CC BY
85
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА
СИСТЕМА МЕР ПО ВОССТАНОВЛЕНИЮ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА В РОССИИ*
В статье предложены и обоснованы основные направления и меры экономической политики, позволяющие повысить темпы и качество экономического роста в России.
Текущая экономическая ситуация. Повышение темпов роста в первом полугодии 2017 г. до 1,7% (во II кв. 2017 г. рост составил 2,5%) по отношению к соответствующему периоду прошлого года сформировало точку зрения, согласно которой страна преодолела кризис и перешла в фазу экономического подъема. Однако это оживление нельзя считать полноценным экономическим ростом.
Во-первых, текущая экономическая динамика достаточно волатильна, часто сопровождается приостановками и микроспадами (особенно в части промышленного производства), что нехарактерно для фазы активного восстановления экономического роста. Во-вторых, пока не прекратился спад реальных доходов населения - за последние три года они сократились более чем на 10%. В-третьих, решающее влияние на улучшение экономической динамики оказал экспортно-ориентированный сырьевой сектор, весьма уязвимый по отношению к колебаниям внешнеэкономической конъюнктуры. При этом в порочный круг попала национальная денежно-кредитная политика. Инфляцию в России снижают за счет подавления спроса, поддерживая кредитные ставки на заведомо завышенном уровне. В результате реальная ставка по кредитам, несмотря на существенное снижение номинальной инфляции, возросла с примерно 2% в начале 2016 г. до 4,5-5% во второй половине 2017 г. Дорогой кредит неминуемо ухудшает финансовое состояние заемщиков, из-за которого условия выдачи новых банковских кредитов ужесточаются, а положение заемщиков ухудшается еще больше. Вслед за этим усиливаются проблемы самих банков.
Все это приводит к тому, что проводимая в последнее время политика финансовой стабилизации, консервирующая текущую денежно-кредитную и бюджетную ситуацию, не может обеспечить приемлемых темпов экономического роста. По данным Всемирного Банка, за период с 2008 г. российская экономика увеличилась лишь на 3,6%, тогда как мировая за этот же период - на 20,3%.
Современная бюджетная политика России также находится в прямом противоречии с задачами активизации экономического роста. Ограничения дефицита и расходов сводят на нет стратегическую роль государственных финансов, ведут к стагнации или даже снижению доходов бюджетников и пенсионеров. Бюджетная консолидация, предполагающая сокращение в 2017-2019 гг. номинальных расходов на 366 млрд. руб., означает снижение расходов в постоянных ценах более чем на 12%. Прямое сокращение ВВП за счет урезания государственных расходов в 2017-2019 гг. составит не менее 2,4 трлн. руб., или примерно 2,8% объема ВВП 2019 г. [1].
Для устранения возникшего отставания в течение ближайших десяти лет Россия должна дополнительно к текущей инерционной динамике (1,5-2%) добавить не менее 2 проц. п. роста. Если этого не сделать, одновременное повышение уровня жизни населения, вывод экономики на передовые технологические позиции и повышение обороноспособности страны будут попросту невозможны. Как следст-
*
Текст подготовлен коллективом авторов ИНП РАН в составе: В.В. Ивантер (руководитель), О.Дж. Говтвань, М.С. Гусев, М.Ю. Ксенофонтов, Д.Б. Кувалин, А.К. Моисеев, Б.Н. Порфирьев, В.В. Семикашев, М.Н. Узяков, А А. Широв.
вие отставание экономики России от ведущих экономик мира будет нарастать, а конкурентные позиции - ухудшаться.
Потенциал роста. Несмотря на существующие проблемы, потенциал роста в России остается высоким, а пространство для развития российской экономики - огромным. Наша страна по-прежнему очень сильно недоинвестирована: не удовлетворена значительная часть потребности населения в жилье; во многих регионах низок уровень обеспечения объектами транспортной, энергетической и социальной инфраструктуры; сохраняются серьезные разрывы в отраслевой и технологической ткани отечественной экономики (есть производство электроники, но нет собственной полноценной элементной базы; есть производство техники, но почти нет высокотехнологичных станков отечественного производства, и т.д.). Возможности им-портозамещения и расширения экспорта также далеки от исчерпания.
При этом все базовые факторы роста в России имеются, а значимые ресурсные ограничения отсутствуют. Более 20% производственных мощностей, в том числе высокоэффективных, введенных в строй в последние 5-7 лет, не загружены и способны обеспечить быстрое увеличение объемов выпуска. Велики резервы, связанные с ростом производительности и интенсивности труда: не менее трети российских работников заняты низкоквалифицированным и плохо организованным трудом. Даже частичное их перемещение на современные рабочие места обеспечит рост производства в стране на десятки процентов. Запас мощностей по обеспечению производства энергией и основными видами сырья также весьма велик.
Требования к экономической политике. Сложившаяся неблагоприятная ситуация и связанные с ней угрозы требуют неотложных качественных перемен в экономической политике, направленных на повышение уровня жизни населения и укрепление национальной безопасности на основе устойчивого роста ВВП.
Основными принципами обновленной экономической политики должны стать:
- цельность (системность) замысла - взаимная увязка целей развития и ресурсов, направляемых на достижение этих целей; синхронизация программ действий на уровне экономики страны, отдельных секторов и регионов;
- учет ресурсно-технологической неоднородности российской экономики, наличия в ее структуре отсталых производств, функционирующих на основе ресурсов и технологий низкого качественного уровня и имеющих вследствие этого низкую эффективность, которая не может быть преодолена в условиях применения универсальных инструментов регулирования рыночной экономики и требует разработки и реализации комплекса специализированных индивидуальных мероприятий [2-5];
- приоритетность - отказ от попыток использования универсальных решений и фронтального подхода в условиях ресурсных ограничений и принятие решений о переопределении ресурсов в пользу «точек роста» в конкретных секторах и регионах;
- прагматический подход к разработке денежно-финансовой, бюджетно-налоговой политики, политики институциональных преобразований, их эффективное включение в единый контур стратегии развития, нацеленной на экономический рост и структурно-технологическую модернизацию экономики [6].
Реальный сектор экономики. Ключевая проблема развития реального сектора российской экономики заключается в чрезмерной зависимости от импорта, т.е. от внешних поставщиков, которым отдана значительная часть внутреннего рынка. Рост зависимости от импорта стал результатом упрощения структуры экономики, распада кооперационных связей и выпадения отдельных звеньев в ключевых производственных цепочках в процессе рыночных преобразований. Сохранив примитивную структуру производства, характерную для конца 1990-х годов, и избыточную зависимость от импорта, российская
экономика к настоящему моменту увеличилась более чем в два раза. При таких масштабах она просто не может финансироваться только за счет доходов от экспорта.
При этом речь не идет о создании автаркичной экономической системы: Россия не может и не должна стремиться к этому, в том числе по причинам значительного отставания в уровне используемых технологий. Импорт критически важных технологий необходимо сохранить в безусловном порядке. В то же время следует продолжить конкурентоспособное импортозамещение, которое снижает риски внешнеполитического давления и, главное, обеспечивает восстановление производственных цепочек в промышленности, тем самым формируя основу для наращивания несырьевого экспорта. В среднесрочной перспективе процессы импортозамещения должны опираться на реализацию коммерчески эффективных проектов в различных секторах экономики, поддержанную соответствующими инструментами финансирования.
В частности, запрет на продажу России западными компаниями технологий разведки, бурения и транспортировки, а также на ее участие в проектах по добыче и созданию транспортной инфраструктуры приведет к повышению спроса на аналогичное оборудование и технологии отечественного производства. С учетом ожидаемого повышения доли оборудования в технологической структуре капитальных вложений, закупки отечественной машиностроительной продукции предприятиями ТЭКа могут расти в средне- и долгосрочной перспективе темпом не менее 8% в год. Иными словами, ТЭК способен выполнять роль главного платежеспособного покупателя инноваций и наукоемкой продукции в России. Причем, если, например, ОПК закупает инновации за счет бюджетных средств, то ТЭК - на чисто коммерческих условиях. Таким образом, спрос на инновации со стороны ТЭК создает возможность развивать конкурентоспособную отечественную науку и наукоемкую промышленность на коммерческой основе.
Если в настоящее время на отечественную продукцию нефтедобывающим сектором тратится порядка 600-700 млрд. руб., а прочими секторами энергетики - 350-400 млрд руб., то за десять лет эта величина (в сопоставимых ценах) может вырасти вдвое. Это означает, что инвестиции нефтедобывающего сектора могут быть направлены преимущественно в российскую экономику по широкому спектру направлений - от производства машин и оборудования до 1Т-услуг.
Новая модель развития ОПК предполагает создание крупных многопрофильных холдингов, сочетающих производство оборонной и гражданской продукции. При этом относительно быстрая смена модельного ряда гражданской продукции должна формировать базу для производства широкого спектра компетенций и комплектующих, применяющихся в оборонной продукции. Для устойчивого финансирования оборонных предприятий необходимо выделить те из них, которые не имеют возможности включиться в конверсионную деятельность. В их отношении должны быть выработаны эффективные механизмы финансирования и поддержки в условиях возможного снижения масштабов гособоронзаказа.
Кроме того, в рамках экономической политики по отношению к реальному сектору должен быть разорван порочный круг «низкая оплата труда - избыточная занятость -низкая производительность труда». Иными словами, в России должен быть принципиально повышен уровень оплаты труда, что простимулирует масштабные инвестиции в модернизацию производства с целью снижения потребности в труде.
Денежно-кредитная и налогово-бюджетная политика. В современной российской экономике необходимо, прежде всего, принципиально улучшить ситуацию с доступностью кредитных ресурсов. Ускоренное развитие кредита потребует активизации процессов рефинансирования за счет как пополнения ликвидности банковской системы, так и в первую очередь повышения эффективности использования этой ликвидности.
Решение этих задач требует от банковской системы создания кредитного, финансового рычага для финансирования инвестиций, превышающих по объему амортизационные фонды. Для сбалансированного развития необходима финансовая система, которая работает для основной массы компаний (отдельные секторы и лучшие компании в этих секторах могут развиваться и при высоких ставках), а не только предоставляет кредитные средства на развитие наиболее эффективных.
Для того чтобы преодолеть образовавшийся в кредитной системе «тромб», есть три направления решений:
1) смещение от кредитования экономических агентов к кредитованию их проектов (в том числе через проектное финансирование); при этом крупнейшие банки, учитывая их огромные ресурсы и немногочисленность качественных проектов, могут кредитовать такие проекты по ставкам ниже рыночных;
2) формирование «оазисов» определенности по отдельным направлениям кредитования - приоритетных секторов экономики, где стабильность процентных ставок и рефинансирования поддерживается государством (в рамках жестко ограниченного числа мегапроектов, а также в рамках приоритетных отраслевых и региональных программ);
3) создание специализированных институтов для нормализации кредитной селекции (прежде всего, банков развития).
Проектное финансирование - это не столько инструмент выделения финансовых ресурсов, сколько система отбора проектов, стандартов и процедур экспертизы проектов, механизмов синдицирования, «пакетирования» и рефинансирования долговых обязательств.
В связи с этим на начальном этапе следует сконцентрироваться на ограниченном количестве особо приоритетных проектов, которые безусловно должны быть реализованы на высоком качественном уровне и с максимальной эффективностью. Сейчас даже локальные достижения важнее подвижек в «латании дыр». В среднесрочной перспективе это даст возможность тиражирования соответствующих механизмов и расширения масштабов их использования.
Наиболее выгодным с точки зрения долгосрочного развития является долговое финансирование ипотеки (мало утечек, высокий спрос на товары и услуги внутреннего производства, высокая прозрачность сделок, высокая дюрация кредита). При повышении прозрачности госзаказа и субподряда сюда может добавиться также финансирование инфраструктурных проектов.
Роль главного звена системы банков развития должен выполнять Внешэкономбанк (ВЭБ). В настоящее время ВЭБ по большому счету занимается в основном распределением государственных финансовых ресурсов. Однако роль ВЭБа должна быть существенно шире. ВЭБ как банк развития должен направлять, ориентировать и координировать частные кредитные вложения, помогать коммерческому кредиту справляться с избыточными рисками, проводить финансовую экспертизу соответствующих проектов, создавать стандарты финансовой экспертизы для российского банковского сектора. Основными вложениями банка развития должны быть вложения в покрытие рисков по частным проектам: обеспечение гарантий, восполнение ликвидности частных кредиторов и т.д. Распределение государственных средств - это последняя мера, когда все перечисленное не обеспечивает национальных приоритетов развития.
В этой схеме необходимо найти место Сбербанку: пока он лишь пользуется преимуществами, которые дает ему статус «главного государственного банка», в части управления пассивами, но этот статус слабо просматривается в его активных операциях. В частности, целесообразно кратное увеличение активности Сбербанка в части работы с региональными предприятиями посредством использования его
огромной филиальной сети. Это поможет решить проблему банковского обслуживания регионов, в том числе крайне важного для них малого и среднего бизнеса.
Борьба с инфляцией в рамках денежно-кредитной политики требует постепенного перехода от подавления спроса к стимулированию предложения. При этом стимулирование предложения, в первую очередь, потребует развития массового финансирования, которое в среднесрочной перспективе должно опираться в основном на банковский кредит. Выравнивание кредитных ставок между отраслями в направлении низких, а не высоких ставок возможно только при значительном расширении кредита и числа проектов, пользующихся такими ставками. В то же время нельзя забывать про ответственность тех, кто берет такие кредиты, обещая использовать их на инвестиции. Выход на траекторию роста невозможен без сознательной работы над предотвращением утечек как через финансовый менеджмент, так и через стратегическое управление.
Проведение независимой денежно-кредитной политики основывается на создании доверия к будущим доходам внутри экономики независимо от внешних условий. Наличие запаса доверия позволяет эффективно использовать такой канал финансирования экономики как дефицит бюджета без инфляционных последствий. Если бизнес имеет гарантию, что эмитируемые бюджетом деньги останутся во внутреннем обороте и будут поддерживать спрос, то эти деньги являются «полноценными» и работают на инвестиции и производство, тем самым снижая инфляцию и инфляционные ожидания.
Необходимо ввести ограничения не только для процентной, но и для валютной политики. Ставка и курс должны регулироваться таким образом, чтобы система carry-trade была невыгодна. В этом случае экономика будет предъявлять спрос в первую очередь на внутренний кредит, и денежная политика будет контролироваться собственными денежными властями.
В рамках бюджетной политики целесообразно использовать правило: регулярные расходы бюджета должны финансироваться из регулярных доходов, использование заимствований на эти цели может быть оправданным лишь в крайних случаях и в ограниченных масштабах. При этом расходы на развитие, в том числе на инвестиционные проекты, формирующие доходную базу на средне- и долгосрочную перспективу, могут финансироваться заемными средствами. Ограничение здесь лишь одно - эффективность использования средств должна соответствовать цене размещения обязательств.
Такой подход в соответствии с мировой практикой может включать в себя формальное разграничение текущего бюджета и бюджета развития.
Пространственная составляющая экономической политики. Стратегическая цель пространственного развития России - превращение регионов страны в территории с высоким уровнем экономического и инфраструктурного развития, комфортные для жизни людей с точки зрения социальной и экологической обстановки. Эта цель должна достигаться не столько за счет бюджетных трансфертов и субсидирования, сколько за счет инвестиций в тщательно отобранные проекты, ускоряющие социально-экономическое развитие регионов.
Выбор региональных приоритетов инвестирования должен исходить из задач обеспечения экономического роста в кратко- и среднесрочной перспективе и учитывать особенности конкретных территорий. В условиях жестких ресурсных ограничений наибольшим потенциалом экономического роста и модернизации производственной базы обладают традиционные промышленные регионы, расположенные в центре страны (Калужская, Белгородская, Воронежская, Тульская области), в Поволжье, на Урале, в Сибири, а также на части территорий Дальнего Востока (Приморский и Хабаровский края).
Еще один приоритет с точки зрения стимулирования инвестиционных процессов -регионы, в которых формируются новые точки роста, создающие мультипликативные
эффекты межрегионального характера благодаря организации новых производств, в том числе импортозамещающих (пример - космодром «Восточный» в Амурской области) и развитию транспортной и логистической инфраструктуры (Ленинградская область). Еще один путь формирования точек роста в регионах - создание структур и объектов, решающих задачи федерального уровня там, где это нужнее. Например, значимый эффект может дать организация федерального центра по конверсии и двойным технологиям в местах концентрации оборонных предприятий - в Туле, Ижевске и т.д.
Также должно быть продолжено развитие регионов, обеспечивающих геополитические и национальные стратегические приоритеты России (Арктика, Дальний Восток, Северный Кавказ, Калининградская область, Крым), в том числе в рамках уже принятых госпрограмм. Однако эти госпрограммы, как правило, нуждаются в качественной переработке и устойчивом финансировании.
По отношению к территориям, которые пока в целом менее привлекательны для инвесторов, следует осуществлять меры, обеспечивающие постепенное снижение отрицательного миграционного прироста населения, создание новых рабочих мест, в том числе за счет перевода производственных и обслуживающих подразделений из Москвы и других регионов с высокой стоимостью трудовых ресурсов, содействие развитию малого и среднего бизнеса, в том числе путем включения малых и средних предприятий в структуру производственных цепочек крупнейших российских компаний.
Секторальные приоритеты инвестирования в региональное развитие должны включать в себя, во-первых, жилищную сферу, в которой сосредоточен значительный потенциал инвестиционного спроса. По оценкам, прирост ВВП, связанный с реализацией жилищных программ в 2017 - 2035 гг. может составить 0,45 - 0,75 проц.п. в год (в зависимости от региона). Во-вторых, необходимо стимулировать инвестиции в социальную и производственную инфраструктуру, обеспеченность которой значительно различается даже на уровне крупных макрорегионов - федеральных округов. Смягчение этих диспропорций обеспечит выравнивание условий для эффективного производства и развития человеческого потенциала.
Следует также учесть, что инвестиционная активность подавляющего большинства российских регионов сдерживается острым дефицитом собственных финансовых ресурсов. Для смягчения остроты этого дефицита следует: а) поощрять экономически активные регионы, позволяя им дополнительно оставлять часть прироста налоговых сборов на своей территории; б) дать возможность регионам в ряде случаев перенаправлять средства федеральной поддержки с решения социальных задач на решение инвестиционных (например, в случае экономии социальных расходов); в) значительно увеличить масштаб финансирования федеральных программ и институтов, ориентированных на поддержку (целевые субсидии, софинансирова-ние, гранты и т.д.) инвестиционной деятельности регионов.
В качестве специализированных каналов финансирования регионов основную роль должны играть Фонд развития промышленности, Фонд развития АПК, АИЖК, институциональные корпорации (МСП и др.). Также необходимо расширить использование таких инструментов для привлечения инвестиций на приоритетные территории: особые экономические зоны, территории опережающего роста, индустриальные парки, технопарки, специальные инвестиционные контракты.
По расчетам ИНП РАН, за счет реализации перечисленных мер региональной экономической политики в 2017-2030 гг. может быть обеспечен прирост суммарного ВРП регионов России в 4,1%. При этом более высокие показатели (4,5%) могут быть достигнуты в Дальневосточном, Сибирском и Северо-Кавказском федеральных округах. В Южном федеральном округе может быть достигнут 5-процентый прирост ВРП,
прежде всего за счет реализации инфраструктурных проектов, создания новых мощностей в обрабатывающих отраслях, развития сельского хозяйства.
Литература
1. Федеральный закон от 19.12.2016 № 415-ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов». https://www.minfin.ru/ru/document/?id_4=116918
2. Структурно-инвестиционная политика в целях обеспечения экономического роста России. Монография. М.: Научный консультант, 2017.
3. Коллектив авторов. Структурно-инвестиционная политика в целях модернизации экономики России // Проблемы прогнозирования. 2017. № 4. С. 3-16.
4. Яременко Ю.В. Экономическая политика и управление отечественным хозяйством России // Проблемы прогнозирования. 1997. № 6. С. 3-10.
5. Яременко Ю.В.О структурной перестройке экономики //Проблемы прогнозирования. 1997. № 5. С. 3-7.
6. Восстановление экономического роста в России. М.: ИНП РАН, 2016. 32 с.
