CC BY
53
Сфера аграрно-правового регулирования на уровне муниципальных образований
А. А. Уваров, д. ю.н, завкафедрой, ОренбургскийГАУ
Аграрный сектор экономики представляет собой сложный комплекс отношений, в котором должны учитываться природные, технологические, экономические, социальные и иные факторы. Производственно-хозяйственная деятельность в сфере сельского хозяйства, по мнению М. И. Козыря, является одним из важнейших объектов отрасли аграрного права [1]. Однако в самой этой производственно-хозяйственной деятельности правовому регулированию подчинены преимущественно вопросы, связанные с организационными формами деятельности самих сельхозтоваропроизводителей, сельхозпереработчи-ков, хозяйствующих субъектов, занятых предоставлением в сфере сельского хозяйства услуг и реализацией сельхозпродукции. Данные отношения в наибольшей степени нуждаются в правовом регулировании, поскольку их формализация — необходимое условие воздействия государства через указанные субъекты непосредственно на производство сельхозпродукции. Оптимизация организационно-правовых форм деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей — наиболее важное и сложное звено в правовом регулировании. Все иные — природные, технологические и экономические факторы сельхозпроизвод-ства — аккумулируются в деятельности каждого отдельного сельхозпредприятия, высвечивая проблемные участки, а также потенциальные возможности, представленные его организационно-правовыми механизмами. Очевидно, что экономические, технологические и, особенно, природные факторы сельскохозяйственного производства в гораздо меньшей степени нуждаются в их опосредовании через правовые отношения, поскольку каждый из них находится под воздействием собственных законов. Однако специфика аграрного сектора заключается в его весьма большой зависимости от природно-климатических условий. В связи с этим государственное влияние на сельскохозяйственное производство становится объективно необходимым [2]. Степень правового регулирования такого взаимодействия определяется необходимостью учета этих факторов при регулировании социальных отношений. Так, природные факторы отражаются в особенностях сезонного характера сельскохозяйственного труда и его организации, в правовом регулировании деятельности различных метеорологических, агрономических, ветеринарных и других служб, изучающих и использующих в своих целях эти природные факторы и т.п. Технологические процессы находят
свое юридическое воплощение в виде правил, инструкций по организации этих процессов, исключающих нерациональный подход к осуществлению сельскохозяйственного производства, причинение материального ущерба сельскому хозяйству, окружающей среде, причинение вреда здоровью и жизни людей, и прочее. Экономические процессы нуждаются в правовом регулировании для того, чтобы совместить и оптимизировать экономические интересы государства, сельхозтоваропроизводителей и потребителей сельскохозяйственной продукции — через опосредованную соответствующими правовыми нормами систему налогов и иных платежей в государственный бюджет, через различные формы экономического стимулирования и формы взаимодействия участников сельскохозяйственного производства, диспо-ритет цен, квоты на закупку зерна, дотации, используемые на сельскохозяйственных предприятиях формы стратегии и тактики экономического развития и т.п. Эффективным и приемлемым для всех сторон сельскохозяйственных производств экономическим отношениям, благодаря правовым нормам, придается унифицированный (обеспечивающий взаимодействие и взаимопонимание участников сельскохозяйственного производства) и обязательный характер. Производственные отношения, по мнению многих исследователей, занимают главное место в предмете отрасли аграрного права, однако непосредственно с сельским хозяйством связан и ряд других отношений. Так, Н. Н. Веденин определяет аграрное право как «систему норм права, регулирующих общественные отношения по производству, переработке и реализации сельскохозяйственной продукции, а также по их производственно-техническому и социальному обеспечению» [3]. М. И. Козырь все аграрные отношения классифицирует на земельные, имущественные, трудовые, организационно-управленческие, общественные отношения в сфере сельскохозяйственной производственной и связанной с ней иной деятельности [4]. Таким образом, эти отношения не ограничиваются непосредственно производственными отношениями. Разумеется, сама организация труда на сельскохозяйственных предприятиях содержит комплекс социально-технических особенностей, являющихся в обобщенном, суммарном виде одним из системообразующих признаков аграрного права [5]. Но не следует ограничиваться только производственным признаком этих социальных отношений. Вопросы, связанные с выплатой государственных пенсий или предоставлением определенных социальных льгот работникам сельской местности,
находятся за пределами сельскохозяйственных правоотношений. Вместе с тем не следует исключать из сферы сельскохозяйственных правоотношений те социальные отношения, которые определены бытовыми и иными социальными условиями проживания работников сельского хозяйства в конкретной сельской местности, поскольку вся социальная инфраструктура соответствующего сельского муниципального образования объективно подчинена задачам сельскохозяйственного производства. Для эффективности сельскохозяйственного производства важны не только те социальные условия для работников, которые складываются непосредственно на производстве, но и, прежде всего, социальные условия места их проживания, обеспечивающие полноценное существование и развитие работников и их семей. Отличием этих отношений от общей государственной социальной политики и принимаемых на ее основе мер является локальный, можно сказать, персонифицированный характер их проявления. Данные социальные отношения оказываются встроенными в систему сельскохозяйственных отношений на территории отдельного муниципального образования и составляют один из его необходимых элементов. М. И. Козырь среди правоотношений, составляющих предмет аграрного права, выделяет социально-экономическую деятельность сельскохозяйственных товаропроизводителей, направленную на социальное развитие села [6]. Однако главную консолидирующую роль в этом процессе играют органы местного самоуправления. Через свои властные полномочия они выстраивают конкретную модель этих отношений, которая должна воплотить в себе некий баланс социальных и прозводственно-экономичес-ких интересов людей.
Характеризуя сферу правового регулирования сельскохозяйственных отношений, наряду с производственной и социальной сферой необходимо упомянуть и сферу, которая относится к надлежащему поддержанию и использованию окружающей природной среды. Многие ученые считают эту проблему предметом самостоятельной отрасли экологического права. Несомненно, что действия органов местного самоуправления по отношению к такому важному объекту природных ресурсов, как земля, имеют комплексный характер, проявляющийся, с одной стороны, в организации землеустройства и землепользования для осуществления сельскохозяйственного производства, с другой — в охране земельных ресурсов как экологического объекта от коррозии, загрязнения и иного вредного воздействия. Природные ресурсы — это важная составляющая технологического процесса в сельском хозяйстве, без которой невозможно сельхозпроизводство. Именно природные ресурсы определяют объективные возможности развития того или иного сектора сельского хозяй-
ства, с учетом свойств и проявлений этих природных ресурсов избираются адаптированные к ним технологические процессы производства. Конечно, не все виды природных ресурсов в равной мере обладают интегрирующими социальные отношения людей свойствами. Вследствие этого правовые отношения в сфере землеустройства урегулированы не только в соответствующем кодексе, но и составляют предмет самостоятельной отрасли земельного права. Что касается вод, лесов, недр, животного мира, атмосферного воздуха, то правовое регулирование, связанное с данными видами природных ресурсов, пока претендует только на наличие комплексных систематизированных актов в виде федеральных кодексов и законов. Особенности тех или иных природных ресурсов таковы, что помимо природоохранного они могут иметь и производственное значение. Вследствие этого возникает задача усиления комплексного и систематизированного правового регулирования и воздействия на эти отношения, что возможно обеспечить только через соответствующие институты власти, в том числе через органы местного самоуправления. Через нормативно-правовые акты органов публичной власти достигается сбалансированное правовое регулирование этих отношений, ликвидируются перекосы, которые неизменно возникают при различных, иногда диаметрально противоположенных задачах, с одной стороны, по сохранению, с другой — по использованию природных ресурсов. Консолидирующая роль органов власти проявляется как в правовых, так и в организационных актах — федерального и регионального уровней (программы, концепции, планы и др.), где делается попытка объединить технологически и экономически не связанные между собой сельскохозяйственные предприятия научно обоснованной организационной деятельностью органов власти.
Особенности правового регулирования сельскохозяйственных отношений проявляются в предметном регулировании этих отношений. Довольно часто, вопреки правилам законодательной техники, законодатель стремится к тематически полному освещению той или иной сферы сельскохозяйственного производства. Так появились законы о семеноводстве, зерне, пчеловодстве, сортоиспытании, племенной работе, ветеринарном деле и т.п., которые по их предметам и методам правового регулирования сложно отнести к какой-либо основной отрасли права. Данные корпоративные акты представляют из себя набор сведений, необходимых для организации производства по какой-либо узкой специализации. Немногим отличаются от них по своим юридическим свойствам и комплексные акты. В частности, ФЗ «О государственном регулировании агропромышленного производства», по справедливому замечанию Б. А. Воронина, «...больше похож не на за-
кон, а на план мероприятий или намерений государства. Закон не содержит четкого правового механизма реализации, не фиксирует меры ответственности за невыполнение тех или иных своих норм и т.д.» [7]. Такой подход к правовому регулированию свойственен для экологических отношений, что обусловлено необходимостью всестороннего и комплексного учета условий охраны и использования того или иного вида природных ресурсов. Появления же некоторых нормативноправовых актов по сельскому хозяйству (например, о пчеловодстве, о зерне), с точки зрения их очень низкой регулятивной пользы и значения, вызывает удивление и недоумение, и может быть объяснено только наличием в Государственной Думе соответствующего сельскохозяйственного лобби.
Во всем многообразии правовых отношений в сфере сельского хозяйства и природных ресурсов важно выделить ту группу общественных отношений, которая опосредована властными полномочиями органов местного самоуправления. Важность этих отношений обусловлена не только, как уже отмечалось выше, консолидирующей ролью органов местного самоуправления, сводящих воедино разноплановые и разноцелевые проблемы сельского хозяйства и охраны окружающей среды, но и в том, что ситуационно органы местного самоуправления находятся в таком положении, которое обеспечивает самый короткий и быстрый контакт между участниками правоотношений в процессе принятия решения, действия и получения результата. Это самая насыщенная, динамичная и развивающаяся сфера правоотношений, охватывающая к тому же большинство субъектов сельскохозяйственных и природоресурсных отношений. При ее практическом воплощении властные полномочия органов местного самоуправления дают немедленный результат, который подтверждает или опровергает правильность выбранного решения. Наличие в каждом отдельном муниципальном образовании властнорегулирую-щих, властноприменяющих, непосредственно производящих услуги и продукцию субъектов делает похожим муниципальное образование на своеобразную лабораторию, где апробируются те или иные модели управления сельским хозяйством и природными результатами. Между тем, ориентированная еще с советских времен на централизованное управление сельским хозяйством экономика, пока очень слабо учитывает особенности и специфику сельскохозяйственного производства на местах. Конечно, в каких-то вопросах и сельское хозяйство, и природные ресурсы
нуждаются в единых установках и требованиях. Но в условиях рыночной экономики очень сложно, да и не нужно регламентировать в деталях организацию сельхозпроизводства в том или ином конкретном муниципальном образовании. В этой ситуации только муниципальная власть объективно может учесть все нюансы в организации сельскохозяйственного производства на своей территории и принимать адекватные к этой ситуации решения, сбалансировать интересы всех участников сельскохозяйственных и природоресурсных отношений. Между тем регулирование и рассмотрение вопросов сельскохозяйственных и природоресурсных отношений именно в данном ракурсе не нашло должного отражения ни в действующем законодательстве, ни, тем более, в научноюридической литературе. Традиционно, еще со времен существования местных советов народных депутатов, теперь уже муниципальным органам власти отводится роль вспомогательных властных структур, которые выполняют на местах те или иные государственные функции. Как правило, в действующем сельскохозяйственном и природоресурсном законодательстве не предусмотрены какие-либо специальные функции для органов местного самоуправления, не представлены возможности по самостоятельной дополнительной регламентации ими соответствующих правоотношений. Между тем, этот скрытый потенциал правотворческих и организационных возможностей органов местного самоуправления при умелом руководстве со стороны компетентных государственных структур мог бы способствовать решению многих проблем эффективного управления сельским хозяйством и природными ресурсами. Конечно, решение таких проблем органами местного самоуправления возможно только в тесной координации с государственными органами, сельскохозяйственными предприятиями и организациями.
Литература
1 Козырь, М. И. Аграрное право России: проблемы становления и развития. М., 2003. С. 49.
2 Попцов, А. Г. Прямое и косвенное регулирование и стимулирование сельскохозяйственного производства за рубежом. М., 1995. С. 3.
3 Веденин, Н. Н. Аграрное право: учебник. М., 2000. С. 8.
4 Козырь, М. И. Указ. соч. С. 56.
5 Левитин, Л. И. Сельскохозяйственное право и вопросы совершенствования правового регулирования труда на сельскохозяйственных предприятиях // Труды Киргизского государственного университета / Л. И. Левитин, В. В. Бушман. Сер. «Юридические науки» Вып. 9. Фрунзе, 1974. С. 50.
6 Козырь, М. И. Указ. соч. с. 57.
7 Воронин, Б. А. Правовые проблемы управления и государственного контроля в аграрной сфере Российской Федерации // Управление и государственный контроль в аграрной сфере Российской Федерации: нормативные акты. Екатеринбург, 2000. С. 15.
