CC BY
49
УДК 354
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОЦЕНКИ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКОЙ РЕГИОНА
© Алексей Николаевич КОЛМАКОВ
Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, доктор экономических наук, профессор кафедры управления и предпринимательства, e-mail: [email protected] © Иннара Рафаильевна ЛЯПИНА Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, кандидат экономических наук, доцент, докторант кафедры политической экономии и мирового глобального хозяйства, e-mail: [email protected]
В статье рассматриваются теоретические и методические основы оценки результативности государственного управления экономикой региона. Дается несколько подходов в определении понятия региона как сложной социально-экономической системы.
Ключевые слова: регион; социально-экономическая система региона; государственное управление.
В составе факторов, определяющих состояние и результаты функционирования социально-экономической системы региона, важную роль играет государственное управление процессами ее жизнедеятельности. От его эффективности зависят уровень использования потенциала территории, возможности решения ключевых для нее проблем: экономических, социальных, экологических и др.
Однако до сих пор не разработаны теоретические и методические основы оценки эффективности государственного управления экономикой региона. Их отсутствие не позволяет адекватно оценивать итоги работы региональных органов власти с точки зрения ее влияния на состояние и динамику экономики территории, выявлять слабые места в системе государственного управления и осуществлять необходимые меры по их преодолению. К тому же существенно ограничены возможности проведения сравнительного анализа деятельности государственных органов разных субъектов РФ с целью селекции позитивного опыта и его последующего распространения.
Регион представляет собой сложный социально-экономический комплекс, в котором между производственной, непроизводственной и социально-бытовой сферами, между отраслями хозяйства, структурами региональной и местной власти устанавливается определенная согласованность, взаимозависимость, усиливаются наиболее эффектив-
ные пропорции, которые способствуют более полному использованию естественных и производственных ресурсов, трудового и научного потенциала, удовлетворению разносторонних потребностей населения, поддержанию эффективного функционирования хозяйственного комплекса России [1].
В Указе президента Российской Федерации «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» от 3 июня 1996 г. за № 803 под регионом понимается «... часть Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий» [2]. В России регион может совпадать с границами территорий субъектов Российской Федерации, либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации.
В экономике под регионом понимается «. крупная территория страны с более или менее однородными природными условиями и характерной направленностью развития производительных сил на основе сочетания комплекса природных ресурсов с соответствующей сложившейся и перспективной материально-технической, производственной и социальной инфраструктурой» [3]. Центр региона - его хозяйственное ядро, вокруг центра сосредоточены основная промышленность, сельское хозяйство, плотность населения здесь выше [4].
На определенное единство этих подходов указывается многими специалистами.
Так, авторы работы «Региональная экономика», выделяют три группы таксономических единиц: крупные экономические единицы; регионы как государственные административно-территориальные образования и низовые территориальные единицы, как муниципальные образования, различающиеся функциями и полномочиями органов управления и масштабами решаемых задач [5, с. 228229]. Принципиальное различие этих подходов мы видим в наличии или отсутствии однозначности и определенности географических границ таксономических единиц. Теоретически формирование отдельных регионов может быть организовано с позиций максимальной эффективности реализации отдельных инвестиционных проектов, прежде всего - макропроектов. Нормативные акты РФ и большинство специалистов, занимающихся вопросами управления, исходят из условия совпадения границ регионов и других таксонических единиц с границами административно-территориального деления.
Представляется, что наиболее емкое с позиций системного подхода определение региональной социально-экономической системы дано в работе О.В. Голосова и
О.В. Лаптева [6, с. 27]. Под региональной социально-экономической системой предложено понимать «социально-экономическую систему, обеспечивающую взаимосвязанное и взаимообусловленное развитие и размещение производственных и непроизводственных сфер в целях создания наилучших условий жизни и труда населения региона при наименьших общественных затратах». При всей глубине и адекватности этого определения мы считаем, что, во-первых, оно не учитывает такую важную функцию управления социально-экономическим развитием, как его стратегический характер; во-вторых, оптимизация управления по критериям максимума результата при минимуме затрат может рассматриваться как некоторая теоретическая схема, но не цель управления. Поэтому далее под региональным образованием мы будем понимать социально-экономическую систему, имеющую единый орган местного самоуправления, элементы которой взаимосвязаны и совместно функционируют с определенной свободой выбора форм деятельности с целью обеспечения высоких темпов
социально-экономического развития в текущем периоде и перспективе.
Управление социально-экономическим развитием региона есть согласованное воздействие населения, бизнеса, органов местного самоуправления (МСУ) и государственной системы управления (федерации) на социально-экономические процессы, протекающие в муниципальном образовании (МО), для обеспечения роста качества жизни населения, стабилизации социальных отношений, развития экономической сферы.
Реализация основных целей управления регионом, как правило, происходит в условиях значительного дефицита финансовых ресурсов, когда традиционные методы управления являются неэффективными. Значительный резерв в определении методов управления регионом заключен в выявлении их особенностей по сравнению с регионами, опыт совершенствования управления которыми представляется нам более богатым. Различия регионов, по нашему мнению, заключаются в следующем:
- в уровне полномочий регионов как субъектов государственного управления и муниципалитетов как субъектов местного самоуправления, закрепленных в нормативно-правовых актах;
- количественные различия в отраслевой структуре собственности и ее эффективности, переходящие в качественные различия. Эти различия выражаются в долях промышленности и сферы услуг;
- в уровнях самостоятельности, заключающихся в финансовой обеспеченности объектов управления и соответствующих функций управления;
- присутствует непосредственный контакт органов управления региона с населением по проблемам жизнеобеспечения по сравнению с опосредованным контактом региональных структур;
- социально-экономическая система региона обладает большим по сравнению с районным муниципальным образованием, потенциалом;
- региональным образованиям присуща финансовая зависимость от центра.
Проанализировав современные научные труды авторов по управлению социальноэкономическим развитием регионов [7], мы отмечаем ряд социально-экономических сис-
тем регионов с целью распространения опыта управления регионами на местном уровне:
1) базовыми подсистемами регионов являются население, экономика и территория, имеющие определенный уровень сходства, состоящий в пространственно-организованной форме жизнедеятельности населения (сферы проживания, профессиональнотрудовая деятельность и др.), управляемые из единого центра. Единство этих подсистем формирует развивающиеся устойчивые социально-экономические системы регионов;
2) региональная власть организована по территориальному признаку. Правомочия властей распространяются на все субъекты, функционирующие на соответствующей территории;
3) региону присуща таксономичность. Таксономия районов означает, что каждый район является частью другого, более крупного района страны (частью всего экономического пространства страны), но при этом сам состоит из менее крупных районов;
4) целенаправленность функционирования, состоящая в реализации органами управления регионов, двух генеральных целей: развитие социума и обеспечение экономических условий этого развития;
5) региональная социально-экономическая система не может рассматриваться как абсолютно самостоятельная часть экономики и социума страны. Это всегда подсистема, и потому все нижеприводимые свойства имеют определенные пределы как в части объективных экономических законов, так и в части нормативно-правового регулирования. В ча-
стности, государство (федерация и регионы) осуществляет законодательное и экономическое регулирование муниципальной социально-экономической системы, ее государственную поддержку, гарантируют права населения и бизнеса, осуществляют контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления;
6) нодальность территорий (наличие ядра и периферии) - характерная особенность всех российских административно-территориальных единиц. Ядром большинства регионов является центр территории (областной или районный центр). Высокий уровень различий в уровне социально-экономического развития между Москвой и центрами регионов, центрами регионов и центрами районных муниципальных образований, между центрами муниципальных образований и поселениями весьма значителен и продолжает возрастать [7]. В табл. 1 приведены основные характеристики социально-экономического развития этих систем.
В региональном управлении должны быть учтены характеристики устойчивости. Устойчивое развитие в настоящее время -это общепринятая мировая концепция. Ее основное содержание определено в формулировке Комиссии Брутланд: «Устойчивое развитие - это такое развитие, при котором удовлетворяются потребности настоящего времени, но не ставится под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои потребности». Устойчивое развитие в его полном понимании означает развитие общества и территории, обеспечивающее
Таблица 1
Основные показатели нодальности территорий, 2009 г.
Территории (социально-экономические системы)
Показатели г. Москва г. Рязань Рязанская обл. Скопинский район пос. МО «Полянское сельское поселение»
Доходы бюджета на одного жителя в год, тыс. руб./% 18,20 10,84 12,63 4,2 0,93
Среднемесячная заработная плата, тыс. руб./% 25,3 16,72 13,36 10,4 7,4
Выпуск товаров и услуг на душу населения в год, тыс. руб. 938,9 159,9 - 53,02 Н. д.
Инвестиции в основной капитал в год, млн руб. 51320,2 13126,4 25992,5 91,1 Н. д.
Естественный прирост (убыль) населения, % 0,7 -0,43 -0,85 - Н. д.
Доля населения в трудоспособном возрасте, % 64,1 63,5 59,9 54 41
рост качества жизни и при этом сохраняющее геном человека и среду его обитания, поддерживающее сохранность ресурсной базы. Это, в частности, означает необходимость учета уровня и перспектив экономического развития территорий, при соблюдении экологических и социальных стандартов [8].
Проблема устойчивого развития территорий РФ впервые была поставлена в «Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию», утвержденной Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440 [9]. Были утверждены следующие критерии обоснования управленческих решений и результатов устойчивого развития:
- никакая хозяйственная деятельность не может быть оправдана, если вызываемый ей ущерб превышает получаемую выгоду;
- ущерб окружающей среде должен быть минимально возможным с учетом экономических и социальных факторов.
При этом устойчивое развитие должно обеспечивать безопасность России в экономической, социальной, оборонной, экологической и других сферах. К сожалению, этот указ остался декларацией и не получил практической реализации в планах и программах социально-экономического развития страны.
Теоретически принципы устойчивого социально-экономического развития находят определенное отражение в стратегиях развития отдельных регионов [10, с. 496].
Для развития экономики региона соблюдение условий устойчивого развития в силу определенной выше специфики их положения в отношениях органов власти и населения должно стать обязательным.
Регион как объект управления является сложной социально-экономической системой. Специфика управления регионом определяется особенностями данного объекта как социально-экономической системы, а именно, - «близость» к населению и, следовательно, ориентацию на его интересы, повышенное внимание к социальной сфере, стратегический характер управленческой деятельности, повышенное внимание к определению эффективности использования имеющихся ресурсов, их росту в результате управления в силу ограниченности потенциала.
Оценка эффективности развития социальной инфраструктуры региона является
ключом к грамотному планированию развития, финансированию и управлению объектами социальной инфраструктуры. Развитая социальная инфраструктура оказывает непосредственное влияние на экономику региона в целом. В настоящее время разработан ряд методик, позволяющих оценить эффективность социальной инфраструктуры региона, но все они носят немногоаспектный, несистемный характер [11]. Наиболее распространенными из них являются диалектический, системный, ситуационный и рефлексивный методы. Следует отметить, что наиболее используемыми являются ситуационный и рефлексивный подходы. В меньшей степени исследования и оценка эффективности развития социальной инфраструктуры строятся на основе диалектического, системного и процессного подходов, что часто приводит к отсутствию объективной информации для принятия управленческих решений. Также необходимо обратить внимание на то, что большинство представленных в научной литературе методик исследования и оценки разработаны для региона, и в доработанном виде используются или могут быть использованы для оценки развития социальной инфраструктуры региона.
В. Смирнов предлагает исследование и оценку эффективности социально-экономического развития региона проводить в следующем порядке [12]:
1-я ступень - анализ современных методов оценки и механизмов обеспечения эффективного социально-экономического развития региона с целью выявления основных негативных и положительных моментов;
2-я ступень - разработка методики оценки эффективности социально-экономического развития региона на основе системных принципов (основных принципов оценки) с учетом специфических условий административно-территориального образования;
3-я ступень - формирование механизма
обеспечения эффективного социально-экономического развития региона на основе системных принципов (законов и постулатов системологии) с учетом специфических условий административно -территориального
образования;
4-я ступень - использование многоуровневого подхода в процессе обеспечения социально-экономического развития региона
и определение приоритетных направлений его развития; развитие региона - это многоуровневый и многоаспектный процесс, который должен рассматриваться с точки зрения совокупности социальных и экономических целей;
5-я ступень - выработка практических рекомендаций и предложений по повышению эффективности социально-экономического развития региона;
6-я ступень - принятие управленческих решений;
7-я ступень - формирование системы результирующих показателей.
В теории государственного управления, развиваемой учеными США, рекомендуется несколько способов оценки производительности в управлении [13]:
1) определение соотношения между результатами и затратами, принимая за единицу полезного результата объем выполненной физической работы. До настоящего времени это наиболее распространенный способ оценки производительности в органах управления, получивший название техники эффективности;
2) вычисление соотношений между результатами и затратами по косвенным результатам. Далее этот способ реализуется через показатели экономической эффективности;
3) комбинация этих показателей и способов их расчета.
В зарубежной теории госуправления производительность труда принято также измерять технической и экономической эффективностью [14]. Техническая эффективность определяется с позиции соответствия услуг потребностям клиентов (населения, бизнеса) и соответственно, с позиции влияния оказываемых услуг на уровень развития общества. Техническая эффективность связана с количественно-качественными характеристиками услуг. При этом качественные характеристики услуг могут определяться по соотношению с определенными стандартами (строительными, санитарными, экологическими и др.). В соответствии со стандартами может оцениваться и достаточность оказываемых услуг. Но в условиях несовершенства стандартов или их отсутствия, наиболее приемлемым (доступным и объективным) инструментом оценки технической эффективно-
сти может быть только оценка степени удовлетворенности населения на основе анкетирования. Эту оценку важно знать и при возможности использования иных измерителей, поскольку степень удовлетворенности услуг влияет на итоги выборов. Отметим, что мы считаем необъективной оценку по жалобам населения, поскольку они могут отражать мнение наиболее активной, но наименее значительной части населения.
В настоящее время в РФ, как и во всем мире, весьма распространены работы, в которых предлагаются определенные усовершенствования инструментария оценки результатов деятельности органов управления. Отдельные их результаты реализуются в федеральных и региональных методиках оценки и анализа итогов управленческой деятельности различных органов. Но, несмотря на продолжительные исследования проблем оценки результатов управления в государственном и муниципальном секторах, до настоящего времени не выработано единой системы взглядов на понимание качества управления сферой жизнедеятельности населения. Отсутствует единство в терминологии, множество используемых понятий и их неопределенность затрудняет выработку общих принципов и обоснованных подходов к оценке управления [15].
Важно отметить, что в некоторых современных исследованиях по теории государственного управления принципиально отвергается возможность объективной оценки управления через измерение эффективности, обоснована принципиальная несостоятельность использования показателя эффективности для оценки деятельности органов власти [16]. Ее фундаментом является доказательство невозможности перенесения на государственное управление концепции теории эффективности, разработанной для бизнеса.
Принципиальное различие между управлением бизнесом и общественным управлением, определяющее различие в способах оценки результатов управления, состоит в отсутствии в общественном управлении ключевого элемента - продукта (услуги). Попытки устранить эти различия введением некоторых аналогов («общественных потребностей», «общественного продукта» и т. п.) представляются нам неправомочными. Общественные потребности, удовлетворение
которых принято считать главной целью органов государственного и муниципального управления, определяются законами и постановлениями «смысл которых не всегда четко и ясно сформулирован. Это, к примеру, «повышение благосостояния народа», «социальные гарантии», «достойные жилищные условия», «социальная рыночная экономика»
и т. д. Они с трудом поддаются оценке, поскольку не имеют общих стандартов измерения. Соответственно их реализацию разные люди могут оценивать по-разному. Очевидно, что все это открывает перед чиновниками широкие возможности для трактовки поставленных целей и задач в угодном для них духе [17]. Что же касается «общественного продукта», то «продукция общественных организаций, как правило, трудно поддается измерению и не предназначена для конкуренции» [18], хотя трудно не согласиться с суждением Дж. Стиглица, что государственное управление - один из наиболее важных общественных товаров [19]. Практика использования этих показателей означает только измерение этих характеристик на основе бюрократического их видения. По существу бюрократия присвоила право выражать интересы общества, т. е. бюрократический аппарат формулирует цели развития и оценивает их развитие по своим критериям.
Следствием игнорирования в общественном управлении ключевого элемента результатов (товара, услуги) является отсутствие универсального показателя результатов, которым в бизнесе является прибыль. Это объективно порождает соответствующие проблемы к формированию универсального показателя целей и результатов общественного развития.
Наряду с этим концептуальным отличием мы выделяем также неправомочность распространения на общественное управление модели жизненного цикла организации, положенной в основу многих теорий управления бизнесом. Значительно более адекватным управлению административно-территориальными образованиями является телеологическая модель [20], основанная на том, что их развитие основывается на формулировках целей, эффективности и опыта их достижения. Движущей силой развития признается целенаправленное социальное конструирование, включающее процесс взаимодействия
населения, бизнеса и органов управления Федерацией, регионами и муниципальными организациями.
Мы проанализировали значительный опыт и теоретические результаты исследований и пришли к выводу, что при условии объективности оценок этих характеристик, они могут эффективно использоваться для оценки результативности управления. Поэтому совершенствование методов оценки уровня, устойчивости социально-эконо-
мического развития региона исследуются далее как элементы оценки результативности на основе современной модели управления.
Применительно к проблеме эффективности управления развитием территорий нашей страны отметим определенные специфические требования к обеспечению устойчивости социально-экономического развития. Во-первых, устойчивость должна пониматься именно как способность устойчивого развития, а не сохранения достигнутого уровня. Во-вторых, нельзя сводить требование устойчивости к условию равных темпов роста и развития в течение определенного периода. Это требование может привести к значительному росту требуемых издержек к достижению стабильных темпов и при этом оказаться нереальным в связи с циклическим развитием экономики.
Региональная социально-экономическая политика в Российской Федерации еще только формируется. Теоретическая модель региональной политики, по нашему мнению, должна отвечать следующим требованиям: долговременность; адаптивность; сопряженность с перспективной программой социально-экономического развития России; комплексность; ориентация на экономическое, политическое, социальное развитие регионов; обеспечение приоритета общенациональных интересов [21].
Методологической основой региональной социально-экономической политики должна стать новая концепция современного государства, определяющая его функции и роль в обеспечении устойчивого и социально ориентированного развития всех регионов, организации федеративных отношений. Так как устойчивость федеративного государства обусловлена социально-экономической ситуацией в составляющих его субъектах, дос-
тижением регионального социально-
экономического равновесия.
Важной характеристикой региональной политики федерального центра должна стать ориентация в прогнозировании и регулировании развития регионов страны на территории опережающего развития, формирующие основной вклад в устойчивое развитие субъектов Российской Федерации.
1. Золотова У.В. Экономика. иКЬ: http://www. edit.muh.ru/content/mag/trudy/01_2011/10.pdf. Загл. с экрана.
2. «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации». Указ президента Российской Федерации от 3 июня 1996. № 803.
3. Социальная структура и социальные процессы / социология: словарь-справочник М., 1990. Т. 1.
4. Основные положения региональной политики в Российской Федерации // Регионология. 1996. № 2. С. 1-18.
5. Региональная экономика / под ред. Т.Г. Морозовой. М., 1998.
6. Голосов О.В., Лаптев О.В. Регион: модельное отображение. М., 2007.
7. Дуканова И.В. Совершенствование инструментария оценки результативности управления социально-экономическим развитием районных муниципальных образований: ав-тореф. дис. ... канд. эконом. наук. Тамбов, 2011.
8. Резолюция, принятая 55-й сессией Генеральной Ассамблеи ООН. иКЬ: nw.pr-habitat.ru Загл. с экрана.
9. иКЬ: www.ecologysite.ru/norms/item/440
10. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. М., 2004.
11. Скопина И.В., Грабаор А.А., Скопин О.В. Исследование и оценка эффективности развития социальной инфраструктуры региона // Управление экономическими системами. 2010. № 2.
12. Смирнов В.В. Региональное развитие эффективное социально-экономическое развитие региона: оценка и обеспечение // Проблемы теории и практики управления. 2008. № 9. С. 15-23.
13. Хатри Г.П., Фиск Д.М. Измерение производительности труда в государственном секторе // Эффективность государственного управления / пер. с англ.; под ред. С.А. Братчикова и С.Ю. Глазьева. М., 1998.
14. Эпштейн П.Д. Измерение результатов деятельности в государственном секторе // Эффективность государственного управления / пер. с англ. / под ред. С.А. Братчикова и
С.Ю. Глазьева. М., 1998.
15. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 2004.
16. Классики теории государственного управления: американская школа / под ред. Дж. Шаф-ритца, А. Хайда. М., 2003.
17. Шамхалов Ф.И. Государство и экономика. Основы взаимодействия. М., 2005.
18. Государственная политика и управление / под ред. Л.В. Сморгунова. М., 2006. Ч. 1.
19. Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора. М., 1997.
20. Управление изменениями: хрестоматия: пер. с англ. 2-е изд. / под ред. Г.В. Широковой. СПб., 2010.
21. Ускова Т.В. Управление устойчивым развитием региона. Вологда, 2009.
Поступила в редакцию 18.11.2011 г.
UDC 354
THEORETICAL AND METHODICAL BASES ESTIMATIONS OF PRODUCTIVITY OF GOVERNMENT REGION ECONOMY
Aleksey Nikolayevich KOLMAKOV, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, Doctor of Economics, Professor of Management and Entrepreneurship Department, e-mail: [email protected]
Innara Rafailevna LYAPINA, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, Candidate of Economics, Associate Professor, Candidate for Doctoral Degree of Political Economy and World Global Economy Department, e-mail: [email protected]
In the article theoretical and methodical bases of an estimation of productivity of the government are considered by region economy. Some approaches in definition of concept of region as difficult social and economic system are given.
Key words: region; socio-economic system of region; government.
