CC BY
7Полегонько В. И.
СИСТЕМА ДОБРОВОЛЬНОЙ СЕРТИФИКАЦИИ УСЛУГ, СИСТЕМ МЕНЕДЖМЕНТА КАЧЕСТВА В ОБЛАСТИ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
КАК ИНСТРУМЕНТ КОНТРОЛЯ В САМОРЕГУЛИРУЕМОЙ ОРГАНИЗАЦИИ
В статье представлена научная проблема, которая заключается в отсутствии обоснованных критериев и методов оценки услуг (работ) в области пожарной безопасности, выполненных как действующими членами саморегулируемых организаций, так и потенциальными кандидатами.
Ключевые слова: услуги в области пожарной безопасности, сертификация услуг, саморегулирование в области пожарной безопасности.
Polegon'ko V.
THE SYSTEM OF VOLUNTARY CERTIFICATION OF SERVICES, QUALITY MANAGEMENT SYSTEMS
IN FIRE SAFETY AS A TOOL OF CONTROL
IN SELF-REGULATED ORGANIZATIONS
The article presents a scientific problem, which is the lack of sound criteria and methods of assessment services (works) in the field of fire safety, made both by current members of the self-regulatory organizations and potential candidates.
Keywords: services in the field of fire safety, certification services, self-regulation in the field of fire safety.
Термин «саморегулирование» в буквальном смысле означает добровольное наложение на себя каких-либо ограничений. В применении к экономической деятельности это понятие развивается и понимается как регулирование деятельности в определённом секторе рынка без вмешательства государства. Государство устанавливает только общие рамки деятельности субъектов определённого сектора рынка, направленные на защиту интересов общества. Нормы саморегулирования развивают
и дополняют нормы государственного регулирования.
Саморегулирование в области пожарной безопасности необходимо рассматривать не просто как одну из форм объединения предпринимателей, а как принцип взаимодействия государства и рынка. Наличие в настоящее время в России значительного числа некоммерческих организаций (союзов, ассоциаций), уже объединяющих предпринимателей не только с целью защиты и лоббирования их интересов, но и с целью саморегулирования их деятельности, создаёт практическую основу для передачи саморегулируемым организациям (СРО), находящимся под контролем государства, общественно значимых функций, то есть тех функций, за качество выполнения которых государство несёт ответственность перед обществом. Обеспечение пожарной безопасности относится к общественно значимой области деятельности, которая требует более тонких и специфичных механизмов регулирования, обеспечивающих эффективное исполнение государством функций по защите таких конституционных прав граждан как защита прав собственности и имущества, жизни и здоровья людей в случае чрезвычайных ситуаций (ЧС), прежде всего связанных с пожарами.
Естественно, от качества смонтированного противопожарного оборудования, используемых материалов и средств обеспечения пожарной безопасности, уровня выполнения проектных и монтажных работ непосредственно зависит
защищённость людей и имущества в случае ЧС. Поэтому необходимо достаточно жёстко регулировать качество произведённой пожарно-технической продукции и выполнения работ в области пожарной безопасности. Эта задача реально решается одновременно несколькими тесно связанными между собой путями.
КАЧЕСТВО ВЫПУСКАЕМОЙ ПОЖАРНО-ТЕХНИЧЕСКОЙ ПРОДУКЦИИ, ПРЕДНАЗНАЧЕННОЙ ДЛЯ ЗАЩИТЫ ГРАЖДАН ОТ ОПАСНЫХ (ВРЕДНЫХ) ВНЕШНИХ ВОЗДЕЙСТВИЙ ПОЖАРА И ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
В соответствии с Федеральным законом «О пожарной безопасности» [1], одними из основных функций системы обеспечения пожарной безопасности являются лицензирование деятельности и сертификация продукции, услуг (работ) в области пожарной безопасности. В этой сфере деятельности Системой сертификации в области пожарной безопасности (ССПБ) под руководством уполномочивающего органа (Департамент надзорной деятельности МЧС России) накоплен богатый опыт и имеются определённые перспективы для дальнейшего развития.
Во многих регионах Российской Федерации создана и успешно функционирует широкая сеть органов по сертификации (более 60) и испытательных лабораторий (более 80), уполномоченных на право проведения работ по подтверждению соответствия продукции в области пожарной безопасности. Оценка соответствия продукции требованиям пожарной безопасности осуществляется в формах обязательного и добровольного подтверждения соответствия. С 1 мая 2009 года обязательное подтверждение осуществляется в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом № 123 «Технический регламент
о требованиях пожарной безопасности» от 22.07.2008 г., по следующим направлениям:
- строительные (отделочные) материалы;
- огнезащитные покрытия;
- пожарная техника, оборудование и огнетушащие средства;
- пожарная и охранно-пожарная сигнализация;
- строительные конструкции, в том числе противопожарные двери, вентиляторы дымоудаления;
- специальная защитная одежда пожарных;
- кабельная продукция.
КАЧЕСТВО РЕГУЛЯТИВНЫХ ФУНКЦИЙ
СО СТОРОНЫ ГОСУДАРСТВА ПО ЛИЦЕНЗИРОВАНИЮ ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ОКАЗАНИЮ УСЛУГ В ОБЛАСТИ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Перечень работ и услуг в области пожарной безопасности, которые самым непосредственным образом влияют на безопасность зданий и сооружений, определён [1].
До сих пор сфера услуг в области пожарной безопасности ограничивалась только выдачей и получением соответствующей лицензии на виды деятельности, установленные федеральными законами РФ № 128-ФЗ от 08.08.2001 г. и № 99-ФЗ от 04.05.2011г. «О лицензировании отдельных видов деятельности».
Федеральным лицензирующим органом МЧС России зарегистрировано более 47 тысяч организаций, получивших лицензии в этой сфере деятельности, в том числе на такие виды деятельности как предупреждение и тушение пожаров, производство работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений. Это - около 300 тысяч рабочих мест, в основном на предприятиях малого
и среднего бизнеса. Ими, по оценке экспертов, выполняются работы на сумму, превышающую 90 млрд рублей в год.
Необходимость введения института лицензирования объясняется тем, что государство несёт ответственность перед обществом за выполнение субъектами рынка в рамках их деятельности общественно значимых функций. Действующее законодательство не позволяет эффективно и в полной мере осуществлять контроль со стороны государства за деятельностью этих организаций. В связи с этим, замена части государственных функций на механизм саморегулирования предполагает осуществление более эффективного и одновременно прозрачного по процедуре контроля за деятельностью предприятий, являющихся членами СРО.
Для сохранения эффективной работы субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности в области обеспечения пожарной безопасности возможна передача данного вида услуг под ответственность СРО, которые могли бы функционировать на объектах, независимо от стадии их жизненного цикла.
Субъекты рынка в большинстве своём должны поддерживать инициативу введения института саморегулирования, так как этот инструмент снижает контролирующую нагрузку на субъект рынка, а с другой стороны, устанавливает более эффективный государственный контроль.
КАЧЕСТВО ОКАЗАНИЯ УСЛУГ (ВЫПОЛНЕНИЯ РАБОТ) В ОБЛАСТИ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
В соответствии с Федеральным законом № 232 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 18.12.2006 г. определён новый порядок осуществления надзорных функций за соблюдением требований пожарной безопасности при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте
объектов капитального строительства. Начиная с 1 января 2009 года, государственные инспекторы по пожарному надзору не участвуют в работе комиссий по выбору площадок, подготовке заключений, проверке соответствия выполняемых работ в процессе строительства, реконструкции и капитального ремонта требованиям нормативных документов по пожарной безопасности и проектной документации. Государство делегировало эти полномочия строительному надзору, специалисты которого обязаны контролировать соблюдение требований пожарной безопасности в процессе строительства. Вместе с тем, в настоящее время у строительного надзора нет необходимого количества сотрудников, недостаточна их квалификация, отсутствуют компетент-ностные с технической точки зрения и независимые испытательные лаборатории, которые смогли бы участвовать в оценке качества оказываемых услуг (выполненных работ) в области пожарной безопасности в процессе строительства, реконструкции и капитального ремонта и соответствия требованиям нормативным документам по пожарной безопасности и проектной документации.
Оценить качество оказания услуг (выполнения, проведения работ) можно только с выполнением всех процедур, предусмотренных правилами и порядком по сертификации, так как это - основной достоверный способ доказательства соответствия услуги (работы) заданным требованиям.
Решение о добровольной сертификации, как правило, связано с проблемами конкурентоспособности услуг (работ), продвижением их на рынок, предпочтениями потребителей, всё больше ориентирующихся в своем выборе на сертифицированные услуги (работы), системы менеджмента качества в области пожарной безопасности.
Определённым сдерживающим фактором в деле сертификации услуг (работ) в области пожарной безопасности
является то, что обязательная сертификация потенциально опасных для жизни, здоровья и имущества потребителя услуг в России не предусмотрена на основании [1]. В то же время этот закон регулирует отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении на добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг.
Учитывая сложившуюся ситуацию в системе сертификационной деятельности в Российской Федерации, Академия ГПС МЧС России, в целях реализации [1], в инициативном порядке и с одобрения ДНД МЧС России, взяла на себя обязанности по выполнению работ и ответственность за создание системы добровольной сертификации услуг (работ), систем менеджмента качества в области пожарной безопасности (СДСПБ). Система зарегистрирована и внесена в Государственный реестр Госстандарта России 25 марта 2003 года № РОСС НЦ.Е077.04ПБ00.
В СДСПБ есть две собственные формы бланков сертификата соответствия, которые выдаются исполнителям при сертификации услуг (работ) и систем менеджмента качества в области пожарной безопасности. Кроме того, имеется собственный знак соответствия и бланк разрешения на право применения знака и другие документы, необходимые для проведения сертификации.
Объектами добровольной сертификации в области пожарной безопасности могут быть услуга организации; персонал, выполняющий услугу; производственный процесс; система управления качеством в организации, предоставляющей услуги.
Сертификационные проверки услуг (работ), систем менеджмента качества в области пожарной безопасности выполняют эксперты-аудиторы и испытатели, зарегистрированные в Реестре СДСПБ. В настоящее время в Реестре Системы зарегистрировано более 200 экспертов-
аудиторов и 100 испытателей из разных организаций регионов России. Эксперты-аудиторы и испытатели проходят специальную подготовку по вопросам сертификации услуг (работ), систем менеджмента качества в области пожарной безопасности по утверждённым руководящим органом СДСПБ программам.
Проверки (оценки) проводятся на месте оказания услуг (производства работ) в соответствии с утверждёнными в СДСПБ правилами и порядком.
При положительных результатах проверок орган по сертификации оформляет сертификат соответствия, а при отрицательных - заявителю выдается решение об отказе в выдаче сертификата соответствия. Заявитель также получает разрешение на применение знака соответствия и имеет право проставлять его на ярлыках, документации, квитанциях и т. п., а также в рекламных целях в течение всего срока действия сертификата (не более трёх лет). Руководящий орган СДСПБ ведёт учёт выданных, отменённых (аннулированных) сертификатов соответствия услуг (работ), систем менеджмента качества в области пожарной безопасности, разрешений на использование знака соответствия и своевременно информирует об этом ДНД МЧС России.
Кроме того, документами СДСПБ предусмотрен ежегодный инспекционный контроль за соблюдением требований к сертифицированным услугам (работам), системам менеджмента качества в области пожарной безопасности, который возложен на уполномоченный в СДСПБ орган по сертификации. По результатам инспекционного контроля принимаются решения в соответствии с нормативными документами СДСПБ, и соответствующая информация направляется в ДНД МЧС России.
В СДСПБ предусмотрено проведение процедуры уполномочивания органов по сертификации и испытательных лабораторий, расположенных в различных регионах России. Формирование СДСПБ
и выбор её участников проводится в соответствии с «Положением о Системе добровольной сертификации услуг (работ), систем менеджмента качества в области пожарной безопасности». Организация, претендующая на уполномочивание и функционирование в СДСПБ в качестве органа по сертификации, должна быть независимой от заявителя (изготовителя, продавца) и потребителя в рассматриваемых вопросах, обладать компетентностью, позволяющей проводить сертификацию в заявленной области пожарной безопасности. Юридический статус органа по сертификации в области пожарной безопасности должен исключать возможность административного, коммерческого или иного влияния на результаты сертификации со стороны изготовителей (разработчиков) и потребителей услуг, то есть он должен являться третьей стороной.
Федеральным законом [6] определены основные правовые формы создания и деятельности саморегулируемых организаций. Создание саморегулируемых организаций в области пожарной безопасности позволит:
- исключить действующий порядок лицензирования в области пожарной безопасности, установленный Федеральным законом РФ № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 04.05.2011 г., и передать эти функции саморегулируемым организациям;
- определить чёткие стандарты и правила подтверждения соответствия продукции, услуг (работ) требованиям пожарной безопасности;
- определить чёткие стандарты и правила ведения предпринимательской деятельности, осуществления контроля и надзора за деятельностью членов саморегулируемых организаций и их ответственности;
- определить механизм внесудебного разрешения споров как внутри организации, так и с потребителями её услуг.
Необходимо отметить, что саморегулирование - одна из форм самоогра-
ничения, направленная на поддержание и гарантирование высокого уровня оказываемых услуг, что обеспечивает доверие потребителей.
Важным аргументом введения саморегулирования в области пожарной безопасности является более строгий и одновременно открытый контроль за деятельностью предприятий, являющихся членами СРО. В настоящее время на рынке противопожарных услуг, как и в любой отрасли, существуют организации, работающие на низком профессиональном уровне, со слабой профессиональной подготовкой сотрудников. В работе используется непрофессиональное оснащение, допускаются случаи неправильного монтажа, установка устаревшего, не сертифицированного оборудования с отступлениями от проекта, нарушаются сроки гарантийного обслуживания.
Система планирования и контроля производства на ряде предприятий, оказывающих услуги (выполняющих работы) в области пожарной безопасности, находится на крайне низком организационном и практическом уровне.
Демпинг цен при борьбе за получение заказа на соответствующий объём работы, откровенно заниженные сметы на подрядные услуги порождают недоброкачественные работы, отсутствие соблюдения элементарной производственной этики. В конечном итоге всё это может привести к непоправимым последствиям при ЧС.
В рамках саморегулирования многие проблемы, особенно в области повышения результативности и качества выполнения работ, можно решить более эффективно. Важно правильно и очень ответственно определить порядок формирования состава СРО с учётом непосредственно определённых видов работ. Разработать и установить простые, одновременно жёсткие и очень конкретные требования на виды услуг. Необходимо построить механизм допуска организаций, способных эффективно и качественно оказывать
услуги в области пожарной безопасности, а также производить продукцию современного уровня.
СДСПБ в соответствии с [6] (ст. 3, 9, 19) может стать специализированным органом, осуществляющим контроль над соблюдением членами СРО требований стандартов и правил предпринимательской, профессиональной деятельности. Проведённый анализ показал, что СДСПБ является эффективным механизмом, позволяющим проводить мониторинг субъектов предпринимательства, желающих вступить в СРО, а также контролировать качество выполненных работ в области пожарной безопасности предприятиями - членами СРО.
Таким образом, СДСПБ позволит без привлечения дополнительных бюджетных средств, исключив рычаги надзорных органов, повысить качество оказываемых услуг в области пожарной безопасности на местах, используя резервы бизнес-сообщества через деятельность СРО. Вместе с тем приобретение статуса СРО в области пожарной безопасности возможно только после внесения соответствующих сведений в реестр СРО.
Преимущество саморегулирования заключается в повышении конкурентоспособности членов СРО на рынке с помощью новых инструментов ответственности, в том числе следующих:
- субсидиарная материальная ответственность членов СРО за счёт формирования компенсационного фонда;
- страхование ответственности и иных, связанных с выполнением работ и оказанием услуг, рисков;
- использование добровольной сертификации как гаранта надёжности и качества выполнения услуг.
Избавление от так называемых «портфельных» фирм приведёт к увеличению подрядов для членов СРО. В результате строгого отбора комплекс услуг в этой области должен стать более ответственным и «прозрачным».
Всё это обеспечит заказчикам гарантии, что работы, предусмотренные контрактом, будут выполнены качественно и в срок, а в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, выполненных членом СРО, заказчик получит полное возмещение ущерба страховой компанией и компенсационным фондом СРО.
ЛИТЕРАТУРА
1. Федеральный закон Российской Федерации № 69 «О пожарной безопасности» от 21.12.1994 г.
2. Федеральный закон Российской Федерации № 184 «О техническом регулировании» от 27.12.2002 г.
3. Закон Российской Федерации № 2300-1 «О защите прав потребителей» от 07.02.1992 г.
4. Федеральный закон о внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей» и «Кодекс РСФСР об административных правонарушениях» № 2-ФЗ от 09.01.1996 г.
5. Федеральный закон № 123 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» от 22.07.2008 г.
6. Федеральный закон № 315 «О саморегулируемых организациях» от 01.12.2007 г.
7. «Положение о Системе добровольной сертификации услуг (работ), систем менеджмента качества в области пожарной безопасности», утверждённое приказом Академии ГПС МЧС России № 460 от 13.11.2002 г. Зарегистрировано в Государственном реестре Госстандарта России 25.03.2003 г., регистрационный номер РОСС Ш.Е077.04ПБ00.
