CC BY
1145
Шмалий О. В.
СЧЕТНАЯ ПАЛАТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ОРГАН ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
15. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО, АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС, ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО
15.1. СЧЕТНАЯ ПАЛАТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ОРГАН ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
Шмалий Оксана Васильевна, доктор юридических наук, зав. кафедрой административного и служебного права
Место работы: Южно-Российского института управления-филиала РАНХ и ГС при Президенте РФ
Аннотация: в статье исследуются проблемы, связанные с правовым обеспечением деятельности Счетной палаты Российской Федерации в сфере финансового контроля. В статье обосновывается необходимость законодательного определения различных форм финансового контроля.
Ключевые слова: Счетная палата, финансовый контроль, надзор, аудит, проверки, ревизия.
AUDIT CHAMBER OF THE RUSSIAN FEDERATION AS BODY OF FINANCIAL CONTROL
Shmaly Oksana V., doctor of jurisprudence, department chair of the administrative and office law
Work place: The southern Russian institute of management branch of RANH and GS at the Russian President
Annotation: in article the problems connected with legal support of activity of Audit Chamber of the Russian Federation in the sphere of financial control are investigated. Need of legislative definition of various forms of financial control is proved in article. Keywords: Audit Chamber, financial control, supervision, audit, checks, audit.
Институционально парламентский надзор опосредуется специально создаваемым государственным органом. Исследование зарубежного опыта свидетельствует о том, что в большинстве развитых демократических государств в целях повышения эффективности контроля за исполнением бюджета, а также для оказания помощи парламенту в реализации его надзорных полномочий созданы специализированные коллегиальные органы (в США - Главное контрольное управление1; в Италии - Высший орган финансового контроля Итальянской Республики (Суд Счетов); во Франции -Счетная палата2; в Великобритании - Национальное кон-
1 Матевосян С.С. Правовое регулирование бюджетного процесса в зарубежных странах // Финансовое право. 2010. № 4.
2 Головин К. Контрольно-счетные органы иностранных государств // Финансовое право. 2006. № 7.
трольно-ревизионное управление; в Канаде - Офис Генерального аудитора3).
В России органом парламентского надзора, образуемым палатами Федерального Собрания Российской Федерации, является Счетная палата Российской Федерации. В соответствии с частью 5 статьи 110 Конституции Российской Федерации Совет Федерации и Государственная Дума для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета образуют Счетную палату Российской Федерации, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом. В соответствии со статьей 2 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации»4 (далее - Закон о Счетной палате) Счетная палата является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), образуемым в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, и подотчетным Федеральному Собранию.
В статье 3 Закона о Счетной палате определена правовая основа деятельности данного органа. Ранее действовавший Федеральный закон от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (далее - Закон 1995 года) подобной статьи не содержал. Закон 1995 года предусматривал, что в своей деятельности Счетная палата руководствуется Конституцией РФ, данным Законом, другими законами РФ. В настоящее время статьей 3 Закона о Счетной палате предусмотрено, что в своей деятельности Счетная палата руководствуется Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, Законом о Счетной палате, другими федеральными законами, а также международно-правовыми принципами независимого аудита (контроля). Такой подход в первую очередь обусловлен необходимостью соответствия осуществляемого Счетной палатой внешнего государственного аудита (контроля) международно-правовым принципам независимого аудита (контроля), изложенным в Лимской и Мексиканской декларациях ИНТОСАИ5.
Основу аппарата Счетной палаты составляют инспекции, которые специализируются на определенных функциональных задачах и непосредственно осуществляют контрольные и экспертно-аналитические мероприятия. В Законе о Счетной палате воспроизведена норма ч.1 ст. 8 Закона 1995 года, предусматривавшая, что аппарат Счетной палаты состоит из инспекторов Счетной палаты и иных штатных сотрудников, но исключено указание на «штатность»
3 См., напр.: Конюхова Т.В. К вопросу о концепции проекта Федерального закона «О финансовом контроле» // Журнал российского права. 2006. № 6.
4 Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ (ред. от 27.10.2015) «О Счетной палате Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2013, № 14, ст. 1649.
5 См.: Резолюцию 66-й Генеральной Ассамблеи ООН № A/RES/66/209
«Повышение эффективности, прозрачности и подотчетности государственного управления путем укрепления высших органов аудита», при-
нятая 22 декабря 2011 г. URL: http://sp.samregion.ru/press_centre/officially/3326/.
Бизнес в законе.
Экономико-юридический журнал
6'2016
сотрудников. Новым является указание на то, что структура аппарата Счетной палаты включает в себя руководство аппарата и структурные подразделения аппарата6.
Компетенция Счетной палаты Российской Федерации определена Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ7, Законом о Счетной палате.
В соответствии со ст. 1 Закона о Счетной палате данный орган осуществляет внешний государственный аудит (контроль) порядка формирования, управления и распоряжения средствами федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, федеральной собственностью (далее - федеральные ресурсы) и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, обеспечивающими безопасность и социально-экономическое развитие Российской Федерации, а также задачи, функции, полномочия и организацию деятельности Счетной палаты. К полномочиям Счетной палаты отнесены:
- осуществление контрольной, экспертно-аналитической, информационной и иных видов деятельности;
- направление по результатам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий представлений, предписаний, уведомлений о применение бюджетных мер принуждения, информационных писем, а также при выявлении данных, указывающих на признаки составов преступлений, передача соответствующих материалов в правоохранительные органы;
- получение в сроки, установленные для осуществления своих функций, информации, документов и материалов, необходимых для осуществления внешнего государственного аудита (контроля), включая действующую государственную и ведомственную статистическую или иную отчетность, а также формирование предложений к плану статистических работ и запроса данных государственной статистики, а также и другие полномочия, предусмотренные пунктами 4-11 части 1 статьи 14 Закона о Счетной палате.
Надзорные полномочия Счетной палаты распространяются на все федеральные государственные органы (в том числе, их аппарат), органы государственных внебюджетных фондов, Центральный банк Российской Федерации, федеральные государственные учреждения, федеральные государственные унитарные предприятия, государственные корпорации и государственные компании, хозяйственные товарищества и общества с участием Российской Федерации в их уставных (складочных) капиталах. Счетная палата также осуществляет внешний государственный аудит (контроль) в отношении государственных органов субъектов Российской Федерации (в том числе их аппаратов), органов местного самоуправления в пределах компетенции, установленной Бюджетным кодексом Российской Федерации и Законом о Счетной палате (ст. 15 Закона о Счетной палате).
Счетная палата анализирует выявленные отклонения от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготавливает предложения, направленные на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом. На Счетную палату возложен контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках
6 См.: Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (постатейный). М.: Юстицинформ, 2014. 242 с.
7 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
и иных финансово-кредитных учреждениях России. Счетная палата обязана регулярно представлять Совету Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания РФ информацию о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.
Все виды деятельности, осуществляемые Счетной палатой, тесно связаны между собой и являются по своей сути контрольными, так как направлены на решение и достижение задач и целей финансового контроля, поставленных перед Счетной палатой как специализированным государственным органом парламентского контроля8. Как справедливо отмечает А.В. Скоков, комплекс контрольных и экс-пертно-аналитических мероприятий, осуществляемых в рамках предварительного, оперативного и последующего контроля, составляет каркас единой системы финансового контроля, осуществляемого Счетной палатой за формированием и исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов9.
В Законе о Счетной палате, в отличие от предыдущего закона, значительное место отведено современным видам аудита, таким как финансовый аудит, стратегический аудит, аудит эффективности. Между тем, частью 4 статьи 14 Закона о Счетной палате установлено, контрольная и экспертно-аналитическая деятельность Счетной палаты осуществляется в виде финансового аудита (контроля), аудита эффективности, стратегического аудита, иных видов аудита (контроля).
Таким образом, Закон о Счетной палате предусматривает виды аудита, которые выходят за рамки принципов, обозначенных применительно к аудиту в Лимской декларации10.
Терминологически необоснованным представляется применение в Законе о Счетной палате таких понятий как «аудит», «контроль», «государственный финансовый контроль», «финансовый контроль», «государственный аудит» и «финансовый аудит». Все эти понятия так или иначе характеризуют финансовые правоотношения, возникающие в сфере контрольных полномочий Счетной палаты, однако по своей сути имеют различную правовую природу.
В связи с этим обоснованной представляется точка зрения А.Н. Саунина, отмечающего, что «сформулированные в Законе определения содержания деятельности Счетной палаты не только не отвечают указанным требованиям, а еще более запутывают понимание сущности и соотношения между терминами, а также места Счетной палаты в системе органов государственного контроля»11.
В состав правовых форм, опосредующих реализацию Счетной палатой надзорных полномочий, входят комплексные ревизии, тематические проверки, экспертно-аналити-ческая деятельность, проводимые как по поручениям палат Федерального Собрания РФ и обращениям депутатов Госу-
8 См., напр.: Шмалий О.В. Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти (теоретико-методологические аспекты). Дисс.... докт. юр. наук. Ростов-на-Дону, 2011. С. 198.
9 Скоков А. В. Счетная палата Российской Федерации как орган парламентского контроля // Российская юстиция. 2009. № 5.
10 Данные принципы детализированы в соответствующих международных стандартах аудита ИНТОСАИ, которыми установлены два типа государственного аудита - финансовый аудит и аудит эффективности. См.: ISSAI 1. The Lima Declaration. URL: http://www.intosai.org/.
11 Саунин А.Н. Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации»: новая редакция с новыми проблемами // Финансовое право. 2014. N 5. С. 8 - 14.
Шмалий О. В.
СЧЕТНАЯ ПАЛАТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ОРГАН ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
дарственной Думы и членов Совета Федерации, так и по инициативе самой Счетной палаты.
В юридической литературе к методам (формам) финансового контроля относят наблюдение, проверку, обследование, анализ и ревизию12. Согласно ст. 16 Закона о Счетной палате методами осуществления контрольной и экспертно-аналитической деятельности являются проверка, ревизия, анализ, обследование, мониторинг.
Содержанием наблюдения является общее ознакомление с состоянием финансовой деятельности объекта контроля13. Между тем, в Законе о Счетной палате данный метод контрольной деятельности прямо не закреплен; можно предположить, что это связано с тем, что проведение любой проверки необходимо предполагает обследование, анализ и мониторинг финансовой деятельностью объекта контроля, в связи с чем правовая регламентация наблюдения в качестве самостоятельной формы является излишним. Анализ и обследование как методы финансового контроля в большей мере соприкасаются с экспертно-аналитической деятельностью Счетной палаты14.
Непосредственными методами осуществления контрольно-ревизионной деятельности Счетной палаты являются ревизии и проверки.
В соответствии со ст. 16 Закона о Счетной палате РФ по итогам проведения ревизии или проверки составляется акт.
В функции главного контролирующего органа входит анализ в исследовании отдельных сторон, свойств, составных частей предмета и деятельности объекта аудита (контроля) и систематизация результатов исследования. Обследование применяется в целях анализа и оценки состояния определенной сферы предмета и деятельности объекта аудита (контроля). Результаты обследования и анализа оформляются заключением.
Контрольные и экспертно-аналитические мероприятия проводятся в соответствии с программами, утверждаемыми в установленном порядке (ст. 17 Закона о Счетной палате). По результатам проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий оформляются отчеты, за достоверность которых члены Коллегии Счетной палаты несут персональную ответственность. Отчеты о результатах контрольных и экспертно-аналитических мероприятий представляются на рассмотрение Коллегии Счетной палаты членами Коллегии, ответственными за их проведение. По результатам их рассмотрения Коллегия Счетной палаты принимает решение, которое подписывается председательствующим на заседании Коллегии Счетной палаты.
О результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу, доводит их до сведения руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и учреждений.
12 См., напр.: Ялбулганов А.А. Финансовый контроль как институт финансового права // Юрист. 1999. № 4; Бурмистров А.С. Структура контрольной власти в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 4 и др.
13 Ялбулганов А.А. Указ. соч.
14 См., напр.: Шмалий О.В. Правовое обеспечение эффективности ис-
полнительной власти (теоретико-методологические аспекты). Дисс....
докт. юр. наук. Ростов-на-Дону, 2011. С. 201.
Проверка касается основных вопросов финансовой деятельности и проводится на месте с использованием балансовых, отчетных и расходных документов для выявления нарушений финансовой дисциплины и устранения их последствий. Ревизия представляет собой систему обязательных контрольных действий по документальной и фактической проверке законности, целесообразности и эффективности совершенных с бюджетными средствами операций, финансово-хозяйственной деятельности подотчетного объекта, законности и правильности действий должностных лиц в финансовой сфере15. Таким образом, ревизия - это сплошная документальная и фактическая проверка всех финансово-хозяйственных операций, совершенных проверяемой организацией за определенный период. Суть отличия ревизии от проверки состоит в том, что при ревизии проверяют все операции экономического субъекта с использованием всех необходимых для этого приемов и способов - от сверки имеющихся на месте документов до встречных проверок в организациях, с которыми связан проверяемый объект финансовыми или другими отношениями. Ревизия не ограничивается проверкой только документации, но включает в себя проверку фактических остатков материальных ценностей, проверку соответствия документального учета фактическому. Проверка же представляет собой единичное контрольное действие или исследование конкретного вопроса на одном или нескольких участках деятельности. От ревизии проверка, в том числе и аудиторская, отличается тем, что она носит выборочный характер и тем самым заведомо предполагает возможность пропуска, исключения по определенным причинам из поля зрения проверяющих каких-либо обстоятельств, могущих повлиять на результат как самой проверки, так и деятельность проверяемого субъекта16.
Исследование полномочий Счетной палаты в сфере финансового контроля позволило установить, что в настоящее время не существует терминологического единства как в законодательстве, так и в научной литературе в отношении сущности государственного финансового контроля. Однако меры, принимаемые по реформированию системы государственного финансового контроля, в частности, принятие Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» позволят повысить эффективность деятельности Счетной палаты, а также выработать новые подходы с учетом норм международного законодательства.
Список литературы:
1. Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ (ред. от 27.10.2015) «О Счетной палате Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2013, № 14, ст. 1649.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
3. Резолюцию 66-й Генеральной Ассамблеи ООН № A/RES/66/209 «Повышение эффективности, прозрачности и подотчетности государственного управления путем укрепления высших органов аудита», принятая 22 декабря 2011 г. URL: http://sp.samregion.ru /press_centre/officially/3326/.
15 Ялбулганов А.А. Финансовое право России: Учебное пособие. М.: Статут, 2001. С. 66.
16 См.: Данилевский Ю.А., Овсянников Л.Н. Ревизия в государственном финансовом контроле // Бухгалтерский учет. 2001. № 16.
Бизнес в законе.
Экономико-юридический журнал
6'2016
4. ISSAI 1. The Lima Declaration. URL: http://www.intosai.org/.
5. Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (постатейный). М.: Юстицинформ, 2014. 242 с.
6. Бурмистров А.С. Структура контрольной власти в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 4 и др.
7. Головин К. Контрольно-счетные органы иностранных государств // Финансовое право. 2006. № 7.
8. Данилевский Ю.А., Овсянников Л.Н. Ревизия в государственном финансовом контроле // Бухгалтерский учет. 2001. № 16.
9. Конюхова Т.В. К вопросу о концепции проекта Федерального закона «О финансовом контроле» // Журнал российского права. 2006. № 6.
10. Матевосян С.С. Правовое регулирование бюджетного процесса в зарубежных странах // Финансовое право. 2010. № 4.
11. Саунин А.Н. Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации»: новая редакция с новыми проблемами // Финансовое право. 2014. № 5. С. 8 - 14.
12. Скоков А.В. Счетная палата Российской Федерации как орган парламентского контроля // Российская юстиция. 2009. № 5.
13. Шмалий О.В. Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти (теоретико-методологические аспекты). Дисс.... докт. юр. наук. Ростов-на-Дону, 2011. С. 201.
14. Ялбулганов А.А. Финансовое право России: Учебное пособие. М.: Статут, 2001. С. 66.
15. Ялбулганов А.А. Финансовый контроль как институт финансового права // Юрист. 1999. № 4.
