CC BY
689
Финансовый контроль
УДК 336.148
О ПОНЯТИЙНОМ АППАРАТЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
А.Н. САУНИН, доктор экономических наук, профессор кафедры государственного аудита E-mail: [email protected] Московский государственный университет
им. М.В. Ломоносова
В статье отмечается, что одним из основных условий создания в России эффективной системы государственного финансового контроля является формирование четкой, научно обоснованной и законодательно установленной терминологии. Проведен анализ терминов и понятий, установленных в законодательных актах в сфере государственного финансового контроля. Выявлены противоречия в трактовках понятий вида, формы и методов государственного финансового контроля. Сделан вывод о необходимости разработки и принятия федерального закона о государственном финансовом контроле, устанавливающем общие основы его осуществления во всех звеньях финансовой системы государства, включая единый понятийный аппарат.
Ключевые слова: государственный финансовый контроль, государственный аудит, терминология, виды, формы и методы финансового контроля, Счетная палата РФ, финансовый аудит, аудит эффективности, стратегический аудит.
Формирование четкой, научно обоснованной и законодательно установленной терминологии является одним из основных условий создания в России эффективной системы государственного финансового контроля.
Как известно, термин - это специальное слово или словосочетание, принятое в определенной профессиональной сфере и употребляемое в особых условиях. Термин представляет собой словесное
обозначение понятия, входящего в систему понятий определенной области профессиональных знаний.
Терминология (как совокупность терминов) государственного финансового контроля должна характеризовать в первую очередь понятийные связи системы знаний, отражающих теоретическое осмысление результатов научных исследований. Каждый термин, являясь элементом терминологической системы государственного финансового контроля, должен иметь свое точное научное определение в ряду прочих его терминов, формирующих понятийный аппарат государственного финансового контроля.
Вопрос о необходимости разработки единой терминологии в связи с проблемами формирования системы государственного финансового контроля уже длительное время обсуждается в российской экономической литературе.
Первоначально предлагалось создание единой правовой базы государственного финансового контроля. Для этого предпринимались неоднократные попытки подготовки и принятия соответствующего федерального закона, который должен был определить идеологию государственного финансового контроля и установить четкие правовые механизмы его осуществления.
Так, в начале 2000-х гг. Комиссией Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации был подготовлен проект федерального закона «О государственном финансовом
контроле в Российской Федерации», в котором была осуществлена попытка установить единые правовые и методологические основы государственного финансового контроля, определить на законодательном уровне систему осуществляющих его органов, а также механизм их взаимодействия.
Однако указанный законопроект даже не был внесен на рассмотрение в Государственную Думу, так как его содержание не решало поставленных задач. В нем фактически лишь фиксировалась система существующих органов финансового контроля и воспроизводились положения других действующих нормативных правовых актов по отдельным аспектам финансового контроля. При этом не были решены проблемы, связанные с понятийным аппаратом финансового контроля (определение его принципов, видов, форм и методов), а также с разграничением полномочий и взаимодействием органов государственного финансового контроля.
В последующий период вместо идеи о разработке единого закона о государственном финансовом контроле доминирующей стала точка зрения Минфина России о том, что законодательное регулирование государственного финансового контроля должно идти по пути совершенствования действующих нормативных правовых актов. В частности предполагалось, что для этого достаточно разработать и внести в Бюджетный кодекс РФ соответствующие нормы, регламентирующие порядок осуществления государственного и муниципального финансового контроля.
Указанный подход к формированию правовой базы государственного финансового контроля был реализован в течение последних лет за счет принятия трех федеральных законов, один из которых установил общие основы организации и деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации [1], другой обновил редакцию закона о Счетной палате Российской Федерации [2], а третий внес изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, нацеленные на совершенствование порядка осуществления государственного и муниципального финансового контроля [3].
Несомненно, что принятие этих законов явилось важным шагом на пути создания правовой базы для формирования системы государственного финансового контроля в России. В частности, получили, наконец, правовой статус такие понятия, как «внешний и внутренний государственный финансовый контроль», «государственный аудит», «финансовый аудит», «аудит эффективности», «стратегический
аудит», «методы и стандарты внешнего государственного финансового контроля».
Однако при этом проблема формирования понятийного аппарата государственного финансового контроля не только не получила своего решения, но, к сожалению, еще более усугубилась тем, что в указанных законодательных актах смешиваются понятия государственного финансового контроля и государственного аудита, а также даны различающиеся и противоречивые трактовки содержания таких основополагающих терминов, как виды, формы и методы финансового контроля.
Можно предположить, что одной из причин этого является отсутствие в современной экономической теории общепринятой терминологии финансового контроля, а в литературе нет единой позиции в отношении определения данных понятий.
Так, в соответствии со ст. 265 Бюджетного кодекса РФ Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляют внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений. Это же установлено и в законе о контрольно-счетных органах, согласно которому контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля.
Между тем в новой редакции закона о Счетной палате РФ даются различающиеся и весьма неоднозначные определения в отношении того, что осуществляет Счетная палата РФ. Если согласно предыдущей редакции закона Счетная палата РФ осуществляла государственный финансовый контроль, то в его новой редакции Счетная палата РФ, в частности, осуществляет:
- внешний государственный финансовый контроль - в сфере бюджетных правоотношений (п. 1 ст. 13);
- внешний государственный аудит (контроль) -в отношении федеральных государственных органов и других (п. 1, 2, 4 ст. 15), а также состояния государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации, долга иностранных государств и т.д. (ст. 21);
- внешний государственный финансовый аудит (контроль) - в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг (п. 3 ст. 15);
- контроль - за поступлением в федеральный бюджет средств от распоряжения и управления федеральной собственностью (ст. 22). При этом в законе отсутствуют определения данных терминов и не указано, существуют ли между ними какие-либо различия, или законодатель рассматривает их как тождественные понятия.
Можно было бы предположить, что, исходя из установленного статуса Счетной палаты РФ как постоянно действующего высшего органа внешнего государственного аудита (контроля), каждый из других используемых терминов является разновидностью понятия внешнего государственного аудита (контроля), отражая специфику соответствующей сферы деятельности Счетной палаты РФ, в отношении которой он применяется.
Однако, как показывает анализ закона о Счетной палате, в его нормах не только не прослеживается такой взаимосвязи, но и отсутствует какая-либо иная логика применения указанных терминов. Поэтому вполне очевиден вывод, что законодатель рассматривает данные термины просто как тождественные понятия, которые якобы имеют одинаковое содержание, выраженное в различной языковой форме.
Между тем используемые в законе термины, характеризующие содержание деятельности Счетной палаты РФ, хотя и получили свой юридический статус, но еще более запутали понимание соотношения между терминами «государственный финансовый контроль» и «государственный аудит», «финансовый контроль» и «финансовый аудит», «аудит» и «контроль», в отношении содержания которых в российской экономической литературе существуют порой противоположные точки зрения.
Не вдаваясь в их подробности, поскольку это не является целью исследования, отметим лишь некоторые имеющиеся в законе терминологические противоречия.
Во-первых, термин «государственный аудит» не нуждается в его определении как «внешний», поскольку общепринятым в зарубежных странах и признаваемым в России является понимание государственного аудита как внешнего независимого контроля, не требующего никакого дополнительного словестного подтверждения, что он является таковым.
Во-вторых, из формулировки «государственный аудит (контроль)» следует, что законодатель ставит знак равенства между аудитом и контролем, а государственный аудит и государственный контроль рассматривает как синонимы. Между тем в
научной литературе существуют иные подходы к определению указанных понятий, которые, хотя и различаются между собой, но в большинстве являются едиными в отношении признания различий в содержании аудита и контроля.
В частности, аудит определяется как деятельность, целью которой является предоставление заинтересованным лицам независимой объективной картины определенных экономических явлений. Контроль же обычно рассматривают как одну из функций управления, целью которой является оценка процесса функционирования управляемого объекта, выявление в нем отклонений и принятие мер по их устранению.
В свою очередь государственный контроль - это широкое понятие, которое включает различные виды осуществляемого государством контроля в зависимости от его предмета. В то время как государственный аудит является лишь одним из видов государственного контроля, имеющим свои особые предмет и объекты.
В-третьих, терминологическая путаница в законе о Счетной палате РФ приводит к противоречиям между содержанием ее отдельных полномочий. Так, в ст. 15 установлено, что Счетная палата РФ в отношении одних объектов осуществляет внешний /государственный аудит (контроль)1, а других - «внешний государственный финансовый аудит (контроль)»2.
При этом согласно п. 5 ст. 14 Счетная палата РФ осуществляет финансовый аудит (контроль) как один из видов аудита (контроля) «в целях документальных проверок достоверности финансовых операций, бюджетного учета, бюджетной и иной отчетности, целевого использования федеральных и иных ресурсов в пределах компетенции Счетной палаты РФ, проверок финансовой и иной деятельности объектов аудита (контроля)».
Таким образом, если исходить из указанного содержания термина «финансовый аудит (контроль)» в отношении юридических лиц (за исключением
1 Федеральные государственные органы (в том числе их аппараты), органы государственных внебюджетных фондов, Центральный банк Российской Федерации, федеральные государственные учреждения, федеральные государственные унитарные предприятия, государственные корпорации и государственные компании, хозяйственные товарищества и общества с участием Российской Федерации в их уставных (складочных) капиталах.
2 Юридические лица (за исключением указанных в ч. 1 ст. 15), индивидуальные предприниматели, физические лица -производители товаров, работ, услуг.
указанных в ч. 1 ст. 15), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, то он должен применяться в целях проведения соответствующих документальных проверок их финансовой и иной деятельности.
Однако очевидно, что проведение таких проверок указанных ранее объектов, имеющих частную форму собственности, выходит за пределы компетенции Счетной палаты РФ, так как согласно той же ст. 15 закона, она имеет право осуществлять контроль лишь в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета, договоров об использовании федерального имущества (управлении федеральным имуществом) и т.п., а не в части достоверности финансовых операций, бюджетного учета, бюджетной и иной отчетности.
Поскольку Счетная палата РФ не вправе проверять финансовую деятельность частных субъектов хозяйствования, полагаем, что и применение термина «финансовый аудит» в данном случае является неправомерным.
В рассматриваемых законодательных актах существуют различные трактовки понятий видов и форм государственного финансового контроля.
Так, в ст. 265 Бюджетного кодекса РФ установлено, что видами государственного (муниципального) финансового контроля являются внешний и внутренний, предварительный и последующий.
Однако в ст. 14 закона о Счетной палате видами аудита (контроля) называются «финансовый аудит (контроль)», «аудит эффективности», «стратегический аудит», а предварительный и последующий аудит (контроль) характеризуются как формы осуществления контрольной и экспертно-аналитичес-кой деятельности.
В то же время в ст. 10 закона о контрольно-счетных органах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований установлено, что формами осуществления внешнего государственного и муниципального финансового контроля являются контрольные или экспертно-аналитические мероприятия.
Необходимо обратить внимание и на имеющиеся в законодательстве различия в отношении понятия «предварительный контроль». Согласно ст. 265 Бюджетного кодекса РФ предварительный контроль осуществляется в целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Между тем в ст. 18 закона о Счетной палате РФ установлено, что она осуществляет предварительный аудит формирования федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в целях установления их соответствия законодательству Российской Федерации, а также определения обоснованности показателей проектов бюджетов. При этом процесс исполнения бюджета является предметом контрольной и экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты РФ, осуществляемой в форме оперативного анализа исполнения и контроля за организацией исполнения федерального бюджета.
Полагаем, что приведенное разночтение понятия «предварительный контроль» является не просто досадной оплошностью разработчиков закона, а обусловлено отсутствием системного подхода при разработке законодательства в сфере государственного финансового контроля.
Еще одной проблемой в законе о Счетной палате РФ является определение количества видов государственного аудита. Согласно ст. 14 контрольная и экспертно-аналитическая деятельность Счетной палаты РФ осуществляется в виде финансового аудита, аудита эффективности, стратегического аудита и иных видов аудита (контроля) в соответствии со стандартами внешнего государственного аудита (контроля), утверждаемыми Счетной палатой РФ.
Между тем в стандарте финансового контроля СФК 101 «Общие правила проведения контрольного мероприятия», утвержденном Коллегией Счетной палаты РФ еще в 2010 г., было установлено, что она осуществляет финансовый аудит, аудит эффективности и стратегический аудит, которые являются типами, а не видами финансового контроля3.
Что же касается «иных видов аудита (контроля)», как следует из логики изложения и содержания ст. 14 закона о Счетной палате РФ, то в качестве таковых законодатель определяет, наряду с финансовым аудитом, аудитом эффективности и стратегическим аудитом, следующие его виды:
3 В этой связи трудно понять, чем руководствовались авторы закона, изменяя уже действующую в Счетной палате РФ терминологию, которая принималась с учетом совокупности других понятий государственного финансового контроля. В соответствии с новой редакцией закона о Счетной палате РФ, решением Коллегии Счетной палаты РФ от 28.06.2013 в стандарт СФК 101 были внесены соответствующие изменения, в частности финансовый аудит, аудит эффективности и стратегический аудит, были названы «видами аудита».
- аудит государственных программ Российской Федерации (федеральных целевых программ);
- аудит государственных и международных инвестиционных проектов;
- аудит федеральных информационных систем и проектов;
- аудит в сфере закупок товаров, работ и услуг, осуществляемых объектами аудита (контроля). Однако полагаем, что выделение указанного
перечня аудитов в качестве отдельных самостоятельных (подобных финансовому аудиту или аудиту эффективности) его видов не имеет под собой оснований.
Во-первых, в Лимской декларации руководящих принципов аудита установлено, что существуют только два типа государственного аудита: финансовый аудит и аудит эффективности, содержание которых раскрывается в соответствующих международных стандартах аудита ИНТОСАИ.
Что же касается стратегического аудита, то этот тип аудита является своего рода «изобретением» Счетной палаты РФ, которая начала применять его с 2005 г. для контроля за реализацией стратегических целей обеспечения безопасности и социально-экономического развития Российской Федерации.
Следует подчеркнуть, что в ряде высших органов аудита зарубежных стран проводится аудит стратегических целей и программ государства, однако он не выделяется в самостоятельный тип аудита, поскольку его содержание фактически адекватно аудиту эффективности, предназначенному для контроля за результатами формирования и использования государственных ресурсов в любой их форме. То есть стратегический аудит и аудит эффективности осуществляются на основе общей методологии.
Во-вторых, указанные в законе так называемые «иные виды» аудита не могут быть самостоятельными видами аудита, поскольку они касаются лишь отдельных конкретных сфер использования государственных ресурсов, которые авторы закона, вероятно, считая их наиболее важными, выделили в отдельные виды. Но с таким же успехом можно было бы выделить аудит жилищно-коммунального хозяйства, аудит дорожного строительства, аудит охраны окружающей среды и другие подобные виды аудита использования государственных ресурсов в зависимости от их предмета.
Необходимо учитывать, что в отношении федеральных целевых программ, инвестиционных
проектов, информационных систем и проектов, государственных закупок товаров, работ и услуг могут применяться два типа государственного аудита: финансовый аудит и аудит эффективности, раздельно или совместно в зависимости от того, что является целями соответствующего аудита, проводимого в указанных сферах использования государственных ресурсов.
Так, например, если целью аудита федеральной целевой программы является определение законности бюджетных расходов на реализацию программных мероприятий, то данный аудит должен осуществляться путем применения финансового аудита.
В случае если целью аудита является оценка результативности мероприятий целевой программы, то этот аудит должен осуществляться посредством проведения аудита эффективности.
Если указанные цели сочетаются при проведении аудита конкретной федеральной целевой программы, то классификация данного аудита как финансового аудита или аудита эффективности, согласно Международным стандартам аудита ИНТОСАИ, зависит от его основной цели4. При этом, в случае если в аудите федеральной целевой программы сочетаются цели финансового аудита и аудита эффективности, являющиеся равнозначными, то данный аудит, как общепринято в зарубежной практике, относят к так называемому «смешанному аудиту».
В Бюджетном кодексе Российской Федерации и в новой редакции закона о Счетной палате РФ существуют разночтения в перечне методов осуществления государственного финансового контроля. Так, в ст. 267.1 Бюджетного кодекса РФ методами осуществления государственного (муниципального) финансового контроля названы проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций, а согласно ст. 16 закона о Счетной палате РФ методами осуществления ее контрольной деятельности являются проверка, ревизия, анализ, обследование, мониторинг.
Отсюда следует, что анализ и мониторинг якобы являются методами осуществления только внешнего государственного финансового контроля, а в рамках внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля они не должны применяться. Но это противоречит общей теории финансового контроля, а также методологии и практике его осуществления, поскольку формирование доказательств и подготовка результатов любой формы контроля невозможны без анализа фактических
4 ISSAI 100. Basic Principles in Government Auditing. Paragraph 41.
данных, полученных путем применения других методов: проверки, ревизии или обследования.
Что же касается «санкционирования операций», которое согласно ст. 269.1 Бюджетного кодекса РФ проводится Федеральным казначейством в рамках реализации его полномочий по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, то данное понятие, на наш взгляд, следует рассматривать не в качестве одного из методов государственного финансового контроля, а как полномочие Федерального казначейства, установленное в рамках осуществления им кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Санкционирование операций означает осуществление контроля за соответствием расходов получателя бюджетных средств объему утвержденных лимитов бюджетных обязательств и (или) доведенных бюджетных ассигнований. Именно это определение в более развернутом виде и установлено в указанной статье Бюджетного кодекса РФ. Поэтому представляется неправомерным называть санкционирование операций методом реализации полномочий Федерального казначейства, содержание которых заключается как раз в санкционировании операций.
При этом необходимо подчеркнуть, что Федеральное казначейство, как следует из ст. 265 Бюджетного кодекса РФ, не относится к органам внутреннего государственного финансового контроля. Это также свидетельствует о противоречивости законодательства и является аргументом в обосновании позиции, что санкционирование операций нельзя относить к методам государственного финансового контроля.
Следует обратить внимание, что ревизия, проверка, анализ и обследование в рассматриваемых законодательных актах определяются не только как методы, но одновременно и как формы организации контрольной и экспертно-аналитической деятельности.
Так, одной из функций Счетной палаты РФ является «проведение по месту расположения объектов аудита (контроля) ревизий и тематических проверок5 по отдельным разделам (подразделам),
5 Полагаем, что термин «тематические проверки» является некорректным, поскольку любая проверка, как указано в законе о Счетной палате РФ, «применяется в целях документального исследования отдельных действий (операций) или определенного направления финансовой деятельности объекта аудита (контроля)», т.е. имеет конкретную тему.
целевым статьям и видам расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов». При этом в Бюджетном кодексе РФ и в законе о Счетной палате РФ установлено, что результаты проверки и ревизии оформляются актом, а анализа и обследования - заключением.
Из указанных положений законов следует, что ревизия и проверка представляют собой уже не методы осуществления, а формы организации контрольной деятельности непосредственно на объектах аудита, поскольку, во-первых, ревизии и тематические проверки как методы контроля не могут одновременно выступать как функция Счетной палаты РФ и, во-вторых, методы контрольной деятельности не «проводятся», а применяются, что и сформулировано в соответствующих их характеристиках в законе о Счетной палате РФ.
Таким образом, очевидно, что в законодательстве смешиваются понятия методов финансового контроля и формы организации контрольной деятельности Счетной палаты РФ.
Между тем, согласно закону, контрольная деятельность Счетной палаты РФ осуществляется путем проведения контрольных мероприятий, т.е. именно контрольные мероприятия являются формой организации контрольной деятельности, а не проверки или ревизии.
На взгляд автора, проверка, ревизия, анализ, обследование должны рассматриваться как методы, применяемые в различных видах финансового контроля, а не только как методы осуществления государственного финансового контроля. Причем они применяются не изолированно друг от друга, а используются в различном сочетании при проведении контрольного мероприятия в зависимости от его предмета и объектов, а также поставленных целей.
Так, при проведении ревизии или проверки обязательно осуществляется анализ хозяйственных операций и деятельности объекта контроля на предмет их соответствия законодательству, а также может проводиться обследование при проверке сохранности материальных ценностей и т.п.
В российском законодательстве до настоящего времени нет четкого и обоснованного определения понятия «эффективность использования бюджетных средств», что оказывает негативное влияние на применение аудита эффективности в финансовом контроле.
В состав основных полномочий контрольно-счетных органов, установленных ст. 9 Федерального
закона от 07.02.2011 N° 211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, и муниципальных образований», входит организация и осуществление контроля за результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета субъекта Российской Федерации. Из данной формулировки следует, что понятие «результативность бюджетных расходов» включает в себя понятие «эффективность и экономность использования бюджетных средств».
Однако указанный предмет контроля не согласуется со ст. 34 «Принцип эффективности использования бюджетных средств» Бюджетного кодекса РФ, из которой следует, что понятие «эффективность» включает в себя понятие «экономность и (или)результативность» использования бюджетных средств.
При этом необходимо обратить внимание, что ни порядок сочетания приведенных понятий в законе о контрольно-счетных органах, ни их содержание в Бюджетном кодексе РФ не соответствуют Международным стандартам аудита ИНТОСАИ, согласно которым понятие «эффективность использования бюджетных средств» включает в себя оценку их экономичности, продуктивности и результативности (хотя в пояснительных записках к указанным законодательным актам подчеркивалось, что они разработаны с учетом требований международных стандартов).
Таким образом, проведенный анализ понятийного аппарата государственного финансового контроля, применяемого в Бюджетном кодексе РФ и в законодательных актах, регулирующих деятельность Счетной палаты РФ и контрольно-счетных органов Российской Федерации, приводит к выводу, что современный процесс формирования правовой базы государственного финансового контроля не только не обеспечивает создания единой его терминологии, а еще больше углубляет существующие противоречия в трактовках основополагающих терминов государственного финансового контроля.
Очевидно, что это оказывает негативное влияние на практическую деятельность контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также создает проблемы при разработке соответствующих стандартов осуществления государственного и муниципального финансового контроля.
Отсюда следует необходимость существенной, качественной и системной переработки действующих законодательных актов, регламентирующих
сферу государственного финансового контроля, прежде всего с точки зрения формирования его единого и непротиворечивого понятийного аппарата.
Вместе с тем автор полагает, что совершенствование законодательства о государственном финансовом контроле в Российской Федерации не должно осуществляться только посредством внесения соответствующих норм в Бюджетный кодекс РФ и другие нормативные правовые акты.
В пояснительной записке к проекту закона о внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ было указано, что в целях его применения государственный (муниципальный) финансовый контроль предлагается определить как финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений. Определение границ правового регулирования финансового контроля бюджетными правоотношениями предлагалось осуществить с учетом того, что в Налоговом кодексе Российской Федерации, Таможенном кодексе Российской Федерации, федеральных законах «О валютном регулировании и валютном контроле», «О банках и банковской деятельности», а также в других федеральных законах определены иные виды финансового контроля.
Между тем, как показала практика, реализация именно данного подхода является одной из причин несогласованности положений различных нормативных актов, осуществляющих правовое регулирование государственного финансового контроля, а также наличия в них разночтений в отношении его основных понятий. При этом очевидно, что ни один законодательный акт, регламентирующий государственный финансовый контроль в той или иной конкретной сфере финансовых правоотношений, не может служить основанием для определения базовых понятий всей системы государственного финансового контроля.
Для этого все-таки необходимы разработка и принятие федерального закона о государственном финансовом контроле, устанавливающего общие основы его осуществления во всех звеньях финансовой системы государства. Вполне закономерно, что такой федеральный закон должен разрешить и проблему формирования единого понятийного аппарата.
В практике российского законодательства существуют правила включения в общие положения законодательных актов специальной статьи, содержащей основные термины и определения применительно к предмету правового регулирования. Такая статья должна быть и в федеральном законе о государственном финансовом контроле, в которой
могли бы быть предусмотрены наиболее важные термины, используемые в нормативных правовых актах и документообороте при осуществлении всех видов финансового контроля, включая и государственный финансовый контроль.
Автор полагает, что в их числе должны быть следующие варианты применяемых терминов с их соответствующими определениями:
а) виды финансового контроля, включающие государственный (муниципальный) финансовый контроль, государственный (муниципальный) аудит, аудиторскую деятельность и внутрихозяйственный финансовый контроль;
б) формы финансового контроля, включающие предварительный, текущий (оперативный) и последующий контроль;
в) типы финансового контроля, включающие финансовый аудит, аудит эффективности и стратегический аудит;
г) методы финансового контроля, включающие ревизию, проверку, анализ, обследование, экспертизу и мониторинг;
д) контрольные мероприятия, представляющие собой организационную форму осуществления финансового контроля.
Безусловно, что приведенный перечень терминов не является исчерпывающим. Поэтому предварительно необходимо разработать специальный словарь финансового контроля и решить вопрос о том, каким терминам будет придан юридический статус.
Указанная работа должны быть проведена в рамках специальной рабочей группы, созданной в Государственной Думе, которая включала бы, наряду с депутатами, представителей научного сообщества и специалистов-практиков, занимающихся проблемами финансового контроля.
Список литературы
1. Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований: Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ. URL: http://www.consultant.ru.
2. О Счетной палате Российской Федерации: Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ. URL: http://www.consultant.ru.
3. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 23.07.2013 № 252-ФЗ. URL: http://www.consultant.ru.
Financial ^ntrol
ABOUT THE CONCEPTUAL FRAMEWORK OF THE STATE FINANCIAL CONTROL
Anatolii N. SAUNIN
Abstract
The article considers that one of the main conditions of creating of the effective system of the state financial control in Russia is formation of accurate, scientifically reasonable and legislatively established terminology. The author analyzes the terms and the concepts established in acts in the sphere of the state financial control. The paper reveals the contradictions in interpretation of the notion of species, forms and methods of state financial control. The author concludes that the need of development and adoption of the federal law on the state financial control establishing the general bases of its implementation.
Keywords: state financial control, state audit, terminology, types, forms and methods of financial control, Account Chamber, financial audit, efficiency audit, strategic audit
References
1. Federal Law "On the general principles of the organization and activity of control and calculating of subjects of the Russian Federation and municipalities" of February 07, 2011, № 6-FZ. (In Russ.)
2. Federal Law "About Account Chamber of the Russian Federation" of April 05, 2013 № 41-FZ. (In Russ.)
3. Federal Law "On modification of the Budgetary Code of the Russian Federation and separate acts of the Russian Federation" of July 23, 2013 № 252-FZ. (In Russ.)
Anatolii N. SAUNIN
Lomonosov Moscow State University, Moscow, Russian Federation [email protected]
