управления развитием отражает достигнутые результаты развития и качество управления в соответствии с целями органов управления государством, и включают вклад органов управления в достигнутые результаты, возможности дальнейшего устойчивого социально-экономического развития территории, риски развития и затратность управления.
Логика формирования предложенного подхода к оценке результативности управления социально-экономическим развитием поясняется рисунком 1. Содержание критериев и показателей уровня и результативности развития поясняются таблицей 1. Общим представлением предложенной системы является трехмерная матрица «уровень социально-экономического развития2 [1] -удовлетворенность населения - качество управления», рассматриваемая далее в виде двух двухмерных матриц.
В соответствии со схемой комплексной оценки уровня развития и результативности управления, показатели результативности управления предложено определять соотношением «уровень социально-экономического развития - качество управления», отображенным в соответствующей
1 Обоснованность разделения общих результатов развития объекта от вклада в эти результаты органов управления объектом не требует доказательств.
2 Уровень социально-экономического развития районных муниципальных образований определен в соответствии с алгоритмом, описанном в статье [1].
двумерной матрице. Обосновано представление качества управления функцией четырех факторов: вклада исполнительных органов в развитие МО, надежности развития, стабильности развития и экономичности управления.
Проблема определения вклада органов управления в результаты роста и развития объекта в настоящее время не разработана теоретически и не имеет инструментального обоснования. Предложенный автором подход к оценке вклада основывается на имеющемся информационном обеспечении, реализуется в соответствии со следующим алгоритмом.
• Уровень развития ^го года представляется суммой трех элементов:
- базового уровня, соответствующего началу периода (УСЭРЮ), рассматриваемого как результат управления в предыдущем периоде;
- прироста уровня вследствие эффективной деятельности органов управления (ДУСЭРупр1/ю) в ^м году. Значение ДУСЭРупр1/ю/ УСЭРЮ является показателем вклада органов управления в социально-экономическое развитие МО (Квклд);
- спонтанного прироста уровня развития в ^м году (ДУСЭРсп1/ю), рассматриваемого как результат управленческих действий надсистем и иные результаты, не зависящие от органов управления территорией.
• Значение (ДУСЭРупрй0) определяется приростом каждого из совокупности факторов развития муниципального образования. Поскольку среднее относительное значение каждого фактора по региону равно единице, ЬХцч=(Хцч - 1).
• Производится экспертная оценка вклада органов управления в изменение каждого фактора. Возможны два подхода к формированию экспертных оценок. Первый состоит в определении единых для всех МО коэффициентов вклада органов управления для каждого отдельного фактора (а^у^)). В этом понимании коэффициенты вклада по фактору отражают нормативно обеспеченные возможности регулятивного влияния органов управления и единство возможностей их использования каждым МО, что может быть обоснованным для целей оценки плановых (ожидаемых) характеристик качества управления. Различия в степени влияния органов управления отражаются только в приростах факторов. Второй подход предполагает учет различий в степени влияния органов управления по приросту каждого фактора и индивидуальному значению коэффициента вклада для отдельных муниципальных образований (д) (аг=^(д)). Этот подход более адекватен процессам управления развитием
различных МО при условии объективности экспертов. В настоящей работе экспертные оценки получены двумя группами специалистов из со-
става руководителей исполнительных органов отдельных МО и приведены автором настоящей работы к условию (аФу(д)).
Рис. 1. Схема оценки результативности управления развитием муниципального образования
Таблица 1
Фрагмент системы критериев и показателей результативности управления развитием районных муниципальных образований
Группы показателей Критерии и показатели Способ расчета
Текущий период | Стратегический период
1. Результативность управления развитием МО Ку - критерий результативности управления - соотношение уровня и качества социально-экономического развития территории Критериальный показатель - двумерная матрица уровня социальноэкономического развития (УСЭР) и качества управления (Пк.у): Ку ={УСЭР; Кк.у}
Пку - показатель качества управления развитием Показатель, полученный путем свертки показателей вклада органов управления в результаты развития (Квклд), устойчивости (Куст), надежности (Кн) и экономичности (Эр) управления. Кк.у=^(Квклд; Кст; Кн; Эр)
4. Результативность развития МО (интересы населения) Кр - критерий - удовлетворенность населения результатами развития Критериальный показатель - двумерная матрица уровня социальноэкономического развития и показателя удовлетворенности населения (Пу) Кр=К УСЭР, Пу)
Пу - показатель удовлетворенности населения деятельностью органов МСУ Обработка результатов анкетирования населения по репрезентативной выборке. Показатель соответствует доле населения, удовлетворенного деятельностью МСУ по социально-экономическому развитию территории
• Интегральная оценка вклада органов управления д-го МО по факторам роста уровня развития рассчитывается по формуле оценки интегрального показателя (свертки) уровня социального и экономического развития (результативный подход к оценке уровня развития):
ЛУСЭРд = ¥ (АХЩ, к,, ащ)=Ъ АХщ*кг *а, (1)
Полученное по (1) значение интегрирует относительный вклад органов управления по всем факторам. Это позволяет снизить влияние изменений факторов внешней среды на развитие объекта управления.
Уровень стабильности и потенциала развития (Кст) выражает потенциальную возможность муниципального образования обеспечить устойчивое развитие на основе сложившихся темпов развития и наиболее значимых факторов роста. В настоящей работе в качестве таких факторов для районных (преимущественно сельских) муниципальных образований обосновано использование следующих факторов:
- доля незанятого населения (значимость принята равной 0,4);
- доля неиспользованных сельскохозяйственных земель (0,3);
- среднегодовые темпы роста собственных доходов бюджета за 2007-2009 гг. (0,3).
Как и при оценках уровня развития, эти факторы представлены в виде средних по районным муниципальным образованиям региона.
Надежность развития МО (Кнад - характеристика, обратная риску), определяется:
- дальнейшим снижением привлекательности территории для потенциальных инвесторов. Для сельскохозяйственных территорий фактором снижения привлекательности является, прежде всего, отсутствие квалифицированных кадров и трудоспособного населения в целом;
- отраслевой принадлежностью, уровнем конкурентоспособности и перспективами развития действующих промышленных предприятий, в частности - объемом инвестиций в основной капитал;
- изменчивостью спроса на традиционную продукцию предприятий и организаций муниципального образования;
- уровнем развития малого бизнеса.
Перечисленные характеристики использованы в качестве основных факторов формирования интегрального показателя надежности развития МО путем их аддитивной свертки с установленными экспертами весами.
Экономичность управления предлагается определять по относительному значению затрат на управление (Зу ч) q-го муниципального образования:
Эр= (Зуч/СБДч)/ (Зу /СБД)ср (2)
где СБДЧ - собственные доходы бюджета q-го муниципального образования;
(Зу/СБД)ср - среднее значение доли расходов на муниципальное управление в собственных доходах муниципальных образований по региону.
Результаты расчетов качества и результативности управления 25 районными муниципальными образованиями Рязанской области за 2009 г. приведены в таблице 2.
Таблица 2
Результативность управления развитием муниципальных образований1
Уровень со- циально-эко- номического развития МО (результат развития) Качество управления развитием МО
Высо- кое, ранги 1-5 Выше среднего, ранги 6-10 Сред- ний, ранги 11-15 Ниже среднего, ранги 16-20 Низ- кое, ранги 21-25
Высокий 11, 14, 15
Выше среднего 9 4, 6, 21 2
Средний 13 19 17
Ниже среднего 16,12, 25 22
Низкий 20 8, 24 3, 5, 7, 10 1, 18, 23
Анализ таблицы позволяет выявить два аномальных с позиции результатов развития и качества управления муниципальных образования: Захаровское и Спасское районные муниципальные образования. Для большинства муниципальных образований характерна объективная тенденция, реализуемая через статистическую зависимость уровня развития от качества управления.
Таким образом, разработанная система определения результатов развития и результативности управления развитием обеспечивает обоснованные сравнительные оценки по районным муници-
1 Номера соответствуют перечню районных муниципальных образований в алфавитном порядке. 1 - Ермишин-ское, 2 - Захаровское, 3 - Кадомское, 4 - Касимовское, 5 -Клепиковское, 6 - Кораблинское, 7 - Милославское, 8 - Михайловское, 9 - Новодеревенское, 10 - Пителинское, 11 -Пронское, 12 - Путятинское, 13 - Рябновское, 14 - Ряжское, 15 - Рязанское, 16 - Сапожсковское, 17 - Сараевское, 18 -Сасовское, 19 - Скопинское, 20 - Спасское, 21 - Старожи-ловское, 22 - Ухоловское, 23 -Чучковское, 24 - Шацкое, 25 -Шиловское.
пальным образованиям региона и может способствовать повышению эффективности регионального управления.
Литература
1. Дуканова И. В. Система методов оценки уровня социально-экономического развития районных муниципальных образований // Региональная экономика: теория и практика. 2011. №19(202). С. 38-44.
2. Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: указ Президента РФ № 607 от 28 апр. 2008 г. URL: http://www.businesspravo.ru
* * *
SYSTEM OF ESTIMATION OF PRODUCTIVITY OF MANAGEMENT OF DEVELOPMENT OF MUNICIPAL UNIONS
I. V. Dukanova
In the article the system of an estimation of productivity of management. Criteria and indicators of level and productivity of development are deteremined. Results of practical calculations of quality and productivity of management of regional municipal unions of the Ryazan region are resulted.
Key words: productivity of management of municipal union, quality of management of municipal union, a level of development.
